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2025 , Vol. 45 >Issue 2: 163 - 172

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.02.016

三农、土地与生态

中国农村宅基地制度的递嬗逻辑、实践进路与趋势展望

  • 郑兴明
展开
  • 福建农林大学 马克思主义学院，中国福建 福州 350002

郑兴明（1968—），男，博士，教授，研究方向为农村土地制度与政策。E-mail：

收稿日期: 2023-12-31

  修回日期: 2024-04-17

  网络出版日期: 2025-05-12

基金资助

国家社会科学基金项目(21BJY036)

收起

Evolutionary Logic， Practical Approaches and Trend Prospects of China's Rural Homestead System

  • ZHENG Xingming
Expand
  • College of Marxism，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，Fujian，China

Received date: 2023-12-31

  Revised date: 2024-04-17

  Online published: 2025-05-12

Fold

摘要

坚持大历史观有助于准确把握历史发展规律和大势，确保制度变革始终沿着正确方向前行。文章透过历史长镜头全景式梳理看出，每一次宅基地制度变革都是国家根据时代发展和形势变化进行契合时代要求的科学决策。“因时制宜、与时俱进”是我国农村宅基地制度演进的基本逻辑，也是新时代制度创新的鲜明底色。必须从大历史观的角度审视农村宅基地制度历史演变及发展趋势，探索一条具有时代特色的宅基地制度创新路径。基于我国城乡融合发展的客观趋势，新一轮宅基地制度改革应继续在“三权分置”政策框架内，着重在宅基地集体所有权实现、宅基地有偿退出和闲置宅基地城乡共建共享3方面取得突破性进展，这是遵循城乡关系演变规律和顺应人口空间布局深度调整的必然选择。

关键词： 大历史观; 农村宅基地; 宅基地制度; 三权分置; 集体所有权; 城乡融合; 共同富裕

本文引用格式

郑兴明 . 中国农村宅基地制度的递嬗逻辑、实践进路与趋势展望[J]. 经济地理, 2025 , 45(2) : 163 -172 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.02.016

Abstract

Adhering to the grand view of history helps to accurately grasp the laws and trends of historical development and ensure that institutional reform always moves in the right direction. A panoramic examination of history reveals that each modification of homestead system represents a scientific decision made by the country in response to contemporary development and situational change. The fundamental logic underlying the evolution of China's rural homestead system is characterized by an "adaptation to changing times", which serves as the bright background of the system innovation in the new era. It is necessary to examine the historical evolution and development trend of the rural homestead system from the perspective of the macro historical view, and explore an innovative path of the homestead system with the characteristics of the times. Based on the objective trend of urban-rural integration development in China, this article believes that the new round of rural homestead system reform will make breakthroughs in the implementation of collective ownership of homesteads, paid withdrawal of homesteads, and urban-rural co-construction and sharing of idle homesteads within the framework of the "three rights separation" policy. This is an inevitable choice to follow the evolution law of urban-rural relations and adapt to the deep adjustment of population spatial layout.

Key words： grand historical perspective; Chinese rural areas; homestead system; separation of three rights; collective ownership; urban-rural integration; common prosperity

自我国开展农村承包地、宅基地及集体经营性建设用地的“三块地”改革试点以来，各项改革工作积极有序推进，形成一批可复制可推广的制度性成果，但总体而言宅基地制度改革进展相对滞后[1]。由于宅基地牵涉的权利主体错综复杂，因而是新时代农村土地制度改革中的重点与难点，能否啃下这块“硬骨头”将直接关系到农村改革发展的成效[2]。与改革实践同频，国内学术界从多个维度展开研究，力图探寻一条宅基地制度改革的最优路径以充分释放农村土地活力。综合既有文献，目前学者们主要聚焦于宅基地使用权流转、宅基地管理制度改革、宅基地退出改革、宅基地“三权分置”权能构造等领域，提出了诸多极具建设性的意见和建议。但是，迄今为止尚未形成一种有利于实现改革效益最大化的路径共识，在具体实践路向上仍然莫衷一是，甚至出现了两种截然不同的观点，如周其仁认为限制宅基地使用权流转会损害农民房屋所有权的收益权和处分权，必须坚持市场化改革取向，通过完善宅基地使用权的权能和流转机制，提高宅基地资源利用效率[3]；刘守英等也认为现行“强管制、弱产权”的宅基地制度安排会导致管制无效和产权无效，改革需要理顺宅基地产权、治权和管制的关系，朝着有限开放产权的方向进行[4]；而贺雪峰则持完全相反的观点，指出宅基地产权市场化只会损害农民的利益，认为“在农村宅基地上面最为重要的是‘不折腾’”[5]；夏柱智也持相似的看法，认为宅基地价值实现缺乏完善的市场条件，宅基地制度改革要防止和现行宅基地政策的基本原则相冲突[6]。
综上可见，学术界对于农村宅基地制度的改革路向仍然处于争论与探讨的阶段，观点纷呈，见解各异。在中国改革发展的立体化图景中，尽管存在各种不同的观点和争论，但改革的动力与成就无疑是来自过去40余年社会各界对改革大方向所达成的共识。当下，深化农村宅基地制度改革同样需要形成良好的社会共识。因此，从大历史观视角考察我国农村宅基地制度的演变及改革路径具有重要的学术价值。然而，要坚持大历史观，我们就必须用一种长远和比较的思维来分析问题[7]，透过历史的长焦镜头把握规律性认识，进而指导当前的改革实践。当前亟待理论回应的问题是：在大历史观视域下如何审视农村宅基地制度演变的历史轨迹?如何评价农村宅基地制度改革的实践路向及其发展趋势?本文试图从大历史观的视角来回应上述问题，以期为相关领域的研究者提供有价值的理论参考。

1 中国农村宅基地制度的递嬗逻辑

1.1 农村宅基地制度的递嬗演进

“长时段”的历史分析是大历史观的基本范式[8]。若拉长时间轴来考察，农村宅基地所有制经历了从“农民私有”到“集体所有”的蜕变，随之而来的是产权结构和权利体系的深刻变化。关于农村宅基地制度变迁，国内学术界已积累了较为丰富的研究成果。学者们分别从宅基地权属性质演变[9]、宅基地管理与利用[10]、宅基地使用权流转[11]、多重制度逻辑[12]、法律与政策调整[13]等多个视角出发，将中国农村宅基地制度的历史变迁划分为不同的阶段，但由于视角不同导致阶段划分存在一定的混乱状态。本文借助历史时间轴，以历史发展的“长镜头”宏观叙事方式解读中国历次宅基地制度重大变迁（详细记录一些标志性事件和关键性细节），由此揭示我国农村宅基地产权结构和相关政策的演进线索及其内在逻辑（图1）。
图1 基于时间轴的农村宅基地制度变迁分析框架

Fig.1 Analysis framework for the changes of rural homestead system based on time axis

基于时间轴的制度变迁分析，是一种打通历史、现实与未来的研究方法，体现了大历史观的本质特征。从大历史观的视野来看，农村宅基地制度始终是关乎国家政治和社会稳定的重要安排，并在不同的历史时期呈现出独特的阶段性特征。新中国成立以来，我国政治经济形势演变为农村宅基地制度的递嬗提供了纵深的历史背景。在历史的时间长轴上，我们可以清晰地看到一条宅基地产权权能从不断弱化再到逐渐强化的制度演化轨迹[14]。2018年中央“一号文件”明确提出“要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，标志着以“落实集体所有权，保障资格权，适度放活使用权”为核心，以“集体所有，赋权盘活，住有所居”为目标[15]的宅基地“三权分置”改革获得国家层面的正式推动，中国农村宅基地制度改革由此迈向一个赋权强能的新时代。

1.2 农村宅基地制度的演进逻辑

透过时间轴的全景式梳理可以勾勒出我国农村宅基地制度历史演变的3条重要线索：一是所有权从农民私有到集体公有的演进；二是产权权能结构从二元（所有权、使用权）到三元（所有权、资格权、使用权）的变迁；三是居住保障功能逐渐弱化到财产功能不断强化的转向。这3条线索之间互相关联、紧密结合，共同编织着宅基地制度历史演变的立体化图景（图2）。若将上述演变线索置于不同历史阶段的时空背景下去考察，不难发现农村宅基地制度的历史演变与整个国家的经济社会发展进路耦合，内嵌着“因时制宜、与时俱进”的制度变革逻辑，即每一次变革都是国家根据时代发展和形势变化进行契合时代要求的科学决策。这种因时制宜的制度变迁彰显了中国农村改革始终坚持稳步推进、与时俱进的价值取向。
图2 中国农村宅基地产权制度“因时制宜”的演进轨迹

Fig.2 Evolution of China's rural homestead property rights system in accordance with the situation

①坚守初心践行“耕者有其田，居者有其屋”理念。新中国成立初期，为实现“耕者有其田”，国家“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制” ① ，中国大陆基本上完成了土地改革，人民政府为农民获得的土地颁发了土地所有证。作为农民私有土地的一部分，宅基地的所有权在新中国第一部宪法里得到明确的界定和保护。宅基地私有制度契合了当时国内政治与经济形势，为争取广大农民对土地改革的支持和稳定国内政治局势奠定了坚实的群众基础。在社会主义改造时期，随着农村生产资料集体所有制正式确立并逐步成型，农村土地经历了农民私有向合作社集体所有的转变[16]，但由于法律上缺乏“宅基地”的明确概念，并且未严格区分宅基地和宅基地上的房屋，因而农民在拥有房屋所有权的同时也即拥有了宅基地所有权和使用权，当时的政策法令保障了农民买卖、抵押、租赁房屋的权利[17]。这种所有权与使用权“两权合一”的宅基地分配模式实现了“居者有其屋”的政治承诺，对恢复和稳定当时农村社会秩序做出了巨大贡献，同时也极大地调动了农民参与社会主义建设的积极性。
②保持与农业合作化和集体化实践同频同向。随着人民公社化运动的兴起，受“一大二公”思潮的影响，土地公有化程度进一步提高，农村集体所有制范围也逐渐扩展到宅基地领域[18]。《农村人民公社工作条例（修正草案）》（1962年）、《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（1963年）相继出台，“宅基地”一词得到政策文件的正式使用，同时明确了宅基地“归生产队集体所有”，且“一律不准出租和买卖”，但也指出“社员有买卖或租赁房屋的权利”。1963年8月，最高人民法院出台的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》强调了宅基地“归集体所有，一律不准出租和买卖”的原则。至此，具有中国特色的“宅基地归集体，房屋归个人”的农民住宅制度基本成形，也意味着农村宅基地从农民私有的“两权合一”向“两权分离”（所有权归集体、使用权归农户）模式过渡。宅基地所有权从农民私有转向“集体所有”，切合了当时农业合作化和集体化运动的政治逻辑，与马克思主义土地公有化思想在中国实践同频同向。这种制度安排有效地防止了宅基地的滥用，保障了农民居住权益，但因严格禁止市场交易，且缺乏退出机制[19]，农民逐渐丧失了对宅基地的处分权。
③面对农村改革发展新变化做出回应性调适。进入改革开放新时期，农村宅基地使用权受让主体的限制经历了“先松后紧”的变化。家庭联产承包责任制极大地激发了农民自主经营和开发利用土地的热情，但也带来了土地资源过度使用与浪费的问题。为此，中央适时出台了相关文件以遏制农村建房侵占耕地行为，对农村宅基地规划、布局及利用提出了具体的政策要求，进一步规范和加强农村宅基地管理。在此期间，为激活农村经济和加强农村建设，适度放宽城镇居民取得农村宅基地使用权的渠道，如1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定：“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞，城镇非农业户口居民”可以“依法申请有偿使用宅基地建住宅”。宅基地使用权的开放性呼应了市场化发展中多元利益诉求，有利于城乡资源要素的双向流动，但在此后，受应对亚洲金融危机的宏观经济政策影响，全国各地兴起“炒地热”，农村集体土地转让市场出现了混乱局面。为遏制宅基地管理乱象及防止农民轻率处分宅基地而丧失居住保障，中央政府适时对农户转让土地使用权和处分住宅行为进行严格限制，1999和2004年先后出台了多份政策文件严令城镇居民不得到农村购置宅基地 ① ，同时也禁止农户对城镇居民出售住宅，从而标志着农村宅基地使用权从权利开放逐渐走向权利封闭。
④释放土地活力赋能新型城镇化和乡村振兴。尽管宅基地使用权受让主体的严格限制有利于保障农民居住权，但也阻断了宅基地财产价值显化的通道。随着我国人口向城镇集聚的步伐加快，农村宅基地和农房闲置浪费现象日益凸显。一方面，农民进城落户后，对显化宅基地用益物权有着强烈的动机；另一方面，新型城镇化建设和乡村振兴战略面临土地资源瓶颈对实现土地价值最大化有着迫切的需求。因此，如何激活宅基地这个“沉睡”资产成为当下重要议题。然而，现行农村宅基地制度存在产权界定不清晰、退出及流转机制不完善、农户参与改革意愿较低等困境，因而深化农村宅基地制度改革，让宅基地“脱嵌”于单纯的社会保障功能是遵循经济发展规律的必然要求。2018、2020、2021和2023年中央一号文件都明确提及宅基地“三权分置”问题，我国农村宅基地制度改革由此进入新的历史阶段。新时代宅基地“三权分置”改革的构想与实践是承包地“三权分置”改革成功经验在宅基地领域的复制与推广，其基本要义在于，维持集体所有权和保留农户资格权前提下盘活闲置宅基地，增加农民财产性收入，这是激活农村“沉睡”资产的重要抓手，也是释放土地活力、赋能新型城镇化和乡村振兴的必然途径。

2 新时代农村宅基地制度改革的实践进路

2.1 稳步推进宅基地制度改革试点

随着农业转移人口市民化进程加快，农村宅基地功能重心正在经历着保障功能逐渐削弱、财产功能逐步增强的演变过程，这种此消彼长的嬗变意味着宅基地基本功能已向“居住保障和财产价值并重”的新格局演化。2013 年11月，党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要拓展农村宅基地财产性功能，拓宽农民财产性收入的渠道，稳步推动农村宅基地制度改革试点。2014年12月，原中央全面深化改革领导小组就农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革3项试点通过有关意见，拟在全国 33个试点县 （市、区）开展试点，涉及探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等内容。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在全国33个县（市、区）开展试点工作，其中涉及宅基地改革试点有15个，按照“政策部署→分批试点→全面推进”的实践路向，开启了新时代农村宅基地制度改革试点的新篇章。从实践进路来看，我国宅基地改革始终沿着既定方向，按照既定目标扎实稳步推进（图3）。
图3 新时代中国农村宅基地制度改革试点的实践进路

Fig.3 Practical approach to the pilot reform of rural homestead system in China in the new era

纵观2015年以来改革试点实施路径，“稳慎推进”是总基调，坚持顶层设计与基层探索的良性互动，锚定目标分批梯次推进以确保改革试点工作平稳有序地进行。在具体实践中，各试点结合自身资源禀赋和发展水平，按照中央层面确定的改革目标与原则，制定本试点改革工作方案，根据试点情况及时对政策实施的绩效进行分析和总结，并以问题为导向适时调整改革方案，不断优化政策工具之间的组合配置，因地制宜探索具有地域特色的改革路径（图4）。2017年11月，经原中央全面深化改革领导小组批准，宅基地改革试点拓展到全部33个县（市、区），同时为了增强“三块地”改革的协同性、系统性、整体性，决定将试点延期至2018年12月底，为下一步法律修订和形成可复制可推广经验打好坚实基础。2019年1月，全国人大常委会决定将试点延期至2019年底，并同步开启修订相关法律的程序，通过深刻总结将部分试点经验转化为法律修订的依据。经广泛征求意见，新修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起正式实施。
图4 2015年以来中国农村宅基地制度改革试点的逻辑框架

Fig.4 Logic framework of the pilot reform of rural homestead system in China since 2015

2020年11月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部下文对新一轮宅基地制度改革工作提出了明确要求，决定启动全国104个县（市、区）和3个地级市（安徽滁州市、浙江绍兴市、四川资阳市）的新一轮农村宅基地制度改革试点，试点期限为2020—2022年，这就意味着在2022年底前要顺利完成本轮次试点工作，“总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果”。当然，试点的完成并不代表宅基地改革任务的终点，我国农村宅基地制度的改革将继续朝着建立契合城乡融合发展需求的新型宅基地管理制度这一方向迈进，这是推进制度变迁向更高效益水平演进的必然选择。

2.2 特色鲜明的改革实践进路

纵向来看，新时代农村宅基地制度改革的实践进路具有鲜明的特色，且紧密结合了我国农业农村发展的阶段性特征和任务。归纳起来，主要体现在以下几点：①顶层设计与基层实践相联动。我国区域经济发展不平衡，同一项改革试点在不同地区的实施条件存在较大差异。因此，注重顶层设计与基层探索协同联动，鼓励和引导各试点地区因地制宜探索适合本地的改革模式，并在基层实践中总结一批可复制、可推广的经验，为下一步政策法规修订和顶层设计提供可靠的现实依据。②目标导向和问题导向相统一。在充分考虑宅基地改革艰巨性、复杂性的基础上明确了改革目标与原则，确定改革路线图和时间表。坚持目标导向和问题导向相统一，以目标任务为统领指导地方开展改革试点工作，同时认真检视基层实践中存在的问题，通过了解改革所面临的实际困境和瓶颈来明确新一轮制度改革的方向和路径。③统筹兼顾与稳慎推进相结合。面对各试点资源禀赋相异、发展条件不同的客观现实，以及宅基地改革涉及多个利益主体的复杂局面，制订了一套能统筹全局、协调各方的引领性政策框架，确保改革能守住底线、有序稳妥推进。近年来，各试点在宅基地“三权分置”政策框架下，沿着“确权→赋权→活权→用权”的路线探索“三权分置”有效实现形式，并以宅基地“赋权盘活”为突破口，力图实现激活宅基地资源和增加农民财产性收入的改革初衷。2022年12月召开的中央农村工作会议提出：“深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来”[20]，再次强调要稳慎推进农村宅基地制度改革试点。可见，坚持统筹兼顾与稳慎推进相结合的原则始终是新时代农村宅基地制度改革的深层底色。
与此同时，特色鲜明的改革实践进路顺应了新时代农业农村发展动能转换的客观要求。面对2035年基本实现农业农村现代化的宏伟目标，必须以处理好农民和土地关系为核心深化农村土地产权制度改革，最大限度地释放农村土地要素潜能、激发农民参与乡村振兴的内生动力。基于对客观形势的准确判断，党中央谋划出一条目标明确、方向清晰、梯次分明的改革路线图，有计划、有步骤地分批分期开展宅基地改革试点，确保农村宅基地制度改革平稳有序推进。以改革增动力，积极稳妥激活农村闲置宅基地资源。

3 新时代农村宅基地制度改革的实践现状

回顾2015年以来改革试点的实践历程，盘活闲置宅基地和农房、显化宅基地的用益物权是进行宅基地制度改革的重要着力点[21]。全国先行先试的33个县（市、区）按照党中央决策部署，围绕“两探索、两完善” ① 要求不断推进实践探索。各试点地区结合本地实际和农民意愿勇于尝试新模式、创设新机制，通过促进宅基地有偿使用、有偿退出，开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用，以及鼓励宅基地使用权入市、抵押与转让等政策措施全面铺开改革试点工作。农业农村部提供的资料显示，改革试点取得了重要阶段性进展，在宅基地退出方面，“安徽金寨、四川泸县、河南长垣、湖北宜城、福建晋江分别退出宅基地4.85万亩、2.21万亩、0.94万亩、0.72万亩、0.70万亩”[22]。
各试点地区的实践探索形成了诸多可复制、可推广的成功经验。如浙江省义乌市在全国率先尝试农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为全国推进宅基地“三权分置”改革提供示范样本和实践经验[23-24]。江西省鹰潭市余江区以“宅改”为抓手，按照“规范增量、盘活存量”的原则有序推进宅基地制度改革，在土地整治、传统建筑保护、农房抵押、宅基地退出等方面进行有益探索，有力地促进了当地经济社会发展[25-26]。福建省晋江市聚焦于宅基地“取得”和 “退出”两个环节，因地制宜地探索适合本地实际的宅基地改革路径，有效盘活闲置宅基地资源、唤醒“沉睡资产”，为新型城镇化建设和乡村发展拓展新空间[27-28]。河南省长垣市分类施策落实“一户一宅”，有序推进宅基地“三权分置”有效实现形式，积累了复制性较强的改革经验[29]。在具体实践中，不同试点地区在路径模式、有偿使用、退出方式、退出补偿等方面存在明显差异，形成了各自的特色（表1）。
表1 不同地区宅基地改革试点的实践模式比较

Tab.1 Comparison of practical models of pilot homestead reform in different regions

试点地区 路径模式 有偿使用 退出方式 退出补偿
浙江义乌 国内率先探索“三权分置”改革；推进新社区集聚建设与施行“集地券”制度，可复制性强 制订差别化的有偿使用标准和缴费办法；采取有偿调剂、有偿选位、超占有偿等方式 置换退出、集体券收益退出、货币补偿退出；进城落户后不挂钩，保留成员权益 通过有偿退出，自愿选择货币补偿，置换商品房、养老和社保等多种置换方式
江西余江 探索“有偿使用”与“有偿退出”，地方政府与村集体主导，可复制性较强 历史超占和多宅有偿；非本集体成员通过继承房屋占有和使用宅基地的有偿 根据村民退出意愿强烈程度，探索出自愿退、混合退、强制退3种退出模式 针对有偿退出部分，主要采取货币补偿+购房补贴等方式进行补偿
福建晋江 聚焦“取得”与“退出”环节，地方政府与村集体主导，可复制性较强 初次分配规定面积内无偿；历史多建和超出面积有偿；制定有偿使用收缴标准 资产置换、货币补偿、指标置换、借地退出、优先申请保障房 主要采取货币、股权、店面、商场、写字楼、安置房等作为置换物
河南长垣 分类施策落实“一户一宅”；有序推进宅基地“三权分置”有效实现形式；可复制性较强 确定有偿使用范围，明确“一户一宅”的认定原则；确定有偿使用“超额累进式”收费标准 明确可被集体无偿收回的范围；规定宅基地退出方式；规范退出程序和奖励政策 补偿标准参照土地征收区片价格计算；自愿退出住户可优先享受保障性住房优惠政策

注：根据相关政策文件和文献整理而成。

浙江义乌、江西余江、福建晋江、河南长垣等地均属于首轮农村宅基地制度改革试点，具有较强的可复制性、可推广性，因此成为区域宅基地制度改革的先行示范样本。当然，各地改革试点中也出现了一些深层次的矛盾和问题亟待有效解决。由于社会化服务体系缺失、宅基地流转范围受限等因素导致了宅基地财产权未能得到充分显化，而宅基地退出机制不健全及农民“恋土情结”浓厚等宏观和微观因素对“三权分置”改革的深化也构成了现实障碍。故而，“一户多宅”“一人一宅”“建新不拆旧”“少批多占”等宅基地粗放利用的隐性占地行为未能从根本上得到有效遏制[30]。随着农村社会结构的变迁和人口大规模外流，宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出，“空心村”现象呈蔓延态势。
综观新时代宅基地制度的改革图景，呈现出顶层设计与基层实践相联动、自上而下与自下而上相结合的独特路径。在国家政策推动下，各试点以改革“破”困局，利用中央赋予的先行先试政策探索出一条适合本地实际的宅基地制度创新路径，在坚守改革底线前提下着力实现“维护和发展好农民权益”的改革愿景。当然，在看到改革取得进展的同时也不能忽视存在的问题。对改革试点中存在的突出问题需要进一步做好跟踪调查与政策评估，需要从改革实践中汲取经验教训，在此基础上查找不足、补齐短板，为下一步政策法规修订与新一轮宅基地改革推进提供可靠的实践依据。

4 大历史观视域下农村宅基地制度改革的趋势展望

坚持大历史观就要着眼于历史发展的纵深向度，以宽广的历史视野分析制度发展演变及其规律，为制度变迁提供契合时代背景的理论分析框架。大历史观揭示了“因时制宜、与时俱进”的制度变革逻辑，这就决定了我国农村宅基地制度演进的未来走向。基于我国统筹城乡融合发展和全面推进乡村振兴的时代背景，土地制度改革必将朝着有利于形成城乡“互融互促、共富共享”的发展新格局方向前进，以改革红利激活土地要素潜能，实现乡村共同富裕、农业转移人口市民化和城乡要素双向流动的美好图景。因而，新一轮宅基地制度改革将着重在宅基地集体所有权实现、宅基地有偿退出和闲置宅基地城乡共建共享3个方面取得突破性进展，这是遵循城乡关系演变规律和顺应人口空间布局深度调整的必然选择。

4.1 探索宅基地集体所有权实现路径：夯实乡村共同富裕的物质基础

中国特色农村宅基地制度的核心是坚持农民集体所有，因此“确保集体所有权”始终是宅基地制度改革必须坚守的底线。2022年12月中央农村工作会议提出“把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来”，这一重要论断从深层次揭示了落实集体所有权、保障集体成员权与实现乡村共同富裕之间的内在联结。落实宅基地所有权可以从3个层面夯实乡村共同富裕的物质基础：一是通过集体所有权权能分解赋予集体成员完整的用益物权，有助于藉由宅基地财产价值的显化拓宽农民增收渠道，为“脱贫之后再奔富”厚植发展潜力；二是通过集体经济组织管理集体资产、开发集体资源与服务集体成员的功能，调节集体成员之间的收入分配，为防止收入两极分化、实现共同富裕提供了重要保证；三是通过激活集体经济组织所有权功能，以村集体闲置宅基地和农房为载体，吸引城镇资金、人才和技术等要素下乡发展新产业新业态，为发展壮大集体经济注入“新动能”。集体经济发展带来的财富增量将惠及全体成员，进而达成乡村共同富裕的美好愿景[31]。
实现宅基地集体所有权是筑牢农村集体经济“基本盘”的客观需要。宅基地集体所有权的赋能与回归，将对维护集体财产权和增加农民财产性收入发挥积极作用，为最终实现农村共同富裕夯实物质基础。探索农村宅基地集体所有权的实现路径，首先要加快《农村集体经济组织法》立法进程以及相关配套制度建设，用法治力量维护农村集体经济组织法人地位，保障其独立行使经济管理的自主权，通过激活农村集体经济组织主体功能，明晰宅基地集体所有权主体及其权责边界，以此解决“主体地位虚化”“土地所有权虚置”等问题；其次要进一步加强集体产权权能建设，纠偏实践中所有权权能弱化的倾向，充分保障集体所有权主体权益；最后要构建能够彰显集体成员话语权的新型宅基地管理模式，通过健全农民利益表达机制、完善信息公开制度和拓宽农民参与决策渠道等路径创新宅基地管理模式，以此落实农民作为集体成员的所有者权益。

4.2 推进宅基地退出改革实践：遵循城乡人口流动的客观规律

我国目前正处于城市化快速推进阶段，人口向城市迅速集聚的趋势不可逆转。农村人口城乡迁移和乡村振兴战略的实施凸显了推进宅基地退出改革的现实必然性，其对最大限度发挥土地要素潜能具有重大的实践价值。2020年正式施行的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地”，从而为农村宅基地有偿退出政策的制订和实施提供了坚实的法制保障。前期的改革试点已开展了宅基地退出的实践探索，积累了一批可借鉴和可推广的成功经验，同时也遗留了一些亟待解决的问题。如补偿标准偏低[32]、配套支持政策缺失以及政策工具缺乏衔接和联动[33]等因素影响农民退出宅基地的积极性，抑制了宅基地退出改革的可持续发展。已启动的新一轮宅基地改革试点仍将“自愿有偿退出”作为改革的一项重要任务，要在借鉴前期实践经验教训的基础上，依据“三权分置”的政策架构，优化和完善现有的政策举措，扎实推进宅基地退出改革向纵深发展，确保各项政策措施落地见效。具体而言，首先要坚持因地制宜、精准施策的原则。我国幅员辽阔，地域自然和人文差异显著，各地经济社会发展水平也存在较大差异，这就要求各地区要因地制宜，依托本地优势资源和实际情况，探索具有区域特色的宅基地退出机制。其次要加强政策工具之间的衔接互补。除了制订合理经济补偿标准及完善宅基地增值收益分配机制外，还需要促进宅基地退出补偿与住房、就业、医疗、社会保险等各类政策工具的有机衔接，通过一揽子配套政策解决宅基地退出农户的后顾之忧和长远生计。最后要探索宅基地使用权的重获机制。对于已退出宅基地和农房的回乡定居人员，探索研究制定宅基地使用权的重获机制，根据其履行村民义务及其对乡村建设的贡献度，通过有偿的方式享受本村村民相同的宅基地使用权，保障其乡村居住权，以此激励进城落户农民自愿有偿退出宅基地。

4.3 探索闲置宅基地共建共享模式：推动城乡要素双向良性互动

2022年12月，中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》明确提出要健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策，并强调要促进城乡生产要素平等交换、双向自由流动。可见，健全农村产权流转市场体系和促进城乡要素双向流动是下一步深化农村改革的重要方向。城乡要素平等交换、双向自由流动是城乡融合发展的本质要求[34]，也是构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”新型工农城乡关系的必然途径。然而，囿于城市的“虹吸效应”，当前资源要素从农村向城市单向流动仍然具有较大的惯性力量。要打破城乡要素单向流动格局，必须搭建乡村要素聚集的平台与载体，以及营造资源要素共建共享的良好制度环境。在优质资源相对匮乏的乡村，闲置宅基地和农房成为吸纳人才、资本下乡的重要载体。因此，通过体制机制创新将农村闲置宅基地和农房资源转化为城乡要素双向互动的桥梁具有重要的现实意义。
近年来，我国农村宅基地管理制度改革在不断摸索中与时俱进，闲置宅基地城乡共建共享构想已然浮出水面并已付诸具体实践中，正朝着“城乡互动、要素共享”的模式迈进。2016年11月，国务院办公厅印发文件提出，在符合相关规定前提下允许返乡下乡创业人员和当地农民合作改建自住房；2020年9月，自然资源部指出“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”；2021年8月，农业农村部提出“引导农村集体经济组织及其成员等有序开展闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用”及“推动形成多方参与、合作共赢的良好局面”[35]；2023年中央一号文件明确提出要“撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村”。可见预期，以闲置宅基地和农房盘活利用为抓手引导城市工商资本下乡必将成为新时代农村宅基地管理制度创新的重要突破口，这是顺应城乡融合发展趋势和推动城乡要素双向良性互动的客观要求。当然，制度创新必须坚守宅基地农民集体所有的政策底线，坚守“用途管制”“农地农用”原则，确保将“维护和发展好农民权益”作为制度建设的落脚点，在此前提下，通过顶层设计与政策调适畅通城镇资源要素参与闲置宅基地开发利用的渠道。

5 结语

坚持大历史观有助于准确把握历史发展规律和大势，确保制度改革始终沿着正确方向坚定前行。宅基地是农民安身立命之本，也是农村土地制度改革中涉及的主体和利益关系最为复杂的领域。透过历史长焦镜头回溯我国农村宅基地制度的演进历程，可以看出每一次变革都是一次政策理念的重塑，都会引起农业农村的深刻变化。当前，乡村振兴战略已引领中国农村迈入新时代，但“因时制宜、与时俱进”仍然是新时代制度创新的鲜明底色，应从大历史观的角度审视农村宅基地制度历史演变及发展趋势，探索具有时代特色的宅基地制度创新路径。
本文通过时间轴全景式梳理，揭示了我国农村宅基地制度历史递嬗的内在逻辑，并以此为基础，考察审视了新时代以来农村宅基地改革试点的实践进路与实践现状，深入探讨了新一轮宅基地制度改革发展的趋势。同时，基于我国统筹城乡融合发展和全面推进乡村振兴的时代背景，实现乡村共同富裕、促进农业转移人口市民化以及推动城乡要素双向流动应成为宅基地制度变革的价值取向。因此，新一轮改革应着重在宅基地集体所有权实现、有偿退出和城乡共建共享3个方面取得突破性进展，这不仅是遵循城乡关系演变规律和顺应人口空间布局深度调整的必然选择，也是推进制度变迁向更高效益水平演进的必然途径。

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