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2025 , Vol. 45 >Issue 6: 121 - 129

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.06.012

产业经济与创新发展

产业政策约束—激励作用对工业用地效益的影响——以江苏省为例

  • 陈艳如 , 1 ,
  • 罗小龙 , 1, ※ ,
  • 杨凌凡 2 ,
  • 丁子尧 1 ,
  • 陆建城 3
展开
  • 1.南京大学 建筑与城市规划学院，中国江苏 南京 210093
  • 2.西安建筑科技大学 陕西省新型城镇化和人居环境研究院，中国陕西 西安 710055
  • 3.苏州科技大学 建筑与城市规划学院，中国江苏 苏州 215000
※ 罗小龙（1977—），男，博士，教授，研究方向为城乡规划与区域治理。E-mail:

陈艳如（1995—），女，博士研究生，研究方向为城市、区域发展与治理。E-mail:

收稿日期: 2024-10-28

  修回日期: 2025-05-12

  网络出版日期: 2025-08-07

基金资助

国家自然科学基金项目(42271198)

国家自然科学基金项目(42301205)

收起

Impact of the Constraint-Incentive Effects of Industrial Policies on Industrial Land Efficiency: A Case Study of Jiangsu Province

  • CHEN Yanru , 1 ,
  • LUO Xiaolong , 1, ※ ,
  • YANG Lingfan 2 ,
  • DING Ziyao 1 ,
  • LU Jiancheng 3
Expand
  • 1. School of Architecture and Urban Planning，Nanjing University，Nanjing 210093，Jiangsu，China
  • 2. The Research Institute of New Urbanization and Human Settlement in Shaanxi Province，Xi'an University of Architecture and Technology，Xi'an 710055，Shaanxi，China
  • 3. School of Architecture and Urban Planning，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou 215000，Jiangsu，China

Received date: 2024-10-28

  Revised date: 2025-05-12

  Online published: 2025-08-07

Fold

摘要

文章以江苏省96个区县为例，基于2016—2021年江苏省工业用地数据，结合产业政策文本分析，探讨了产业政策的激励和约束作用对工业用地效益的影响机制。研究发现：①产业政策的“激励—约束”双重作用推动了工业用地利用模式的转型，使江苏省工业用地呈现规模约束与效益跃迁的演化特征，且工业用地效益演化的时空格局表现出区域差异收敛的演化轨迹；②约束性政策不仅有助于解决激励性政策带来的负外部性，还能间接提升欠发达地区工业用地效益；③激励性政策和约束性政策叠加交互优化了产业布局调整和工业用地利用结构，带动了工业用地效益的提升。总体而言，工业用地效益的演化本质是政策工具空间适配性的产物，产业政策引导下的地方产业活动对工业用地效益的提升具有显著影响。

关键词： 产业政策; 工业用地效益; 节约集约利用; 约束—激励; 工业园区; 转型升级

本文引用格式

陈艳如 , 罗小龙 , 杨凌凡 , 丁子尧 , 陆建城 . 产业政策约束—激励作用对工业用地效益的影响——以江苏省为例[J]. 经济地理, 2025 , 45(6) : 121 -129 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.06.012

Abstract

This study examines the impact mechanisms of industrial policies' incentive and constraint effects on industrial land use efficiency, based on industrial land use data from 2016 to 2021 and industrial policy textual analysis using the case of 96 districts and counties in Jiangsu Province. The findings reveal that: 1) The dual "incentive-constraint" mechanism of industrial policies has driven the transformation of industrial land use patterns in Jiangsu Province, resulting in an evolutionary characteristics of scale constraint and leapfrogging efficiency. Furthermore, the spatio-temporal pattern of industrial land efficiency evolution is accompanying with a converging trajectory of regional disparities. 2) Constraint policies is not only helpful to mitigate negative externalities caused by incentive policies, but also indirectly enhance industrial land efficiency in developing regions. 3) The synergistic interaction between incentive and constraint policies stimulates industrial restructuring and changes land use structure, improving industrial land efficiency. In sum, the evolution of industrial land efficiency is fundamentally shaped by the spatial adaptability of policy instruments. Local industrial activities guided by industrial policies have a significant influence on industrial land efficiency.

Key words： industrial policy; industrial land use efficiency; intensive and economical utilization; constraint-incentive mechanism; industrial park; transformation and upgrading

2008年美国次贷危机以来，全球经济秩序发生深刻变化，各国开始重视制造业的发展。工业用地作为制造业发展的基本空间载体，长期以低廉的价格和粗放的利用方式支撑中国工业化发展[1]。与发达国家相比，中国工业用地在城市建设用地中的比重偏高，且工业用地低效利用问题突出[2]。2014年，原国土资源部出台《节约集约利用土地规定》，对土地节约集约利用实施“硬约束”，盘活和充分利用存量土地成为政策重点。此后，从中央到地方出台的工业用地管理政策均以降低工业用地比例和提高工业用地效益为导向[2]。工业用地效益和集约利用程度不仅体现了地区工业经济活动及其他生产要素的配置情况，而且更深刻地影响区域经济发展效率和空间格局[3-4]。因此，提升工业用地效益和集约利用等问题成为当前我国经济发展必须破解之题。
产业政策作为政府推动经济增长和提升效率的隐性干预手段，往往通过调控资源配置来实现其战略目标[5-7]。在此过程中，工业用地政策是产业政策的重要方面，其配置模式直接影响产业政策实施的效果[8-9]。基于此，本文从产业政策的视角出发，选取制造业大省江苏省96个区县作为研究对象，通过实证分析工业用地规模和效益的演变过程，探讨产业政策对工业用地效益变化及区域经济发展的影响，并总结产业政策在提升工业用地效益方面的作用机制与经验教训。研究结果将有助于深化对工业用地效益演变规律及其影响机制的理解，为政府推动存量工业用地更新、提升集约利用水平提供参考借鉴。

1 文献回顾与理论框架构建

产业政策作为政府干预经济的重要手段，主要通过指导、约束和协调相关部门的行为，推动产业转型升级和工业用地集约利用，实现产业的高效和可持续发展[7,10-11]。其核心作用在于通过资源配置和市场机制的调整，促进产业结构优化和经济增长[12]。本质上，产业政策反映了政府与市场在产业发展导向上的互动关系，其目的是通过隐性干预推动经济和社会的结构性变革[13-14]。工业用地效益作为衡量土地利用效率的重要指标，其变化受到政策因素的深刻影响[15]。在地方产业政策体系中，工业用地政策不断创新约束和激励机制，成为提升产业空间效益的有效工具[16]。政府通过制定和实施工业用地政策，对工业用地的用途、价格、供应量和供给结构进行调控，以支持或限制特定产业的发展，优化土地的使用效率[17-19]。例如，在工业用地供给的调控过程中，地方政府可通过差别化的政策工具实现产业空间治理。一方面，通过准入标准限制与使用标准提升等约束性措施调控特定行业用地配置；另一方面，借助土地优惠与配套支持等激励性政策引导战略性企业集聚，从而优化工业用地资源配置[7,20]。
目前，已有研究认为，产业政策通过激励性政策和约束性政策两种机制影响工业用地效益[5]。其中，激励性政策主要通过激发市场主体的积极性和创造性，借助优惠措施引导资源的优化配置，从而推动产业升级和经济增长[21-22]。例如，美国2016年颁布《国家制造业创新网络计划战略规划》，通过实施包括财政补贴、税收优惠在内的激励机制，推动制造业创新网络体系的构建[5]。该政策实施后美国制造业增加值显著提升，产值恢复至金融危机前的最高水平[23]。因此，具有战略导向的激励性产业政策对促进产业规模化、高效化发展成效突出。然而，尽管产业政策对提升产业要素生产效率具有促进作用，但其激励效应可能会诱发企业过度集聚于政策扶持行业，进而影响企业的投资与退出决策机制，导致土地资源配置效率降低和结构性产能过剩等问题[24-25]。与此同时，也有部分研究证实约束性产业政策能有效矫正市场失灵，防止外部性引起的溢出效应[26]。其通常通过制定法律法规、标准规范等强制性措施规范和约束产业行为，可以化解产业结构失衡和资源浪费等问题，推动经济进一步发展[27-28]。综上可见，既有研究从不同的理论视角揭示了产业政策通过“激励—约束”机制影响工业用地效益的基本路径。然而，产业政策作为一种资源配置方式[13]，如何系统作用于产业结构调整、工业用地配置及规范土地利用行为，进而影响工业用地效益仍需进一步探讨。特别是在不同区域和不同产业背景下，地方政府行为差异和资源禀赋差异将影响政策执行能力，使得产业政策的作用机制和效果有所差别。
因此，本文构建“产业政策—用地效益”的理论分析框架（图1）。该框架突出产业政策通过激励性和约束性两种机制对工业用地效益的影响，并明确了各要素的作用机制和反馈机制。具体而言，激励性政策通过提供财政、税收和融资等优惠措施，鼓励企业增加投资、提高技术水平。这一政策机制不仅能够扩大工业用地的出让面积和数量，还能提高工业用地的经济产出和配置效率[7,22]。而约束性政策则通过设立企业准入门槛、制定投资强度、环保要求等措施，确保企业在获得工业用地使用权后能够按计划进行投资开发，规避资源浪费，并保障市场选择效应的有效发挥[1,29]。“激励—约束”双重机制交互作用影响着企业的投资决策、空间布局和生产行为，进而影响工业用地的配置和效益。同时，工业用地效益的变化也会反馈到产业政策的制定和调整中，形成一个动态的循环系统。
图1 “产业政策—用地效益”分析框架

Fig.1 Analysis framework of “industry policy—land use benefit”

2 研究区域与数据来源

2.1 研究区域

江苏省位于长江下游，下辖13个地级市，55个市辖区、22个县级市、19个县（以下简称区县），国土面积10.72万km2，是长三角城市群的核心区域（图2）。2023年，江苏省常住人口为8526万人，经济规模达12.82万亿元，分别占长三角城市群的35.88%和42.03%。江苏省作为中国的制造业大省，其不仅在全国工业体系中占据举足轻重的地位，且在区域经济格局中具有重要引领作用。2020年，全省共建成省级以上经济开发区、高新技术开发区等各类工业园区188个，工业用地面积达34.28万hm2[30-31]，这为江苏的产业发展提供了有力的空间支撑。2023年，江苏省完成工业生产总值49244.63亿元，占全国的12.34%（图3），其中制造业生产总值占全省工业总产值高达94.57%。
图2 研究区域概况

Fig.2 Study Area

图3 2000—2023年江苏省工业生产总值和增长速度变化特征

数据来源：根据2001—2021年《江苏省统计年鉴》整理。

Fig.3 Trend of industrial gross domestic product changes in Jiangsu Province over the years

改革开放以来，江苏的工业经济经历了快速发展与转型升级的深刻变革。从最初以苏南乡镇企业为主、资源配置高度分散的“村村点火，户户冒烟”的乡镇园区模式，到现代化的工业园区与都市工业综合体的形成，江苏的产业空间载体逐渐向更高效、更集约化的方向发展。目前，江苏已经形成具有国际国内影响力的新能源、纳米新材料、物联网、生物医药、高端纺织、工程机械、装备制造、信息技术等14个国家级先进制造业集群，产业集群数量位居全国首位，且覆盖全部13个地级市[32]。在这一过程中，产业政策对工业用地的效益产生了深远影响，推动了产业布局的优化与工业空间资源的高效利用。

2.2 研究方法与数据来源

为研究产业政策对工业用地效益的影响，本文采用质性研究与定量分析相结合的方法。自2020年8月以来，研究团队对江苏40多个开发区进行了实地走访调研。调研过程中，通过座谈会和个别访谈等形式，对100余名国家级/省级开发区主要负责人、50余名政府官员、数十名重要的企业负责人进行了半结构访谈，其中包括园区管委会领导人、招商、土地、工业、规划、信息等部门的人员，以了解江苏省产业发展情况和工业用地使用现状与问题。在定量分析方面，为了研究工业用地效益的空间差异，本文以区县为单位，运用泰尔指数计算江苏省工业用地效益的空间差异。其计算公式如下：
T = 1 n ∑ i = 1 n x i x ¯ l o g x i x -
式中：T为泰尔指数；n为区县数量； x i为第i个区县的工业用地效益； x ¯为区县工业用地效益的均值。泰尔指数越接近0，表明区域工业用地效益差异程度越小；数值越大，表明工业用地效益空间差异程度越大。
除上述一手访谈材料外，其他数据主要来源于2016—2021年江苏省工业企业用地数据、统计年鉴，以及政府工作报告、公开文件、发展规划等。其中，工业企业用地调查数据涵盖产值、土地权属性质、用地规模等土地批准和使用情况，数据时效性强。为了较为精准地测算工业用地效益，本文根据《第三次全国土地调查技术规程》，选择“工业用地（0601）”这一地类，并剔除“建设状况”为“未建”和“在建”地块，仅针对“建成”的地块进行测算，工业用地基本情况见表1。
表1 江苏省工业用地基本情况

Tab.1 Basic situation of industrial land in Jiangsu Province

年份 地块数量（块） 地块总面积（km2） 销售收入（亿元）
2016 183326 3125.79 86264.90
2017 185232 3212.30 112842.83
2018 193320 3415.24 116974.70
2019 198314 3591.49 133537.41
2020 195187 3577.03 135882.47
2021 192272 3571.70 165588.55
工业用地效益是衡量单位面积土地上生产要素投入所产生经济产出的重要指标[18,33-34]。现有研究对工业用地效益的测度尚未形成统一标准，但目前主要有两种研究方法：一是采用地均销售收入（工业用地销售收入/用地面积）[33-34]；二是构建包含工业用地面积、劳动力规模、固定资本和工业总产值等的综合指标体系测度[35]。综合考虑数据的连续性和可获取性，本文采用销售收入与工业用地面积之比衡量工业用地效益。虽然未能结合资本、劳动、环境等要素的全要素生产率构建指标体系，缺乏一定的综合性，但是销售收入对市场供需变化和政策干预具有高度敏感性，能够较好地反映产业政策的实施效果。因此，地均销售收入仍能有效反映工业用地的基本经济效益。

3 江苏省产业政策变化与工业用地效益演变特征

3.1 江苏省产业政策变化

梳理江苏省产业政策的相关规划文本和政策文件，根据政策内容与目标，划分为区域发展规划政策、产业政策和工业用地政策3大类别（图4）。整体上，江苏省产业政策变化呈现“规模扩张—区域协同发展—绿色创新发展”的阶段性叠加特征。2003年前，以“三沿战略”（沿江、沿海、沿东陇海线）为主导，依托开发区建设、土地供应优惠及税收减免等激励性政策，推动沿海沿江制造业集聚，但过度倾斜苏南导致南北经济差距显著（2005年苏南GDP为苏北3.2倍）。为缩小南北经济差距，2003年后政策导向转向区域均衡发展，通过南北共建园区、用地指标跨区调配及财政激励等政策组合，引导资源向苏北流动。截至2015年，建成53个共建园区，平均工业销售收入达119.48亿元，初步缓解了经济空间失衡[37]。此阶段政策兼具激励与约束属性，用地倾斜、电力补贴等激励性手段加速了苏北工业化，而指标调配机制则隐含对苏南粗放扩张的隐性约束，体现了“以激励促发展、以约束调结构”的双重逻辑。
图4 江苏省产业政策演进历程

Fig.4 The history of industrial policy changes in Jiangsu Province

2016年起，江苏逐步建立起创新驱动与绿色集约发展并存的产业政策体系。在供给方式上，通过弹性年期出让、长期租赁、先租后让等工业用地供应制度创新，有效提升了土地利用效率；在资本要素配置方面，实施定向信贷支持和财税激励政策，重点扶持先进制造业发展；在环境规制领域，将“长江大保护”战略要求转化为具体产业准入标准，并纳入土地供应条件。这种多维政策协同机制，既通过创新补贴等激励措施培育新动能，又借助产业准入门槛等约束性手段倒逼传统产业转型升级，提升用地效益。这一转变标志着江苏省产业治理模式从规模扩张向绿色创新的深刻转型，为协调经济发展、提升工业用地效益和保护生态环境提供了新的制度支撑。2016—2021年，江苏省工业用地地均销售收入年均增长率10.87%，反映出“激励—约束”并重的产业政策对提升工业用地效益具有显著成效。然而，江苏省内区域发展和地域文化差异导致相同政策在不同区域产生不同效果。例如，苏南地区聚焦高质量发展，对用地指标等约束性政策执行更严格，要求新上工业项目用地容积率不低于1.5，有效抑制了低效用地；而苏中、苏北部分地区存在“重招商轻监管”现象，政策约束性较弱，苏中、苏北用地容积率分别设定为不低于1.2和1.0。此外，南京、苏州金融机构密集，企业对融资扶持政策的获得感较强，而淮安、连云港依赖地方金融平台，政策传导相对滞后。政策执行能力强和资源禀赋优渥的地区，会有着更好的产业政策实施效果。2016—2021年，苏南的工业用地效益年均增长率达12.51%，明显高于苏中（8.02%）和苏北（10.47%）地区。

3.2 江苏省工业用地效益演化特征

3.2.1 工业用地规模增长减缓

2016年以前，江苏省在税收减免、用地倾斜、金融扶持等激励性政策扶持下，工业园区迅速扩张，造成工业用地粗放式利用，地均产值较低等问题。根据以往研究，江苏省2015年工业用地地均产值仅为24.93亿元/km2[34]。2014年江苏省出台《关于全面推进节约集约用地的意见》，标志着最严格的节约用地制度框架基本确立。这一减量化政策的实施对江苏省工业用地规模增长形成硬约束，之后工业用地规模增速开始减缓。2016—2021年，江苏省工业用地面积增速呈现“平缓增长—平稳持平”的趋势（图5）。其中，2016—2019年，工业用地面积由3125.79 km2增加至3591.49 km2，年均增幅为14.90%；而2019—2021年则进入平稳阶段，并略有下降。
图5 2016—2021年江苏省平均工业用地面积、效益与地均效益变化

注：图中“土地面积”和“销售收入”为当年所有区县工业用地土地面积和销售收入的算术平均值，为方便比较，并分别以20 16年土地面积和销售收入为基期进行对比。

Fig.5 Changes in average industrial land area, benefits, and land efficiency in Jiangsu province from 2016 to 2021

工业用地规模增长减缓的背后，部分反映了江苏省从“增量扩张”向“存量优化”转型的政策导向。首先，为应对早期激励性产业政策驱动下，增量型经济造成的土地资源紧缺问题，政府不得不通过约束性政策手段限制工业用地无序扩张。加之产业转型升级的需求推动政府通过集约化用地政策，引导企业提高土地利用效率，减缓了工业用地供给。其次，“长江大保护”战略下的环保规制、产业准入门槛，以及用地指标约束，进一步加速了沿江地区低效工业用地的腾退和再开发，从而抑制了工业用地规模的快速增长。

3.2.2 工业用地效益的区域差异减小

工业用地效益时空格局演化本质上是产业政策工具通过激励和约束机制相互作用的结果。2016年，江苏省工业用地效益呈现“南高北低”的空间格局，其中高值区主要集中在苏南地区（南京、苏州和无锡等地尤为突出）；而苏中、苏北地区相对较低。到2021年，工业用地效益区域差异减小，空间格局逐渐均衡化（图6）。通过计算2016—2021年工业用地效益泰尔指数（表2），发现该指数逐年减小，由0.2609降至0.1142，这验证了江苏省工业用地效益区域差距逐渐缩小。究其原因，工业用地效益区域差异收敛主要归因于区域发展政策激励下的再平衡以及环境规制政策约束下的产业梯度转移。
图6 江苏省工业用地效益空间分布演变

Fig.6 Spatial Distribution Pattern of Industrial Land Efficiency in Jiangsu Province in 2016， 2019 and 2021

表2 2016—2021年江苏省工业用地效益泰尔指数变化

Tab.2 Changes in the Theil indexes of industrial land efficiency in Jiangsu Province from 2016 to 2021

年份 2016 2017 2018 2019 2020 2021
整体指数 0.2609 0.2544 0.1235 0.1277 0.1365 0.1142
一方面，南北共建园区政策的实施，通过税收分成机制、土地供应和基础设施配套等激励措施有效破解产业转移的行政壁垒，形成梯度补偿效益，使得原本过度集中于苏南的产业向苏北转移。例如，苏州宿迁工业园区吸引了大量苏南地区企业入驻。台湾上市企业可成集团最初投资于苏州工业园区，由于苏州本地土地资源紧缺和生产成本上升，开始在苏宿工业园投资建厂，并形成了围绕该集团的台资企业集聚区，促进区域经济的快速增长。2016年以来，在《关于改革工业用地供应方式促进产业转型升级企业提质增效的指导意见》等产业用地约束政策的迭代驱动下，园区更加注重土地利用效率和产业质量的提升。部分企业通过建设多层智能化厂房提高容积率，这种空间集约化策略显著提高了所在地区的工业效益，2016—2021年，苏宿工业园区所在的宿城区工业产值增长了982.73亿元，增幅为264.20%。
另一方面，长江经济带环境规制政策提高了苏南沿江8市的产业准入标准，倒逼传统产业转型升级或向苏中、苏北乃至外省梯度转移。苏北地区通过承接苏南产业转移，并推进先进制造业集群培育，加快了工业用地效益的上涨。2019年苏北地均效益增速（20.76%）超过苏南（10.56%），逐步缩小与苏南的差距。

3.2.3 工业用地效益持续上涨

产业政策激励与约束的叠加作用推动了江苏省工业用地效益呈持续上涨趋势。2016—2021年，江苏省工业用地销售收入由86264.90亿元增长至165588.55亿元，涨幅达91.95%，工业用地效益由27.60亿元/km2提升至46.36亿元/km2（图5），其主要原因是产业集群培育政策的激励作用和工业用地集约利用政策的约束作用。
一方面，产业发展的激励性政策通过金融支持、税收优惠、用地支持降低了企业的运营成本，加速了产业集群培育。例如，江苏省出台的建设苏南国家自主创新示范区、培育先进制造业集群等创新政策，提出以高端化、集群化为导向，加速产业转型与空间布局优化。2016年以来，江苏省围绕先进制造业集群供应了822.12 km2的工业用地，主要集中于沿江和环太湖地区[36]。这些政策推动了苏南地区传统产业向高端制造业的转型发展，形成了生物医药、新能源汽车、物联网、新型碳材料等多个高端产业集群，提升了工业用地效益。此外，徐州、南通等地方政府也出台了相关产业集群培育政策，也取得了良好的政策预期。
另一方面，工业用地和环境保护的约束性政策，通过用地考核机制、提高环保要求倒逼企业转型升级，推动低效产能退出和高附加值产业的引入。例如，江苏省出台了化工产业安全环保整治提升方案、推进工业用地提质增效等约束性产业政策，推动长江沿岸1km范围内化工企业关停并转，促进沿江区县地均效益提升70.76%。以常州滨江经济开发区为例，在长江大保护的约束下，通过实施“等量易地整合利用”的策略，2016—2021年累计拆除沿江化工企业71家。同时，通过提高工业用地的容积率，推动了土地集约利用。2016—2021年，常州市工业用地容积率由0.63提升至0.76，倒逼产业转型发展。

4 产业政策对工业用地效益演化的内在逻辑

工业用地效益是体现区域经济增长和资源利用效率的关键要素之一，对区域经济发展具有重要影响。产业政策的“激励—约束”机制、地方政府行为差异和地区资源禀赋差异等多重因素共同作用，成为工业用地效益提升的驱动力。

4.1 约束性政策用于解决激励性政策带来的负外部性

在产业政策的实施过程中，激励性政策往往通过税收优惠、土地供给倾斜、资金补贴等措施，在短期内推动工业用地规模扩张与区域经济的快速增长。但是也引发了资源错配、用地规模快速扩张、环境压力加剧等负外部性问题。例如，2000年代初苏南地区通过“开发区热”等激励政策快速吸引产业集聚，促进了苏南地区的快速工业化，但也导致土地利用粗放、单位产值能耗偏高等结构性矛盾[37]。为应对这些问题，政府需要通过约束性政策进行有效调控，限制过度开发和低效使用，以平衡经济发展与资源环境的承载力。因此，江苏省自2012年起逐步实施建设用地总量控制、亩均税收考核等约束性政策，通过划定工业用地红线、设定最低容积率要求等措施，倒逼存量用地提质增效，抑制低效扩张路径依赖。这一机制体现了“激励—约束”政策组合的动态互补性，激励政策激活市场活力，约束政策则通过重塑企业用地行为，推动工业用地利用从“规模导向”向“质量导向”转型。
从理论逻辑上看，负外部性矫正需依赖政府干预实现帕累托改进。江苏经验表明，约束性政策通过“成本—收益”重构形成制度压力。例如，通过设置工业项目用地容积率最低标准，迫使企业提高用地效益或退出低效用地。此类政策不仅缓解了早期激励政策导致的资源浪费，还通过提高用地准入门槛，为新兴产业的集约化发展腾挪空间。

4.2 约束性政策间接带来欠发达地区工业用地效益的提升

约束性政策不仅有助于解决发达地区的负外部性问题，还能通过产业梯度转移间接提升欠发达地区的工业用地效益。发达地区环境规制与用地标准的提高，客观上推动了产业梯度转移与区域协同发展。长江大保护政策促使苏南地区通过提高化工、钢铁等行业的环保准入门槛和设置用地容积率下限，倒逼高污染企业关停或向环境容量较大的苏北地区迁移。在此过程中，苏北顺势承接苏南产业转移项目。通过约束性政策的推动，苏北地区的工业用地效益开始得到显著提升。一方面，随着产业向更低成本、环境约束较少的区域转移，苏北的土地资源得到了更高效的利用；另一方面，苏北地区也借此机会逐步提升了产业结构，推动了高附加值产业的集聚，从而提高了工业用地的整体效益。2016—2021年，苏北工业用地地均产值增长65%，表明约束性政策通过空间再配置效应实现了区域用地效益的最优化。
同时，地方政府行为的差异导致苏北不同城市在承接苏南产业转移过程中存在政策执行的差异。例如，江苏沿江地区在长江大保护的环境规制下，沿江化工企业加速腾退，而苏北沿海地区抓住这一契机，加速了化工产业向苏北的转移。由此可见，地方政府行为、资源禀赋以及产业联系差异等因素，导致了政策在不同地区实施的效果差异，进而加快了产业的演变，也提升了工业用地效益。

4.3 激励性和约束性政策叠加交互提升了工业用地效益

工业用地作为政府调节城镇化进程中“开发—保护”的空间工具，必然面临着在激励和约束之间的调整。激励性政策与约束性政策的协同作用，实现了工业用地效益的乘数效应。研究表明，苏南地区通过加大创新驱动和产业集群培育的激励政策，不仅优化了产业结构，还促进了工业用地的高效利用和集约化发展。例如，医药制造产业集群最早于2000年在泰州、连云港等地的开发区形成，2012年以后，在政策支持下，生物医药产业作为战略性新兴产业得到了快速发展，具有较强科技研发基础的苏南地区逐渐成为医药制造产业集群的发展重心，特别是在苏州、南京、镇江一带的集聚趋势尤为明显。由此可见，产业集群培育等激励性政策在推动产业发展的过程中发挥了关键作用。
与此同时，政府通过实施环境规制、土地利用考核机制等约束性政策，在确保了苏南地区在追求经济增长的同时，有效控制了资源消耗和环境污染。在长江沿岸环境保护规制和用地约束下，环境污染严重、用地需求大且利用效率低的纺织产业集群，逐渐从南通及周边沿江城市转移至苏北宿迁、连云港等地的开发区，乃至东南亚国家。这种激励与约束相互交织的政策体系，不仅促进了经济和产业的可持续发展，也很大程度地提高了工业用地的效益。

5 结语

本文以江苏省96个区县为例，基于2016—2021年的工业用地数据，探讨了产业政策的激励与约束机制对工业用地效益的影响。得出研究结论如下：产业政策通过“激励—约束”双重机制显著促进了工业用地集约化利用，使江苏省工业用地呈现出规模控制与效益跃迁的演化特征。其中，激励性政策通过税收优惠、用地倾斜等手段降低企业生产成本，在短期内刺激了工业用地扩张和产能提升；约束性政策则通过设定用地准入门槛、环保要求等手段，有效解决了激励性政策可能引发的资源错配和环境负荷加剧等负外部性问题，并通过产业梯度转移间接提升了欠发达地区的工业用地效益。此外，激励性政策和约束性政策的叠加交互作用优化了产业布局调整和工业用地利用结构，最终实现工业用地效益的持续提升。
总体而言，工业用地效益的演变过程实质上反映了政策工具与区域发展需求的动态适配关系。研究表明，产业政策通过激励和约束的双重作用机制，能够有效引导区域产业活动向高效集约化模式转变。江苏省的实践表明，产业政策的实施效果取决于激励性政策和约束性政策的协调配合，前者通过市场机制激发企业活力，后者则通过将外部性内部化来规范企业用地行为。这种政策组合推动了工业用地利用模式从“规模扩张”向“质量提升”的根本性转变。这一研究为其他地区提供了有益的政策启示，即在推动工业用地效益提升的过程中，应注重激励与约束政策的协同作用，构建激励兼容、刚柔并济的政策体系，以实现工业用地的高效利用和区域经济的可持续发展。

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