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2021 , Vol. 41 >Issue 3: 192 - 201

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.03.020

三农、土地与生态

工业用地更新中的利益博弈与治理创新——以佛山市顺德区为例

  • 李东 , 1 ,
  • 孙东琪 , 2, ※
展开
  • 1.北京大学 马克思主义学院，中国 北京 100871
  • 2.中国科学院 地理科学与资源研究所，中国 北京 100101
※孙东琪（1985—），男，山东单县人，博士，副研究员，研究方向为区域与城市发展。E-mail:

李东（1986—），男，河南濮阳人，博士研究生，研究方向为反贫困领域。E-mail:

收稿日期: 2020-05-26

  修回日期: 2020-12-28

  网络出版日期: 2025-04-30

基金资助

国家自然科学基金项目(41971162)

收起

Interest Game and Governance Innovation in Industrial Land Renewal：A Case Study of Shunde District，Foshan City

  • LI Dong , 1 ,
  • SUN Dongqi , 2, ※
Expand
  • 1. College of Marxist，Peking University，Beijing 100871，China
  • 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China

Received date: 2020-05-26

  Revised date: 2020-12-28

  Online published: 2025-04-30

Fold

摘要

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出：“粤港澳大湾区要构建具有国际竞争力的现代产业体系，建设具有国际竞争力的先进制造业基地”，先进制造业的发展离不开工业用地的保障。粤港澳大湾区内诸多以乡村工业化起家的城市，面临着工业制造业用地利用效率低、布局“碎片化”等现实问题，工业用地进入了亟需存量更新、优化空间的时代。物质空间的背后是资本与权力交织的逻辑，工业用地更新的本质问题是如何平衡多方主体的利益矛盾，深入解读用地更新背后的利益博弈尤为重要。佛山市顺德区是以乡村工业化起家的典型城市：①基于多方主体利益博弈的视角，构建了理论分析框架，认为城市发展阶段、政府意愿、市场意愿、原产权人态度、国家与区域的战略和政策等是工业用地更新中多方主体博弈的重要影响因素；②深入解读了顺德区工业用地更新中政府、市场、原产权人三方主体之间利益博弈的矛盾与困境，认为在工业用地更新过程中，政府注重的是城市发展的长期利益，原产权人关注的是自身的短期利益是否受损，而市场对经济回报则是理性的，三者的利益诉求不同，当利益无法达到平衡时，工业用地更新失败；③阐述了顺德区近2年在工业用地更新中“由二改二”所取得的成功经验，从6种成功的更新模式来看，顺德区政府坚持“由二改二”的工业用地更新并给予市场、原产权人最大限度的让利与服务，从而较好地平衡了多方利益，行之有效地推动了工业用地更新。

关键词： 乡村工业化; 工业用地更新; 利益博弈; 治理创新; 生态复垦; 村集体; 粤港澳大湾区

本文引用格式

李东 , 孙东琪 . 工业用地更新中的利益博弈与治理创新——以佛山市顺德区为例[J]. 经济地理, 2021 , 41(3) : 192 -201 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.03.020

Abstract

As Outline Development Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area puts forward: it should build a modern industrial system and advanced manufacturing base with international competitiveness in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. The development of advanced manufacturing cannot be separated from the guarantee of industrial land. Many cities in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area,which started with rural industrialization,are faced with practical problems such as low utilization efficiency of land for industrial manufacturing and "fragmentation" of land distribution. Therefore,industrial land has entered an era in urgent need of updating inventory and optimizing spatial layout. Behind the material space,it lies the logic of interweaving capital and power. The essential problem of industrial land renewal is how to balance the interests of various subjects. It is particularly important to deeply understand the interest game behind land renewal. Shunde District of Foshan city is typical for its rural industrialization start-out. This paper puts some proposals: 1) It constructs a theoretical analysis framework based on the perspective of multi-subject interest game,and is considered that city development stage,the will of the government and the market,the attitude of the original owner,national and regional strategies and policies,etc. are important influence factors of multi-subject interest game in industrial land renewal. 2) According to the conflict and dilemma of the interest game of the government,the market and the owner of the original property in industrial land renewal of Shunde District,it's found that,in the process of industrial land renewal,the government pay attention to the long-term interests of urban development,the owner of the original property pays attention to whether the short-term interests of themselves are damaged or not,while the market is rational in terms of economic returns. The interests of three parts are different. When the interests cannot be balanced,the renewal of industrial land fails. 3) This paper expounds the successful experience of industrial land update of Shunde District in recent two years: industrial land update and renewal. From the six successful update models,the government of Shunde District adheres to the industrial land update mode and gives the market and the original owner the maximum benefit and service,so as to balance the various interests well and effectively promote the industrial land renewal.

Key words： rural industrialization; industrial land renewal; interest game; governance innovation; ecological reclamation; village collective; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

新中国建国后实施“变消费型城市为生产型城市”的政策，优先发展重工业成为我国大部分城市的发展导向。1978年改革开放尤其是2008年全球金融危机以来，我国经历了多方面的经济发展方式转变和制度变迁，受这些因素的影响，我国城市的工业用地及工业景观也随之发生巨大转变[1]。具体表现在：①经济转型视角。如“去工业化”引起的以服务业为基础的经济发展方向，对工业较为发达的城市带来了冲击，从而导致城市大量的工业用地被转化为住宅小区、商业等消费空间[2-4]。②制度变迁视角。如分税制改革使得中央政府将财税压力转嫁给地方政府，土地财政盛行，政府和开发商形成以追求经济效益为核心的增长联盟，引发对工业用地征购和再开发的热潮[5-8]。又如时下开展的国土空间规划编制工作，在划定城市开发边界并锁定建设用地总量的情况下，生态用地保护、居住用地比例提高、高端金融等服务业用地供给，通常是通过挤压工业用地空间来实现的。③社会文化领域视角。如城市中创意产业的出现，将原有工业厂房改造转化为文化空间（如北京的798艺术区、上海M50和田子坊以及广州红砖厂等）[9-11]。
事实上，西方发达国家也经历了同样的境况，由于经济转型带来了工业制造业影响力的下降和工业用地的流失。Leigh等列举了一些美国的案例：1990年代以来，旧金山损失了近一半的工业用地。波特兰为了适应当前城市工业用地的短缺，城市增长边界欲扩大310英亩，但因为担心损害农田而最终被否定。巴尔的摩的工业用地尤其是港口及周边的土地一直受到新建多功能住宅和办公空间的挤压，使得巴尔的摩在吸引工业企业方面处于劣势。西雅图的工业用地由于受到房地产开发的压力而流失，促使该市进行对当前和未来工业用地的评估，限制工业就业中心的非工业活动。明尼阿波利斯、圣保罗等城市也遇到了同样的问题[12]。总的来看，无论是国内还国外，工业用地多数被更新成了消费型空间，而不是生产型空间，即多数的更新是“退二进三”（工改居、工改商），而不是“由二改二”（工改工）。
在工业用地更新问题上，要不要继续“由二改二”?近年来从国际趋势来看，美国积极部署了“回归制造业、实施再工业化”的战略[13]，德国实施了“工业4.0”战略[14]，这些都是围绕打造先进制造业强国的行动。我国也在国家层面发布了《中国制造2025》[15]，表明了国家打造先进制造业强国的决心。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出：“粤港澳大湾区要构建具有国际竞争力的现代产业体系，建设具有国际竞争力的先进制造业基地”，这些都充分说明了工业制造业发展的重要性。先进制造业的发展当然离不开空间的支撑，即工业用地的保障。因此，如何实现工业用地的有序更新与质量提升，从而夯实中国作为世界制造业强国的基础，是一个具有重要现实意义的紧迫课题。

1 研究背景与研究主旨

2008年全球金融危机后，西方发达国家越来越多的研究证据表明，工业用地对城市的可持续发展和经济运行仍然至关重要[16-17]，如工业用地无时无刻不在维持着一个城市的“日常生活”，提供了大量的就业岗位，被称为“就业用地”，为企业的创新孵化提供了低成本的空间等[18]。2016年“别让华为跑了”的报道让以深圳为代表的珠三角地区重新开始考虑工业用地需求，华为总裁任正非在接受新华社采访时表示“深圳房地产太多了，没有大块的工业用地了”。2017年深圳、广州、佛山、东莞、中山等城市为了保障工业发展空间、支持实体经济和先进制造业发展，先后划定了城市工业用地保护红线或编制了工业用地保护的空间规划，在工业用地的更新上坚持“由二改二”，尽量不做“退二进三”。
值得注意的是，粤港澳大湾区内诸多依靠早期工业制造业起家的城市发展模式有其自身的特殊性。改革开放以来，中国农村的工业化进程激增，特别是在人口密度高、经济最繁荣的沿海地区，工业化产出的快速增长导致大量农村土地转为非农业用途[19]。中国的土地制度不同于其它国家，采用的是双轨土地所有权制：中国宪法规定农村土地归“集体”所有，城市土地归“国家”所有。《中华人民共和国土地管理法》规定，任何转移到私营部门的农村土地必须首先被国家征用[20]，将集体土地直接用于非农业用途是违法的[21]。为了防止土地被征收和谋求经济回报，村集体或农民有时在土地没有被合法征用时就直接向企业和个人出售农业用地[22]。有学者指出，虽然农民没有合法权利改变农村集体土地的使用，但农民通过非法转变集体土地来保护了自身的土地所有权[23]。粤港澳大湾区（特别是珠三角）诸多城市的乡村地区通过这种方式获得了巨大的成功，它们普遍历经了乡村工业化过程，乡镇企业、村级工业园等扮演了特殊而又重要的角色，“村村点火、户户冒烟”的乡村工业化模式极大地促进了当地城市与区域社会经济的发展[24-25]。
时至今日，这种乡村工业化模式已经难以为继并带来了很多问题，如整个珠三角地区的村级工业园区数量多、类型多、布局散，工业园区的产业以劳动密集型为主等，存在土地低效利用、产业升级困难的问题。整个城镇的工业用地格局呈现以农村集体工业用地为主的发展形式，在空间布局上呈现出比重高、布局散的特点，“碎片化”的空间格局突出[19,26]。这种以村镇为主导的乡村工业化是建立在集体土地基础之上的，农地违规转用、利用低效及布局分散不利于城市产业结构转型及空间优化[26]。目前该区域已几乎达到了无增量用地可用的局面，若要实现城市的可持续发展，必须实施工业用地的存量更新与空间整合，也就是进入了存量挖潜的时代。
近年来，国内对于城市工业用地更新的研究除了围绕经济转型、制度变迁及文化转向三大驱动力进行解释以外[1]，还开展了工业用地更新的对策研究、更新之前的用地现状评价研究、基于新制度经济学围绕工业用地的产权博弈研究、多方利益主体的博弈研究等[27-31]，这些研究：①更多的是关注城市内国有土地产权的工业用地更新，较少关注粤港澳大湾区内众多以乡村工业化发展模式起家的城镇工业用地更新[26]；②对于工业用地更新中的“退二进三”的关注更多，而对“由二改二”类型的关注较少。中国城市工业用地更新是一个复杂的过程，涉及到众多利益相关者的博弈，学者们进行了相关的研究，总体来讲，从理论、宏观层面解释的较多[31-34]，对具体个案的分析阐述较少，对乡村工业化起家的城市工业用地更新中的利益博弈格局分析更少[26]。本文将基于这一视角，选取粤港澳大湾区以乡村工业化起家的典型城市佛山市顺德区，构建具体的分析框架，利用深度访谈的方法分析工业用地更新中的多方主体利益诉求及其博弈的过程与矛盾，并阐述顺德区近2年在工业用地更新中“由二改二”所取得的成功经验。本文主要回答两个问题：①在顺德区工业用地“由二改二”的更新过程中，各主体的利益诉求是什么?又是如何博弈的?②“由二改二”工业用地更新成功的模式下，各主体的利益又是怎样平衡的?通过研究，本文期望：①能够进一步完善工业用地更新中多方主体利益博弈的理论分析；②为其他类似城市“由二改二”的工业用地更新提供分析范式与经验借鉴。

2 研究区域与研究方法

2.1 佛山市顺德区

顺德区现为佛山市的五区之一，位于珠江三角洲西岸中部，东靠广州，南接江门、中山，是广佛都市区的重要组成部分，位于粤港澳大湾区的核心地带，全区现辖4个街道6个镇、205个村居，总面积806 km2（图略）。经过改革开放40多年的发展，被誉为“广东四小虎”之一，连续八年蝉联全国百强区之首，崛起了美的、碧桂园2家世界500强企业，打造出家电、机械装备两个3 000亿的产业集群。2018年全区GDP3 163.93亿元，三次产业结构分别为1.4%、56.1%、42.5%，年末全区常住人口270.47万，户籍总人口145.26万，城镇化率高达98.58%。2019年GDP达 3 523.18亿元，规模以上工业总产值7 642.47亿元，全社会固定资产投资1 075.63亿元，其经济实力比我国西部的某些省会城市还要高（图1）。
图1 顺德区GDP与全国省会城市比较(2019年)

Fig.1 GDP of Shunde District compared with that of provincial capitals(2019)

1993年顺德在国内较早地实施农村股份合作经济社制度，走上了一条以村级工业园区发展为主的乡村工业化道路[19]，“顺德模式”闻名全国。率先发展也率先面临新的发展问题：如今，205个村居散落着382个村级工业园区，共占地13.5万亩，拥有1.9万家企业，占已投产工业用地面积的70%，却只贡献了全区27%的产值和4.3%的税收，平均容积率仅0.78，工业用地“碎片化”空间格局极其突出（图2）。此外，厂房形态破旧、产业低端、安全隐患突出，成为顺德区高质量发展过程中的突出问题。因此，本文所指顺德区的工业用地主要是村集体土地。
图2 顺德区工业用地格局分布（左图为顺德区全部工业用地，右图为村级工业园区）

Fig.2 Industrial land distribution in Shunde District (The left picture shows all the industrial land in Shunde,and the right one shows the village-level industrial parks)

2.2 研究方法

本文采用“深度访谈”为主的调查方法开展研究。深度访谈法是西方社会科学“质性研究（Qualitative Research）”中最重要的一种调查方式。质性研究是以研究者本人作为研究工具，在自然情境下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳法分析资料和形成理论，通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动。深度访谈方法是一种研究性交谈，是研究者通过有目的提问的方式，从被研究者那里收集、建构第一手资料并作为观点证据的研究方法[35]。目前，质性研究方法已逐步为国内外城市社会地理学者广泛采用[36-37]。
笔者在2017年5月下旬至12月中旬主持了顺德区的工业用地红线划定工作，在2017年5月31日—7月26日开展了驻场式的实地调研与深入的深度访谈工作，主要包括：①2017年5月31日—6月2日，分别对顺德区发改、国土、住建、统计、农业等相关政府部门的主要业务人员进行访谈；②2017年6月5—9日，分别对顺德区十个镇街的主要业务人员进行访谈；③2017年6月15日—7月20日，对顺德区205个村居中的120个村进行实地走访与深度访谈；④2017年7月21—26日，根据之前调研时产生的新问题，再次对一些特殊对象进行了补充访谈。在2018和2019年，又对顺德区进行了不定期的跟踪式访谈，以了解当地工业用地更新的最新动态。

3 工业用地更新中利益博弈的分析框架

博弈论古已有之，是基于行为主体互动决策的研究范式，可以成为解释众多城市发展、规划现象的认知工具和分析视角[38]。不同的博弈过程决定了城市中具体空间不尽相同的命运[39]。如Harvey等所指出的那样，物质空间的背后是资本与权力交织的逻辑[40]。工业用地更新的背后同样也是不同利益主体围绕着工业用地空间而展开的博弈，以求达到自身利益最大化，但其关键和难点在于平衡不同利益主体间的权力和权益，其本质上是对其权力、权益关系重构的过程[41]。工业用地更新的成功，意味着不同利益主体的利益诉求得到了解决，达到了或者说基本达到了共赢。现有研究中，工业用地更新所涉及的多方利益主体主要包括政府、原土地产权人及市场主体等，几方利益主体间围绕着工业用地更新可能带来的综合收益而开展相互博弈[42]。
中国绝大多数城市工业用地更新制度，其运营机制主要依赖于政府自上而下的决策过程，基本以政府主导为主[31]。当政府主导工业用地更新时，原产权人的态度积极或是消极，是影响用地更新能否成功的关键所在，因此在整个利益博弈体系中政府与原产权人的博弈非常重要。政府希望无论通过哪种形式（收储土地、政策引导等），利用工业用地更新来达到对土地集约利用、提高地均产出与税收、清退低效及污染企业、改善城市面貌与环境等目的；未来可能丧失土地产权的原产权人则更多关心的是工业用地退出的补偿满意与否，甚至未来生计也要求政府同样给予满意的解决，漫天要价的现象经常存在。如此导致过高的收储成本使得政府机构难以为继，结果自然是双方博弈失败，则工业用地无法更新。此外，“由二改二”的工业用地更新其土地收益远不如“退二进三”的收益高，这也进一步降低了原产权人的心理预期。引入社会资本的企业其目的是为了扩大生产，创造更多的利润，但它们对经济利益的追求是非常理性现实的，如果认为未来不能得到满意的收益，更新也终将失败（图3）。
图3 工业用地更新中各主体的利益诉求示意

Fig.3 Interest appeals of all subjects in industrial land renewal

因此，在中国大多数城市中工业用地更新就成为了一个难以解套的“死局”[31]。根据现有文献所提到的[31,41-42]，工业用地更新成功的理想状态是政府、原产权人、市场之间的利益共赢，工业用地更新成功或失败受到三个关键要素的影响，即政府要素、市场要素、原产权人意愿要素等，此外，城市发展阶段、国家与区域战略政策指引等也是重要的影响因素。
综上所述，本文构建了一个概念模型以展示工业用地更新利益博弈的影响因素。设工业用地更新为y，y值只存在两种情况：0和1，0代表没有成功，即政府、市场、原产权人的利益没有得到平衡，即博弈失败；1代表成功，即政府、市场、原产权人的利益达到共赢，即博弈成功。概念模型则可表达为：y=f（x1，x2…xn），其中x1=f（a1，a2……an）、x2=f（b1，b2，…，bn）、x3=f（c1，c2……cn）、x4=f（d1，d2……dn）、x5=f（e1，e2……en）。其中：
第一，城市发展阶段（x1）。这里主要有两种情况：①存量发展阶段（a1）。城镇化带来城市扩张，经济发展至一定阶段，有现实的工业用地更新需求，如“退二进三”的消费转向导致工业用地紧张、新进入的先进制造业项目因土地供应短缺而无法落地、存量工业用地的效率较为低下、厂房破旧及环境较差等。②增量发展阶段（a2）。如城市经济发展较为滞后、属于山地城市、生态环境较差且灾害多发、发展空间十分有限等，又如城市仍然在发展的过程中，有一定的增量工业用地可使用等。
第二，政府要素（x2）。主要指政府对工业用地的更新意愿，是积极的态度（b1），还是消极的（b2）。积极的态度是指在某时期内，政府积极推动“由二改二”、尽量不做“退二进三”，或将工业用地更新作为这一时期的重要工作之一；消极的态度是指在一定时期内，城市有工业用地的现实需求，但政府并没有将工业用地更新当作工作重点等。
第三，市场要素（x3）。主要指参与工业用地更新中携带社会资本的企业是积极的态度（c1），还是消极的（c2）等。积极的态度是指企业认为能够扩大自身生产规模，并在未来可以得到满意的收益；消极的态度是指企业认为如果参与工业用地更新，并不能得到满意的收益，即不参与。
第四，原产权人意愿（x4）。主要包括：①原产权人对工业用地更新的态度积极，对补偿满意（d1）；②原产权人对工业用地更新的态度积极，对补偿不满意（d2）；③原产权人对工业用地更新的态度不积极（d3）等。
第五，国家与区域的战略、政策指引（x5）。如国家层面的《中国制造2025》（e1）、区域层面的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（e2）、广东省“三旧改造”政策（e3）、城市层面关于工业用地更新政策的指引（e4）、区域规划中对某城市的定位是不是要发展制造业（e5）等。

4 顺德区工业用地更新的利益博弈分析

4.1 参与工业用地更新的利益博弈的几方主体

根据上述分析框架，在顺德区语境下参与工业用地更新利益博弈的几方主体主要包括：①政府。指顺德区政府。②原产权人。指当地村民，又可细分为农村土地股份合作社与村委会。③市场。指企业，又可细分为早期本土企业（家）和新企业（家）。这里需要重点解释的是农村土地股份合作社和企业（家）：
第一，农村土地股份合作社（以下简称“股份社”）。属于集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实社员土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作制经济组织经营，土地经营收入在扣除必要的集体积累以后按照社员土地股份进行分配[43]。1993年顺德在国内非常早地就采用土地股份社形式来发展乡村工业化，多数采用一人一股的形式进行分红，收益在几百至几千元不等。在访谈的120个村居中，收益最低的村居股份分红一股在200元左右，收益最高的一股在8 000元左右。2001年后股份固化，采取“生不增，死不减”的方式。
第二，企业（家）。早期本土企业（家）主要是指顺德在1990年代各村发展乡村工业化之初，从股份社和村集体手中租来土地从事经营生产活动的企业（家），以本地人为主，所从事的产业主要是劳动密集型的低端制造业（如小家电、小五金、塑料等），土地租期一般为30~50年不等。新企业（家）：由于盈利较少以及新的投资形式出现，多数早期本土企业（家）已渐渐退出市场或者注意力转向它方。但由于用地租期未到，便将自身的厂房租给了外地投资者——新企业（家），他们所从事的行业基本还是原先的低端制造业。

4.2 工业用地更新中多方主体的关系演进及利益博弈

4.2.1 村集体土地流转和企业落地的三种形式

1990年代初，顺德区在发展乡村工业化的过程中，村集体土地流转和企业落地形式上主要分为三种：①东家与掌柜模式。股份社将自身的村集体土地（使用权）出租给村委会，由村委会负责招商引资，将股份社的土地以“以租代卖”“以租代征”的形式租给早期本土企业（家）从事工业活动，由早期本土企业（家）缴纳土地租金给股份社与村委会，股份社与村委会多数则以8∶2、7∶3等比例分配租金（具体比例由双方协商，每村情况不同，有些村居的村委会并没有参与租金分配）。可以看出，股份社在其中承担的角色更多的像东家，村委会更像掌柜。②相互独立存在模式。由股份社自发组织将其土地出租给早期本土企业（家），股份社不与村委会发生太多联系，村委会只是负责日常村内的事务管理。③独立存在模式。村集体用地被政府征收，股份社消失、村委会变成居委会，与形式②一样，居委会只是负责村内的日常事务管理。可以看出，企业缴纳的土地租金是股份社、村居的重要收入来源，在形式②和③中村（居）委会并未参与任何利益分配。

4.2.2 早期本土企业（家）的发展：从创业者到“二房东”

早期本土企业（家）从股份社与村委会手中租来土地并与其签订合同，合同里有两点重要信息：①到期不拥有物权。即早期本土企业（家）在租来的土地上所建盖的厂房等在合同到期后，归村集体（资产办）和股份社所有；②村集体每3~5年调整一次租金（也有一次性征收租金的村居，如勒流镇绝大多数村，但这种情况较少）。早期本土企业（家）经过10多年的创业发展、经营生产，发现自己从事的行业盈利已不像从前那么大，生产、投资方式的多元化使得多数早期本土企业（家）萌生退出市场之意，或将注意力转向它方。但由于用地租期未到，便将自己的厂房租给了外来的新企业（家），早期本土企业（家）自己则做起了“二房东”，每月稳定收取新企业（家）缴纳的厂房租金。“二房东”现象较为普遍，后来甚至产生了“三房东”“四房东”等，即新企业（家）将厂房又进行了再一次出租，这无疑给工业用地更新又增加了难度。

4.2.3 新企业（家）的发展：产业低端化的双重效应

新企业（家）从早期本土企业（家）手中租来了厂房开始从事经营生产活动，但从事的产业较低端化，主要为当地的大企业（如美的集团等）从事五金、家电、塑料等相关下游配套工作（多数为三级供货商）。产生了积极、消极两方面的效应：①积极的效应主要有：一是吸引来大量外来就业人口（大多数村居的外来人口占该村总常住人口的50%~80%），促进了村居的经济活力，一些原住居民将自己的民房出租、出售瓜果蔬菜、为外来人口进行生活服务业配套等；二是新企业（家）虽然从事的产业比较低端化，但依旧值得尊重，他们像以前早期本土企业（家）那样多数还是承担了大企业三级供货商的角色，是支撑顺德本土大企业走向全球的功臣。②消极的效应有：从宏观的城市发展角度来看，村级工业园的占地面积大、布局分散且产业低端化，这将会阻碍城市由“制造”向“智造”转变，产业升级困难，不利于城市的可持续发展；从中微观的角度来看，随着时间的推进和村级工业园厂房的老化，存在着巨大的安全隐患和环境问题（图4），这些消极效应都加大了政府的治理难度。
图4 顺德区村级工业园的生产环境

Fig.4 Production environment of the village-level industrial parks in Shunde District

4.2.4 政府的治理困境

如前文所述，中国城市的工业用地更新多数以政府为主导，在顺德区亦是如此。面对村级工业园、工业用地带来的消极问题，政府也曾试图通过“三旧改造”和“双达标”等政策进行治理①，但效果不佳，其根本原因仍是难以平衡企业、村民（股民）之间的利益。
①三旧改造。除“单一产权”②或“工业改商业”的情况外，少有改造成功的案例。早期本土企业（家）属于土地的第一使用人，由于产权、物权、续期等现实问题，他们没有动力进行改造。下面以一个普适性的案例来说明：如某企业（家）租了30年，现在已经过了25年，还有5年到期，如果它再次投入资本更新改造，5年内可能收不回成本。其次，合同上也注明到期是不拥有物权的，或是担心续期出现问题（如村集体不再续租），那么对于他来讲，倒不如老老实实做二房东，收取稳定的租金。
②双达标。由于历史遗留问题，推行起来也是非常困难的。如按照“双达标”的相关标准，居民楼与工业区厂房的间隔应有50 m的距离。但顺德区大多数情况并不符合，居民与厂房“生产与生活空间”交错布局的现象并不稀奇。又如某厂房原有1 000 m2，因安全问题需要重建，如果按照双达标的最新标准进行更新改造，新建厂房只能有450 m2，大大缩减了厂房的使用面积。这些历史遗留问题所带来的困扰主要原因是城市的实践早于法律所致，顺德区在1990年代初发展乡村工业化时，并没有统一的空间规划与法律指导，也没有办理相关手续，而直到2008年《城乡规划法》才给予了明确说明。
③政府治理与企业、村民之间也存在着一些信息不对称的情况。如政府并没有出台可操作性的政策给村民和企业，当村民、企业得知三旧改造、双达标、工业用地红线划定、企业迁移入园等政策时，只是大体了解政策轮廓，由于自身文化水平、资金等原因而并不知道怎么去操作。在深度访谈的过程中村民与企业提出最多的意愿，就是希望政府给予可操作性的具体政策，避免太过于宏观和一刀切。

4.3 顺德区工业用地更新中的多方主体的利益博弈

可以看出，顺德区工业用地更新中多方主体的利益博弈主要存在着三点矛盾：①政府治理的快速行动与租期未到的矛盾。政府已经非常清晰地意识到了目前阻碍顺德高质量发展的核心问题，即整合工业用地空间、治理村级工业园、提高土地利用效率等，加上环保风暴、三旧改造等宏观政策的推动，欲采取快速行动治理。但早期本土企业（家）的用地租期未到，对于30年租期的企业来说，多数还剩10年左右，对于50年租期的来说，多数还剩20~30年。②企业迁移与股民分红之间的矛盾。股份社靠企业缴纳的土地租金每年领取分红，如果这些企业被整治清退或迁移至其它园区，土地租金的减少意味着股民分红的减少。③资本来源与土地价格之间的矛盾。在现有村级工业园的基础上提升、改造，资本从哪里来?首先，早期本土企业（家）因为土地（产权、物权、续期等）问题，并没有改造动力。其次，无论是国有资本征地的方式还是社会资本引入，都会与农民的价值观和对土地的期望值产生强烈的碰撞。由于地价、房价的不断攀升，农民对土地价格的期望越来越高。调研的过程中发现，即使区位、环境条件都很差的村居，也一直在盼望着在未来某天可以将自己的土地以“工改商或工改居”的方式出售，拿到满意的补偿。如果是引入第三方社会资本，它们是经济理性的，不会轻易投入。
对政府来说虽然注重的是中长期利益，但却没有足够的资金去进行更新、改造。对企业（家）来说，由于受制于土地、合同、租期等问题，在目前的纯租赁机制下不可能投入资本进行升级改造，而社会资本对经济收益又是理性的。对村民（特别是股份社的股民）来说，村级工业园的提升、改造虽然是好事，但无论是哪方投入资本，股民的分红有可能短期内搁浅、受损，由于其自身的短视性往往更加注重短期利益。在此格局下，三方主体的利益博弈无法找到平衡点，就造成了顺德区工业用地更新现实中存在相当大的难度（图5）。
图5 顺德区工业用地更新中的利益博弈

Fig.5 The interest game in industrial land renewal in Shunde District

5 顺德区工业用地更新的治理创新

2018年3月习近平总书记在参加全国两会广东团审议时，要求广东要以壮士断腕的勇气，果断淘汰那些高污染、高排放的产业和企业，为新兴产业发展腾出空间。2018年9月，广东省省委深改组正式批复同意顺德率先建设广东高质量发展体制机制改革创新实验区，鼓励顺德“大胆试、大胆闯、自主改”，为全省高质量发展提供“顺德样本”“顺德示范”。顺德区委区政府深刻认识到村级工业园改造的重要性，即工业用地更新是必须完成的功课，一场“土地再革命、效率再革命”在顺德大地磅礴展开。
近2年，顺德区村集体工业用地更新的成效颇为显著。截至2019年12月31日，顺德区382个村级工业园已有131个园区285个项目启动改造，105个园区201个项目启动拆迁，累计完成土地拆除整理28 522亩，复垦复绿3 282亩，新建厂房981万m2，关停整改落后风险企业5 253家。其中2019年战果丰硕，完成土地拆除整理24 011亩、复垦复绿3 042亩、新建厂房843万m2，关停淘汰落后风险企业3 891家，并制定了2021年底之前将所有的村集体工业用地全部更新完毕的计划。在工业用地更新的过程中，村集体股民收入也达到了原来的2.5倍。顺德区大胆创新了六种工业用地更新的模式，下文就顺德区创新的六种工业用地更新的成功模式，简要阐述多方主体之间的利益平衡是如何平衡的。
①政府挂账收储模式。政府对村集体工业用地先行收储，负责出售土地。在土地交易之前，政府负责支付给村集体的分红，以保证其原有的收益不变。出售土地之后，将收益的98%返还给村集体用于改造、建设（挂账收储是广东“三旧改造”的特有模式，其中规定60%返还给村集体，但顺德区返还了98%）。之后由政府负责招商引资，股份社依旧可以拿到企业的租金，并将后期的物业管理也交予村集体负责。由此可以看出，顺德区政府在这种模式中几乎全额让利。
②企业长租自管模式。村集体由政府帮助通过集体土地公开流转方式引入社会资本（企业）开发该园区土地，后期物业管理归村集体所有。这里是村集体与企业的单对单模式，社会资本（企业）出资对土地进行整理，政府承担的角色更多的是服务。该模式土地性质依旧为村集体用地，村集体经济组织接受程度高。
③政府统租统管模式。类似“模式②”，但不同的是在更新过程中政府会出资帮助村里做土地整理工作，然后再通过集体土地公开流转方式引入社会资本（企业）开发该园区土地。
④企业自主改造模式。该模式主要针对一些特定的、需要集中排污的行业。政府引入携带社会资本的企业，支付给村集体满意的拆迁补偿，从而进行工业用地更新，将原有“低小散”的村级工业整合进城市“高大上”的现代化工业园区，整个城市类似的企业都要入该园区进行集中生产，给出资改造的企业交付租金。在此过程中，政府也会加大环保的执法力度，使特殊行业实现集中排污从而改善生态环境，并帮助企业完善各种相关手续，使其能够安心发展。
⑤生态复垦复绿模式。该模式主要导向是“由二改一”的减量化发展，如将工业用地更新为绿地，政府负责引入绿地上适合发展的产业（婚纱摄影基地、足球场等），租金和物业依然由村集体收取和管理，保证其原有利益不变甚至增加。
⑥直接征收开发模式。这是一种政府全面主导的常见模式，不再多言。
此外，顺德区政府还出台了一揽子的配套政策来促进工业用地更新。

6 结语

在顺德区工业用地更新的过程中，政府仍然占据主导地位，是多方利益平衡的主导者。在本文的分析框架中，政府积极的更新意愿是工业用地更新成功的显著因素。相对之前更新失败而言，在整个博弈体系中顺德区政府给予了最大限度的让利，回应企业和村民的基本诉求，积极采取行动并加以配合、服务，平衡好多方利益、控制住“退二进三”的势头，行之有效地推动工业用地更新。
如果说“村村点火、户户冒烟”的乡村工业化造就了闻名全国的“顺德模式”，那么时下工业用地更新的成功则再次助推了城市的高质量发展，则可称之为“新顺德模式”。对于政府、企业与原产权人来讲，虽然工业用地更新中的“由二改二”并不像“退二进三”那样可以带来短期内更大的利益与诱惑，但顺德区以“工业起家”、坚持“工业立市”，积极推进工业用地更新，是为响应打造粤港澳大湾区世界级城市群、先进制造业基地的国家战略需求而开展的一项重要实践，同时，也为其它以乡村工业化发展起家的城市带来了工业用地更新的有益经验。

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