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2025 , Vol. 45 >Issue 6: 1 - 10

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.06.001

区域经济与理论方法

中国式现代化背景下新型城镇化的若干问题的思考

  • 姚士谋 1 ,
  • 管驰明 , 2, ※ ,
  • 叶昌东 , 3, ※ ,
  • 王德 4 ,
  • 郭政 5 ,
  • 彭棋 1
展开
  • 1.中国科学院 南京地理与湖泊研究所，中国江苏 南京 210008
  • 2.东南大学 经济管理学院，中国江苏 南京 211189
  • 3.华南农业大学 林学与风景园林学院，中国广东 广州 510642
  • 4.同济大学 建筑与城市规划学院，中国 上海 200092
  • 5.南京信息工程大学 地理科学学院，中国江苏 南京 210044
※ 管驰明（1976—），女，博士，教授，博士生导师，研究方向为区域经济发展等。E-mail：;
叶昌东（1983—），男，博士，教授，博士生导师，研究方向为城市更新、城市空间结构。E-mail：

注：本文是在2024年向国务院有关部门递交的报告的基础上进一步修改写成的。

姚士谋（1940—），男，研究员，博士生导师，研究方向为中国城市群、城市规划和城镇化。

收稿日期: 2025-02-13

  修回日期: 2025-05-15

  网络出版日期: 2025-08-07

基金资助

国家自然科学基金项目(52178034)

国家社科基金哲学社会科学领军人才项目(23VRC038)

收起

Reflections on Several Issues of New Urbanization under the Background of Chinese Path to Modernization

  • YAO Shimou 1 ,
  • GUAN Chiming , 2, ※ ,
  • YE Changdong , 3, ※ ,
  • WANG De 4 ,
  • GUO Zheng 5 ,
  • PENG Qi 1
Expand
  • 1. Nanjing Institute of Geography and Limnology，Chinese Academy of Sciences，Nanjing 210008，Jiangsu，China
  • 2. School of Economics and Management，Southeast University，Nanjing 211189，Jiangsu，China
  • 3. College of Forestry and Landscape Architecture，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，Guangdong，China
  • 4. College of Architecture and Urban Planning，Tongji University，Shanghai 200092，China
  • 5. School of Geographical Sciences，Nanjing University of Information Science and Technology，Nanjing 210044，Jiangsu，China

Received date: 2025-02-13

  Revised date: 2025-05-15

  Online published: 2025-08-07

Fold

摘要

文章聚焦于中国式现代化背景下新型城镇化的5个核心议题展开深入探讨：一是提高新型城镇化的现代化质量；二是超大特大城市发展方式、规划建设治理水平；三是城乡融合与生态环境问题；四是促进农民工市民化问题；五是探索符合中国国情的新型城镇化道路。在中国式现代化的背景下，文章就新型城镇化提出了5个建议：①持续推进以人民为中心的城镇化建设，着力优化公共服务供给，打造宜居、韧性、智慧城市；②促进区域协调发展，优化城镇空间布局，构建以城市群和都市圈为依托的大中小城市协调发展新格局；③推进城乡融合发展，促进城乡要素双向流动和资源共享，推动城乡产业融合、基础设施互联互通和基本公共服务均等化；④大力推进创新驱动发展战略，加快创新型城市建设。⑤走符合国情的健康城镇化可持续发展道路，注重生态保护，实现城市经济社会全面绿色转型发展。

关键词： 中国式现代化; 新型城镇化; 农民工市民化; 城乡融合; 区域协调发展; 绿色发展; 可持续发展

本文引用格式

姚士谋 , 管驰明 , 叶昌东 , 王德 , 郭政 , 彭棋 . 中国式现代化背景下新型城镇化的若干问题的思考[J]. 经济地理, 2025 , 45(6) : 1 -10 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.06.001

Abstract

This article focuses on five core issues of new urbanization under the background of Chinese path to modernization for in-depth discussion: enhancing the modernization quality of new urbanization, the development mode and planning-construction-governance level of megacities and super-large cities, the integration of urban and rural areas and ecological environment problems, promoting the urbanization of migrant workers, exploring a new-type urbanization path that suits China's national conditions. Under the background of Chinese path to modernization, this article puts forward five suggestions: 1) It should continuously promote people-centered urbanization, focuse on optimizing public service supply and build livable, resilient and smart cities. 2) It should coordinate regional development, optimize the spatial layout of towns, and build a new pattern of coordinated development of large, medium and small cities relying on urban agglomerations and metropolitan areas. 3) It should promote the integrated and coordinated development of urban and rural areas, facilitate the two-way flow of elements and resource sharing between urban and rural areas, and promote the integration of urban and rural industries, infrastructure connectivity, and equalization of basic public services. 4) It should vigorously promote the innovation-driven development strategy and accelerate the construction of innovative cities. 5) It should follow a sustainable development path of healthy urbanization that suits China's national conditions, focus on ecological protection, and achieve the comprehensive green transformation and development of urban economy and society.

Key words： Chinese path to modernization; new urbanization; urbanization of migrant workers; integrated development of urban and rural areas; coordinated regional development; green development; sustainable development

从人类文明演进规律看，工业化与城镇化作为现代化的两大核心动力，始终推动着社会生产力迭代升级。纵观全球发展历程，生产力变革经历了以人力主导的生产力发展缓慢的农业手工业阶段、热力驱动的蒸汽机革命开启的工业化萌芽阶段、电力普及推进的工业化与城市化加速发展的中级阶段、算力革命和信息技术催生的社会经济发展的高级阶段及当前以智力为核心的人工智能推动的数字技术重塑社会经济发展的阶段。中国作为后发追赶型经济体，其生产力演进呈现出跨越式特征。自鸦片战争以来，历经民族解放、社会主义制度建立、改革开放等重大历史阶段，逐步构建起最完整的工业体系。特别是改革开放后40余年，我国实现了从计划经济向市场经济的转变，工业化与城镇化协同推进，创造了经济高速增长奇迹。党的十八大以来，在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局指引下，统筹新型工业化、城镇化与乡村振兴，以新质生产力推动中国式现代化建设，展现出独特的发展路径。
在城镇化理论建构方面，中国学者基于国情特殊性进行了理论创新。针对新中国成立初期工业化基础薄弱、城乡二元结构突出的现实，胡序威[1]、周一星[2]、许学强[3]、崔功豪[4]等学者在1980年代系统提出“城镇化”概念，与西方“城市化”理论形成区隔。这一理论创新既反映了当时1.7万建制镇的客观存在，也契合农村人口转移的阶段性特征。1990年代起，姚士谋[5-6]、顾朝林等[7]学者持续深化理论研究，构建起城市群、都市圈等空间组织理论，其成果指导多轮国土空间规划实践。经过20多年城镇化快速发展，我国城镇化率从1995年的29%提升至2024年的67%。
当前我国正处于城镇化与工业化深度转型的关键阶段。尽管学界已提出新型城镇化、智慧城市等创新理念，但在实践层面仍面临五大核心挑战：城乡要素流动的制度性壁垒、数字鸿沟下的治理转型、生态环境承载阈值突破、公共服务供给的规模效应与个性化平衡、传统文化保护与现代文明融合。破解这些难题需要在继承既有理论成果基础上，通过多学科交叉研究和实践创新，构建具有中国特色的新型城镇化理论体系与实践路径，为全球后发国家城镇化提供可资借鉴的中国方案。

1 推进新型城镇化是高质量发展的重要内容

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，要“着力推进城乡融合和区域协调发展”，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。“新型城镇化”是对“城镇化”概念的深化和拓展，通过构建城乡协调发展、互促共进的发展格局，实现城乡融合、城乡一体。相较于传统以人口城镇化为导向的传统发展模式，新型城镇化建设可以理解为构建城乡融合、区域协同的城镇化发展新机制，在地区整体范围内实现城乡基础设施一体化、公共服务均等化的新型区域城镇化演化模式。其中，城市作为贯彻新发展理念的关键载体和经济建设的主要阵地，尤其是核心城市是实现中国式现代化的重要引领区域。

1.1 推进城市经济高质量发展，奠定新型城镇化的关键基础

提升城镇化的现代化水平不仅是推动新时代经济高质量发展的强大引擎，更是我国2035年基本实现社会主义现代化的坚实支撑。因此，要积极推进城市发展方式从粗放型向集约型转变，推进城市产业结构转型升级，实现城市经济高质量发展，为城镇现代化奠定坚实的物质基础[8]。
推动城市经济高质量发展的关键在于提升现代化城市创新能力，培育新质生产力，建设现代化产业体系，在城市打造高质量的产业，为此，要持续推动城市产业结构优化升级，加快产业的数字化转型、智能化改造和绿色化发展，提高城市现代制造业和服务业生产效率，提高质量效益，以产业经济高质量发展做强城镇经济，实现以产兴城、以城促产、以业聚人的良性循环，为城镇化高质量发展提供良好的物质基础。以上海市为例，在建设高质量的现代化产业体系中，奉贤区聚焦美丽健康、新能源、新材料等重点产业集群，打造上海先进制造业重要承载区；金山区构建“1+4+x+y”新型产业体系深耕“赛道”，重塑区域发展的新动力结构；宝山区强化高端产业引领和产业能级提升，推动要素汇集，助力需求匹配，营造产业新生态；闵行区抓住新质生产力“大方向”，打造智造工程，强化绿色发展，促进绿色低碳产业发展；松江区完善服务体系建设，培育壮大特色产业集群[9]。这些实践为上海推进中国式的新型城镇化奠定了坚实的产业基础，其他城市可以因地制宜地学习借鉴上海的经验，不断推进城市经济高质量发展，为实现新型城镇化打下坚实的基础。

1.2 以人为本，高起点科学谋划和完善城市发展的现代化设施

现代化的重大基础设施和市政公共服务设施是提升新型城镇化质量的重要支撑。首先要科学规划布局城市重大基础设施，健全城市供水、供电、燃气、垃圾处理等基础设施，保障基本生活设施建设，达到交通系统和管道管线运输的现代化。在对外交通方面，如高铁、高速公路、航空、海港河港等交通枢纽要达到现代化建设标准，同时要科学规划建设地铁系统、街区道路、公交系统等交通系统满足市民在城市内部出行的道路需求，并建立完善的现代化物流运输系统[7]。其次，应完善文化教育设施、医疗设施、社区服务设施、体育文化设施的建设，配套建设学校、医院、博物馆、会展中心、市场集市、超市等公共服务设施来保证市民生活基本需求，提高生活水平[10]。再次，要高起点推进智慧城市建设，构建智能化、现代化的城市管理系统。实现城市灾害防控预警，减少地震、水涝、突发公共卫生事件等自然灾害和突发事件对城市的影响。最后，要建设文明城市，保护城市生态环境。改善市民的居住环境，建设高质量人居环境，推进居住环境园林化建设，同时保护城市生态环境，节约城市水土资源。
随着中国步入老年化社会，建设老龄友好型城市是现代化城市的重要内容，必须尽快建设以人为本、覆盖全面、可持续的城市养老服务体系，完善现代化社区养老设施。我国人口老龄化问题进入新周期，截至2024年底，中国60岁及以上的人口达3.1亿，占比达到22.0%，亟需提升市政养老服务设施的便利性和系统性，统筹社区和街道，打造利于老年人生活、学习、健康、休闲的综合养老中心。具体而言，一是推进既有市政设施的适老化改造，对老年人日常使用的交通、文化、休闲、体育等公共设施进行无障碍改造，增加便于轮椅通过的无障碍通道，对老旧小区加装电梯和楼梯扶手，利于老年人出行。二是通过查漏补缺，新增社区服务中心，完善设施不全的原有社区中心。通过合理布局社区服务设施的数量和空间位置，要实现在高密度社区，社区内部能够满足老年人的常见病就医、体检、餐饮、理发、日常购物等基本生活需求；在低密度社区，应确保社区养老设施的可达性，使医院、饭店、便民设施、商业超市、菜场等配套市政设施在15min的路程之内，方便老人能够较为便捷地实现日常生活需求[11]。同时，城市空间绿化影响着城市环境和现代化水平，未来应采用更多方式扩大城市绿化空间[12]。
此外，随着科技的发展和社会的进步，人们对住房设施的需求也在不断升级，现代化的城市住房也是中国城市现代化的重要内容之一。2025年3月13日，住房和城乡建设部正式发布了《住宅项目规范（GB 55038—2025）》国家标准，明确了未来十年至二十年我国住宅建设应遵循的总体原则和方向，旨在通过提升住宅的品质与性能，满足人民群众对美好生活的更高追求。规范要求住宅建设应注重空间品质优化，将房间标准高度从原先的 2.8 m提升至 3.0 m，这一调整为居住者提供了更为宽敞舒适的空间体验，有利于改善室内采光、通风等居住环境要素。明确四层以上的住宅应配备电梯，充分考虑到我国人口老龄化趋势的加剧，为中老年人的日常出行提供便利，减轻其上下楼的体力负担，增强住宅的宜居性。规范倡导在住宅建设中积极引入人工智能技术配套，提升居住的安全性和便利性。现代住房建设还应注重环保和节能，采用绿色建筑材料和节能设计，减少对环境的影响。住建部部长倪虹称之为“高品质”的好房子，其现代化程度直接关系到居民的生活质量和幸福感。未来住房设施要不断升级，以便更好地满足人们更高的生活需求。

1.3 促进城乡融合发展，是新时代新型城镇化必然选择

我国现存的城乡二元结构问题，主要表现为城市与农村在生产方式、生活方式上的显著差异。与城市相比，农村的基础设施较为落后，人均消费水平较低，城乡差距、贫富差距成为亟需解决的城镇发展质量问题。这种城乡二元结构问题在农业手工业发展阶段就已经存在，当时农业和手工业是社会经济的基础，生产力水平较低，社会发展相对缓慢，城乡之间的差距并不明显。随着工业化和城市化的发展，特别是进入信息化和人工智能阶段以来，虽然生产力得到了质的飞跃，但城乡差距问题依然突出。因此，城乡融合发展不仅是新型城镇化的重要任务，也是解决历史遗留问题的关键。同时，美丽乡村建设是支撑城镇高质量发展不可或缺的一环，要坚持城乡融合发展，将城市发展与农村发展紧密联合，以人为本，实现科学合理的城乡融合规划和发展。例如，广东东莞市、四川成都平原部分县市及江苏昆山市、吴江区等地通过优化城乡空间布局，集中工业区和开发区，建设专业化农业基地，实现农业生产的规模化与集约化，在城乡融合方面取得了显著成效，为区域协调发展提供了有益经验。此外，加快推动公共服务均等化与基础设施一体化也是促进城乡融合、缩小城乡差距的重要举措，未来应加强城乡融合的制度建设，优化资源配置，促进城乡要素自由流动，形成工农互促、城乡互补的新型城乡关系。这不仅是实现新型城镇化与乡村振兴的重要抓手，也是推动区域高质量发展的必然选择。

1.4 遵循城镇化发展规律，推动高质量城镇化转型

城市现代化是一个长期奋斗的建设过程，最终达到城市信息化、生态化、智能化。实现城镇化高质量发展还需合理控制城镇化速度，避免过度城镇化，平衡城镇化进程和城镇经济发展水平的协调发展。一般情况下，一个国家的城镇化发展遵循类似“S形”上升的纳瑟姆曲线，这个过程包括两个拐点：当国家城镇化水平超过30%时，经济高速发展，城镇化速度从较为缓慢转变为较为迅猛；当国家城镇化水平达到70%时，经济发展势头趋于平缓，国家基本实现现代化，城镇化速度由较为迅猛转变为平缓。过去46年里，我国的城镇化正以迅猛的速度发展。目前中国城镇化水平从1978年的17.92%上升至2024年的67.0%，年均增长约1个百分点，已趋近纳瑟姆曲线的第2个拐点。其中部分沿海城市甚至超过1.3个百分点，达到超高速城镇化。从国务院公布的2018—2022年的常住人口城镇化率来看，近5年我国城镇化率年均发展速度为1.128个百分点，仍处于较高速发展阶段。同时，过快的城镇化速度会加剧城市的环境与资源压力，造成环境破坏和土地资源浪费，还会拉大城乡差距，不利于经济可持续发展和产业结构升级[13]。当前中国城镇化需要科学合理控制与规划，推动发展模式从高速城镇化转向高质量城镇化。

2 加快转变超大特大城市发展方式，打造宜居、韧性、智慧城市

城市规模过大、独大，不仅加剧了与周边地区的发展失衡，也严重影响城市宜居性。在一些特大、超大城市，由于城市规模粗放扩张，人口在城市核心区过度集聚，导致人口密度过高。同时，各项公共服务设施超负荷运转，伴随出现交通拥堵、职住分离、通勤成本高等“大城市病”。人口的大量涌入，加之人口密度不断升高，造成交通拥堵加剧、公共服务设施与基础设施压力过大、历史文化遗存保护与城市发展建设矛盾凸显。党的二十大报告明确指出，要提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

2.1 中心城市人口过度集聚，应适当控制超大城市规模

当前部分超大、特大城市人口过度集聚，导致“大城市病”问题凸显。这不仅违背了大中小城市协调发展的要求，还因长期人口净流入过剩，加剧了人才、资本等要素的过度集中，最终造成都市圈、城市群内部发展失衡，突出表现为中心城市与周边城市的发展差距扩大。与之相对的是，这些超大、特大城市周边的中小城市和县城，则面临着频繁的人才外流和发展动力不足的困境，部分城市甚至出现空心化和衰退迹象。可以说，中心城市无限膨胀与周边城市加速衰败的两极分化趋势已成为破坏我国区域协调发展的重大隐患。根据2020年第七次全国人口普查数据，相较于十年前，西安、成都、沈阳、昆明、武汉等区域中心城市在自身实现常住人口高增长的同时，其周边地区出现普遍的人口流失。在关中平原城市群、成都平原经济区、沈阳都市圈、滇中城市群和武汉都市圈，除中心城市及零星地区人口正增长外，区域内的多数城市都出现了明显的人口减少和流失。例如，西安市2010—2020年常住人口增加371万，增幅达44%，而西安所在的关中平原城市群其他城市人口则几乎全部呈现负增长，其中宝鸡、商洛、铜川等市的人口降幅都超过了10%，渭南市的人口流失量更是高达近60万。因此，协调区域发展，适度控制中心城市人口过度集聚是促进城镇化高质量发展的重中之重。

2.2 城市规模持续扩张，应防止资源环境承载力超载

吴良镛认为现代文明的生态城市、智慧城市应当有一个合理的人口容量和环境容量[14]。在城市规模持续扩张过程中，超大、特大城市承载的人口规模往往超出合理容量，逼近资源承载力“红线”，出现不同程度的缺水或引发严重的空气污染问题，甚至触及安全底线。特别是在部分水资源匮乏地区，这些规模巨大的城市只能依靠不断地从外部调水，以勉强维持水资源供需平衡。例如，昆明市作为一个资源型、水质型、工程型和结构性缺水并存的地区，水资源短缺、水污染等问题尤其突出。数据显示，2018年昆明全市年供水能力约18亿m3，但需求量已超过了20亿m3，缺口明显。然而，近年来昆明市常住人口持续高速增长，2020年全市常住人口达846万，较2010年增加200余万，增幅超过30%。为此，昆明市不得不通过滇中引水工程填补用水缺口。高效节水以及引水工程的实施虽然可以在一定程度上减缓城市水资源压力，如果人口继续高速增长，城市的水安全则难以保障。

2.3 战略性资源过度集中超大城市，应提高安全防控能力

超大、特大城市的过度发展和扩张难以分散风险，甚至可能加剧危机发生时的不良后果。从国家安全角度考量，一个国家的战略性资源不能仅集中在其境内的少数地区与城市，而是应当统筹安排于多层级、多区域的若干城市中，系统性地在全国范围内进行布局。2010—2020年，全国21座超大、特大城市常住人口累计增加约5900万，占全国总人口的比例从17%提升至21%。在人口涌入这些城市的同时，与国民经济相关的重要生产力要素，如各类高新技术产业、汽车产业以及教育资源、文化资源等，也不断向直辖市、省会城市、计划单列市等中心城市集中。从保障和维护国家安全的角度考虑，这并非一种合理的生产力空间布局模式，也不利于缩小我国东、中、西部地区之间，以及大中小城市间的发展差距。

3 促进城乡融合，提高城市群生态环境共保联治水平

城乡融合与新型城镇化二者间存在着紧密且相互促进的内在联系，共同构成中国式现代化发展路径的核心支撑体系。新型城镇化秉承可持续发展理念，以人的全面发展为核心价值导向，着力提升城市综合承载能力与居民生活品质。而城乡融合则着眼于构建新型城乡关系，通过优化要素配置、重构产业布局、统筹基础设施、均等公共服务等系统性工程，破解城乡二元结构壁垒，推动形成城乡要素双向流动、功能互补融合的协调发展格局。

3.1 强化城乡产业联动，构建协同发展格局

中心城市依托资本集聚、技术创新和人才储备优势，通过产业梯度转移与技术溢出效应，驱动农村产业结构的战略性调整与价值链升级。以城郊经济带为例，可构建“都市农业+现代服务业”产业体系：一方面发展精准农业、智慧物流等现代农业形态，另一方面培育乡村旅游、文化创意等新兴业态，形成“前店后厂”式产业链协同模式。与此同时，农村地区作为城市生态屏障与要素供给基地，持续提供优质农产品、生态产品及劳动力资源，保障城市经济系统的稳定运行。这种“以城育产、以产兴乡、以乡哺城”的互动机制，有效激活了城乡经济内循环动力。

3.2 完善制度供给，推进基础设施一体化

城乡融合发展需通过制度创新破除基础设施建设的行政壁垒。建议构建“三级联动”投资机制：中央财政设立专项引导基金，地方政府配套土地、税收优惠政策，社会资本通过PPP等多模式参与投资运营。重点推进“三网融合”工程：交通网实施“县县通高速、村村通公交”计划；能源网建设智能微电网系统；信息网布局5G基站与数字乡村平台。以珠三角为例，通过“城际轨道+城乡公交”无缝接驳体系，使农村通勤圈半径扩展至50 km，显著提升要素流动效率。同时建立基础设施管护长效机制，推行“建管分离、专业运营”模式，确保设施可持续利用。

3.3 推动城市存量提质，提升城市人居环境质量

城乡融合是人口、土地、产业和生态环境的协调发展，当前我国城市和乡村生态环境均面临新挑战。在城市，随着我国进入城镇化发展的中后期，未来城镇人口增长速度将持续放缓，这对我国城镇化发展路径和城乡融合发展提出了新的要求。例如，广东省结合省情，建立城乡产业融合发展机制，推进乡村主动对接融入粤港澳大湾区、深圳先行示范区建设。在城市空间增长方面，调整为存量提质、更新增效和结构优化的新增长模式；通过更新完善城市结构、调整产业结构、加强环保措施、建设城市宜居环境等方式，减缓城市污染、城市“热岛”效应和城市碳排放等问题。在宜居环境方面，以公园城市理念优化城市整体绿化环境质量，加快老旧小区、棚户区、城中村改造以改善民生，建立城市绿道、步道、自行车道、碧道等慢行交通体系。在污染治理方面，逐步优化产业结构，推动绿色产业发展，制定并严格执行相关环保政策，推进“绿色经济”的发展，降低城市碳排放。

3.4 构建城乡生态共同体，促进生态环境共保联治

城市与农村在生态环境系统中相互依存、相互影响，任何一个区域的生态环境问题都可能对另一个区域产生连锁反应。因此，城乡融合强调生态环境的共保联治，要求城市与农村共同承担生态环境保护责任，协同推进生态文明建设。如长三角生态绿色一体化发展示范区创新“联合河长制”，通过水质监测数据共享、污染溯源联动执法，使省界断面水质达标率提升至98%。在农村面源污染治理方面，推广“三池两坝”生态拦截系统（沉淀池、曝气池、生态池，透水坝、过滤坝），使氮磷流失量减少60%以上。同步建立“生态银行”制度，将林业碳汇、湿地修复等生态产品纳入绿色金融体系，实现生态价值转化。

4 推进以人为核心的新型城镇化，加快农民工市民化进程

党的二十届三中全会指出，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。

4.1 改革开放以来农民工进城的贡献与困境

农民工群体不仅是国家建设的生力军，更是社会保障体系可持续发展的重要支撑。截至2023年，全国农民工总量达2.96亿人，其中1.72亿人参与城镇职工社会保险体系，年度缴费总额突破8500亿元，占全国社保基金收入的21%[15]。在深圳、苏州等制造业重镇，农民工群体的养老保险缴费占地方统筹基金的45%以上，有效缓解了人口老龄化带来的支付压力[16]。特别值得关注的是，外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者自2019年纳入社保体系后，仅2022年就新增社保缴费320亿元，其“人口红利”与“社保红利”的叠加效应，为社会保障基金池注入持续动能[17]。
在城乡建设领域，农民工创造了举世瞩目的“中国速度”。国家统计局数据显示，2022年建筑业从业人员中农民工占比超过80%，与之相应的建筑业总产值达32.2万亿元，其增加值约占GDP比重的7%[18]。北京大兴国际机场建设中，3.5万农民工通过昼夜奋战，创下单日混凝土浇筑量21万m3的世界纪录。制造业方面，东莞智能手机产业集群中85%的产业工人为农民工，支撑全球1/4智能手机产能。2022年农民工参与生产的机电产品出口额达1.96万亿美元，占我国出口总值57%[19]。这一巨大贡献的背后，是农民工群体平均每周58小时的工作强度，其劳动生产率较城镇职工高出23%[20]。
然而，农民工市民化仍面临多维困境。卫健委2023年调查显示，农民工随迁子女在公办学校就读率仅79.6%，超400万儿童就读民办打工子弟学校；住房方面，仅12%农民工拥有城市产权住房，另有60%居住在工地工棚或城中村。心理健康问题同样严峻，北京大学2022年调研发现，建筑行业农民工心理亚健康比例高达63%，新生代农民工婚恋焦虑指数较城市青年群体高出38个百分点[21]。这些结构性矛盾凸显市民化进程的复杂性与紧迫性。

4.2 我国农村劳动力市民化阶段性及特点

4.2.1 改革开放前：严格限制下的缓慢起步（1949—1978年）

①政策严格限制。新中国成立初期，为优先发展重工业，国家确立了严格的户籍制度，《中华人民共和国户口登记条例》的实施严格限制了城乡之间的人口流动，形成了独特的“城乡二元结构”。城市建设不完善，就业岗位有限，为防止大量农民进城造成失业以及保障粮食供应，农民进城务工受到极大限制[22]。在此背景下，农村劳动力向城市转移的规模极小，进程极为缓慢。
②城镇化率极低。到1978年为止，我国城镇化率仅为17.92%[23]。城乡长期处于分割状态，农村劳动力被束缚在土地上，无法自由流向城市，这不仅限制了劳动力的合理配置，也制约了城镇化的发展速度[24]。在这一阶段，农村劳动力市民化几乎处于停滞状态，仅有极少数因特殊政策安排（如招工、升学等）实现身份转变，市民化进程缺乏内生动力与外部推动。

4.2.2 改革开放初期：政策松动与城镇化恢复（1978—2000年）

①政策逐步放开。1978年改革开放后，国家经济进入快速增长阶段。1980年代，农民获得土地承包经营权，部分劳动力得以解放，国家也逐渐放开农民进城务工限制。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，工业化在乡镇展开，大量乡镇企业兴起，推动了城镇化进程。1990年代，社会主义市场经济体制的确立和分税制改革促使更多农民进城务工。尽管政策逐步放开，但城市吸纳能力仍有限，对农民进城务工存在诸多限制，如就业岗位限制、暂住证等管理措施[25]，这一阶段的制度变迁为后续农村劳动力市民化提供了重要经验，但也反映出城乡二元结构的顽固性。
②城镇化率提升但工业化与城镇化失衡。这一阶段，城镇化率有所提升，到2000年达到36.1%。然而，工业化速度仍远大于城镇化速度，二者发展不均衡不匹配。乡镇企业的发展虽然吸纳了部分农村劳动力，但由于其规模较小、技术水平有限，对劳动力的吸纳能力存在瓶颈。同时，城市可容纳的劳动力受经济发展水平制约，未能充分满足农村劳动力转移需求。农民工在城市面临就业不稳定、工资待遇低、缺乏社会保障等问题，市民化进程面临诸多障碍，但相比改革开放前，已有了一定的发展契机[26]。

4.2.3 新世纪初：城镇化加速与协调发展（2000—2012年）

①政策大力推动。“十五”和“十一五”规划均强调推进城镇化，党的十六大和党的十七大也明确了推进城镇化的目标与路径。这一时期，我国建筑业和重化工业快速发展，城市经济快速扩张，承载人口的能力逐渐增强。国家逐步放开小城镇的落户条件，户籍制度改革力度加大，为农村劳动力市民化提供了政策支持[27]。
②城镇化快速发展且工业化与城镇化趋于协调。截至2012年，我国城镇化率达52.57%[23]，已达世界平均水平。工业化的高速发展创造了大量就业岗位，吸引了更多农村劳动力进城。随着落户条件放宽，农村转移人口在城市落户意愿有所提高，市民化进程加速。然而，这一阶段仍存在一些问题，如土地城镇化过快，户籍城镇化与人口城镇化差距较大，城市公共服务未能完全跟上城镇化进程，农村劳动力在城市仍面临一定程度的社会融入困难[28]。

4.2.4 党的十八大以来：以人为核心的高质量城镇化（2012年至今）

①政策聚焦以人为核心。2012年党的十八大召开以来，城镇化战略调整为以人为核心的城镇化，推动城镇化高质量发展。强调实现工业高质量发展，通过推动产城融合，使人口城镇化与工业化相匹配。2024年7月21日，党的二十届三中全会指出，要健全推进新型城镇化体制机制，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。同时，保障进城落户农民合法土地权益。
②高质量发展下的市民化新特点。随着政策的推进，农村劳动力市民化更加注重质量与公平。一方面，农村劳动力在城市的就业环境、社会保障、子女教育等方面得到更多关注与改善，城市公共服务逐步向农村转移人口覆盖。另一方面，农村劳动力自身的市民化意愿更加理性，不仅关注经济收入，还注重生活质量、社会融入等方面。然而，户籍制度改革仍有进步空间，截至2023年底我国户籍人口城镇化率仅为48.3%，与常住人口城镇化率66.16%仍存在较大差距，部分农村劳动力因担心失去土地权益、难以承担城市生活成本等原因，市民化意愿受到影响[29]。

4.3 农民工市民化途径探析

农民工市民化对于推动我国城镇化进程、促进社会经济协调发展具有关键意义。为实现这一目标，可从以下几个关键方面着手：
①完善社会保障制度，增强市民化能力：完善社会保障制度是提升农民工市民化需求与能力的核心。这一制度能为农民工提供更多稳定的就业机会，稳定其收入，使其足以支撑全家在城市的基本生活开销，进而提升其市民化的有效需求与能力。当农民工无后顾之忧，他们将转化为新的消费群体，拉动市场需求，推动经济良性循环，创造更多就业岗位，为农民工市民化拓展更大空间。例如，部分城市推行的农民工社会保险缴费补贴政策，有效减轻了农民工的社保负担，提高了他们参保的积极性，使他们在城市生活更有安全感，也增强了他们融入城市的意愿和能力。此外，完善的社保制度还有助于农民工放弃农村土地承包经营权，促进土地规模经营，提高农民居民收入，进一步激活农村市场，促进经济发展[30]。
②创新土地与社保衔接政策，推动彻底退出农村：创新社会保障制度是推进农民工完全市民化退出农村的关键。当前，农村现代社会保障缺失，强化了土地保障功能，致使农民工依赖土地，难以彻底脱离农村。无论是 “离土不离乡”还是“离土又离乡”的农民工，都因缺乏社会保障而不愿割舍土地。对于工作和收入稳定、农业收入占比低且无务农意愿的农民工，可实施“土地换保障”政策，将其土地换保障收益计入个人账户，纳入城镇职工社会保障体系，助力他们真正从农村退出，加速在城市的“沉淀”与融合[31]。在一些试点地区，通过“土地换保障”政策，农民工不仅获得了稳定的社保待遇，还实现了在城市的安居乐业，同时也促进了农村土地的流转和规模化经营，提高了农业生产效率。
③以社保制度创新为支撑，促进完全进入城市：在促进农民工完全进入城市进程中，社会保障制度创新是关键。健全的社保制度为农村土地产权制度改革和户籍改革提供支撑，推动城乡劳动力市场一体化。当农民工在农村和城市都能获得可靠的社会保障，制约其市民化的关键障碍将被消除，从而实现真正进入城市[32]。一方面，政府应加大对农民工社保体系建设的投入，扩大社保覆盖范围，提高社保待遇水平；另一方面，加强与农村社保体系的衔接，实现社保关系的顺畅转移接续，让农民工在城市和农村之间的流动更加便捷。
④构建多层次社保体系，助力融入城市生活：推进农民工完全融入城市同样离不开社会保障制度创新。在社会保险方面，应按工伤保险、大病医疗保险、最低生活保障的顺序构建保障体系。鉴于农民工工作环境恶劣，工伤事故频发，需率先落实工伤保险；考虑到农民工多为青壮年，大病风险难承受，大病医疗保险也需跟进。在社会救助方面，由于社会保险存在覆盖局限，针对农民工应建立特殊社会救济制度，如遭遇天灾人祸时提供食品、医疗、教育等救助，帮助其摆脱困境。在社会福利方面，重点关注农民工子女权益，依据相关法律法规，保障其受教育权，提供继续教育机会，提升免疫接种率，营造良好成长环境[33]。例如，一些城市设立了农民工子女教育专项基金，为农民工子女提供学费补贴、学习辅导等支持，帮助他们更好地融入城市教育体系，促进了农民工家庭融入城市。

5 走符合中国国情的新型城镇化道路

5.1 我国城镇化发展面临国情状况与问题

①区域发展差异显著，城镇化进程呈现不平衡不充分特征。辽阔的地域使我国各地区在自然、经济、区域文化等方面存在显著差异，东部沿海地区处于工业化中后期，城镇体系较为完善，西部大部分地区处于工业化、城镇化初级阶段，不仅中小城市、小城镇难以得到充分的发展，而且大城市发展速度也很慢。随着经济全球化和信息化程度的提高，发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势更加明显，这种空间分异现象还会进一步加强[5-6,34]。
②人口规模巨大，但人口城镇化进程滞后。第七次全国人口普查数据显示，我国人口已超过14.1亿，我国人口基数大、人多地少的基本国情没有改变，超大规模国内市场优势仍将长期存在，人口与资源环境仍将处于不平衡状态[35-36]。同时，人口加快集聚，既反映了城镇化和经济集聚的客观发展趋势，也对提高城镇化质量，缩小区域发展差距提出了更高的要求。到2021年，虽然我国常住人口城镇化率达到64.7%，但户籍人口城镇化率只有46.7%，还有约2.6亿人未获得城镇户口。
③人口结构失衡，生育率下降，老龄化问题突出。中国的总和生育率自1992年起已低于2.1的更替水平，2020年第七次人口普查数据显示总和生育率降至1.3，进入全球最低生育率国家行列，2022年，中国首次出现人口负增长，标志着人口结构进入“新常态”。其次，中国从2000年进入老龄化社会（65岁及以上人口占7%），仅用20多年，使该比例翻了一番（2024年达到了15.6%），老龄化速度远快于其他发达国家。人口结构失衡，“超低生育率”与“快速老龄化”带来劳动力规模的持续缩减，城镇化将从“人口红利驱动”转向“技术与效率驱动”。
④城乡基本公共服务均等化滞后，县域经济发展质量不高。土地城镇化发展特征明显，人口城镇化发展相对滞后，农民工市民化是大势所趋，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动将会越来越频繁。国家统计数据表明，2021年我国总人口达到141260万人峰值，2022年总人口为141175万人，减少85万人，正式进入人口下行通道。我国农业转移人口数量是全世界最大的，仍有1亿~2亿人要实现从农村到城市的转移。在过去40多年的高速发展中，大规模建设、粗放式的发展积累了大量风险隐患，迫切需要消除。特别是，我国县域经济发展短板明显，局限于产业、公共服务等弱项，还难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。
⑤二元结构矛盾依然突出，城乡融合体制机制尚未健全。经过改革开放40多年的快速发展，中国城镇化率也不断提升，从改革开放初期的17.9%，提高到2023年的66.2%，但是户籍人口城镇化率只有46.7%，这是不合理的户籍制度造成的。同时，在一些偏远地区，城乡收入不是在缩小，而是在扩大，人才、资源仍持续流向城市，城市过度吸收了农村的资本、劳动力，城乡发展差距制约着社会全面发展。因此，城乡二元的户籍制度除了承担人口管理的职能之外，还与政治、经济、文化等方面相关，一部分农村劳动力在城镇和农村流动，是我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。值得注意的是，一些外来人口比重较高且落户意愿较强的重点地区，对外来人口尤其是普通劳动者落户设置隐性门槛，大量在城乡之间流动的人口长期处于不稳定状态，不仅导致潜在消费需求难以释放，城乡双重占地问题也很难解决。

5.2 中国特色新型城镇化的实现路径建议

新型城镇化是实现中国式现代化的重要战略支点，其本质是以人民为中心、以高质量发展为导向的城乡融合发展模式。党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生的现代化。需要认识到，我国现代化建设颇具挑战，我国自然条件不像美国那般优越，沙漠、高寒地区面积有200多万km2，约占国土面积的1/4[35]。
在这一框架下，新型城镇化不仅是推动经济转型升级的关键引擎，更是实现社会公平、生态可持续和文化传承的核心载体。新时代中国式现代化以城市现代化为核心载体，通过智能技术赋能空间重构与治理创新；以农业现代化为根基保障粮食安全与乡村活力；以工业现代化为动能驱动产业迭代与区域协同；以交通运输现代化为纽带促进要素流动与城乡互通；最终以生态社会化和家庭现代化为归宿，实现人与自然和谐共生、代际文明永续发展。
当前，我国城镇化已进入从“规模扩张”向“质量提升”转变的关键阶段。2022年常住人口城镇化率达65.2%，但户籍人口城镇化率仅为47.7%，反映出“半城镇化”转型压力；同时，城市群发展失衡、资源约束趋紧、公共服务不均等问题，倒逼城镇化建设必须立足“五位一体”总体布局，基于此，本文提出中国式现代化背景下新型城镇化的五大实现路径：
①持续推进以人为核心的新型城镇化，着力优化公共服务供给，打造宜居、韧性、智慧城市。党的二十大报告明确提出，要推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。新型城镇化的本质内涵是实现人口由乡村向城镇的转移，目标是要为人的全面发展创造条件[37-38]。
为此，要合理引导人口流动，有效保障农业转移人口市民化。在新的形势下，我们要在多个维度践行以人民为中心的城镇化建设。要提高农民工的文化素质和职业技能水平，采取有针对性的管理策略。比如提供免费的文化教育课程，设立培训中心帮助农民工获得技能培训和职业认证，提升他们的就业机会和社会地位。在新型城镇化过程中促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。实践证明，以人民为中心的根本立场是党领导城市建设和城市治理的基本出发点和落脚点，也是中国城市建设与治理的独特优势。当前以城市为中心建设社会主义现代化强国，更需要在历史维度中把握基本发展脉络，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的政治本色与价值追求，通过优化城市空间结构、规模结构、产业结构和社会结构，提升城市治理体系和治理能力现代化水平，提高城市综合竞争力，持续推进“以人为核心”的新型城镇化，让人民生活更美好，实现高质量发展。
②促进区域协调发展，优化城镇空间布局，构建以城市群和都市圈为依托的大中小城市协调发展新格局。依据区域比较优势原则，加快推进东部沿海地区劳动密集型、资源密集型等产业向中西部地区转移，形成“东部研发 + 中西部制造”的国内版“雁阵模式”，促进东中西之间产业分工与协作。构建公平合理的城镇化格局，一是优化空间布局，依据地区发展禀赋，构建以城市群、都市圈为核心，中心城市为辅的多层次格局，以此向外辐射带动周边地区发展；二是充分发挥市场配置资源的主导作用，我国未来的城镇化建设依然离不开政府的关键作用，应将政府参与模式由“政府主导”转变为“政府引导”，通过市场化的手段和政策的适度“倾斜”促使大中小城市协调发展。
③推进城乡融合发展，促进城乡要素双向流动和资源共享，推动城乡产业融合、基础设施互联互通和基本公共服务均等化。党的二十届三中全会明确指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。在新发展阶段，推动城乡融合发展不断提升城镇化发展质量。一要强化以工补农、以城带乡，缩小城乡发展差距，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进城乡之间要素自由流动，公共资源合理配置；二要建立城乡公共服务共享机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖；三是加快构建以小城镇为载体、大中小城市紧密连接的城乡空间布局；四是以生态产品供给能力建设夯实环境驱动力，发挥地区间的资源和产业互补优势，促进符合地方实际的生态产品供给能力建设。
④大力推进创新驱动发展战略，加快创新型城市建设。当前中心城市和城市群成为经济建设的主战场、主阵地，要充分发挥城市高端资源的集聚作用，加快创新城市建设，培育发展新质生产力，建设高质量发展创新引擎、动力引擎，催生新产业、新模式、新动能，健全现代产业体系和基础。依靠科技创新提升城市的治理能力和智慧化水平，推动基础设施的完善和数字化改造。通过引入新兴产业，促进传统产业的技术创新和产业变革，为城市持续注入增长动力。
推动银发经济与城镇化协调发展。银发经济在推动城市进入第二增长曲线中扮演着至关重要的角色。养老服务业、老年用品消费、老年金融、健康、文旅等银发相关产业呈现爆发式增长态势。银发经济正成为中国构建新发展格局、推动高质量发展的重要引擎。推动人工智能与自动化发展，弥补劳动力缺口，减少劳动密集型产业对劳动力的依赖，促进就业人口结构转型，实现城镇化从“规模扩张”到“质效并重”的跃迁。
⑤走符合国情的健康可持续城镇化道路，注重生态保护，实现城市经济社会全面绿色转型发展。要深入认识和全面把握城镇化的发展规律，从中国的具体国情条件和城市建设的实际出发。一方面，立足自身实际，坚持自主发展，以人民利益为核心，坚持统筹发展、绿色发展，坚持生态环境保护，注重文化传承、延续城市文脉。另一方面，紧随世界发展潮流，兼容并蓄，积极融入世界城镇化潮流，吸收发达国家城市建设经验。在全球经济一体化的新时代，为中国城市发展积累丰富经验，走出一条发展中国家后发城镇化和现代化的新道路。
在城乡融合发展与资源可持续性方面，中国特色社会主义的本质要求城市和农村协同发展。在城市和农村规划中，必须注重可持续性，建设美丽乡村，并发展中小城镇的特色产业，减少矿产资源、土地资源和能源的浪费，确保资源得到可持续的合理利用。城乡协同发展需要平衡城市和农村地区的资源利用，改善城市和乡村的基础设施，确保资源的均衡分配。同时，投资于可再生能源和绿色技术，减少对有限资源的依赖，促进可持续性。
总之，我们应按照党中央和国务院有关文件精神，结合中国具体的国情条件，“以人为本、和谐社会、绿色发展、城乡融合”，走一条以内涵为主、外延为辅的具有中国特色的新型城镇化道路[34]，遵循资源节约、综合分析、战略思维3个基本理念[39]，推进我国中国式现代化。应加强中国大中小城市与重点小城镇的协调发展，城乡融合发展，创建以公共利益为核心的宜居环境，实行因地制宜，节约能源、节约用地、节约用水、发展低碳经济，建设低碳城市的发展路径，提高城镇化的经济与社会环境综合性效益，逐步使中国城镇化走上以质量效益型为主的健康城镇化可持续发展之路。实现中国式现代化要以高质量中心城市和城市群为重要空间载体，以农业现代化为根本，以工业现代化为动力，以交通运输现代化为城乡纽带，以社会家庭现代化为目标，高度重视发展新质生产力，发展新能源、数字城市、数字经济、人工智能和现代化第三产业，扩大中国制造在全球的份额和影响力，全面实现中国式现代化，为中国人民创造最大的福祉。

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