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2019 , Vol. 39 >Issue 1: 56 - 63

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.01.007

城市地理与新型城镇化

剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例

  • 朱一中 ,
  • 王韬
展开
  • 华南理工大学 公共管理学院，中国广东 广州 510641

朱一中（1969—），女，湖南宁乡人，博士，教授。主要研究方向为土地资源管理、城乡规划管理。E-mail：。

收稿日期: 2018-04-25

  修回日期: 2018-11-19

  网络出版日期: 2025-04-25

基金资助

2017年度华南理工大学中央高校基本科研业务费项目(X2D24)

收起

Evolvement and Implementation of Urban Renewal Policy from the Perspective of Residual Rights: A Case Study of Guangzhou

  • ZHU Yizhong ,
  • WANG Tao
Expand
  • College of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，Guangdong，China

Received date: 2018-04-25

  Revised date: 2018-11-19

  Online published: 2025-04-25

Fold

摘要

基于剩余权相关理论建立城市更新政策分析框架，探讨城市更新政策制定与变迁机制及其实施效率。研究发现广州市城市更新政策构建了政府、开发商与原业主之间复杂的契约关系网络，基于分成地租契约的自主更新显著提高了制度效率，但城市更新存在多元目标难以协调、过度追求土地开发利益的问题，面临政策稳定性差、规划管控不足的困境。建议在确立公共利益优先原则、发挥规划管控作用、明确不同参与主体角色定位的基础上，政策制定应合理配置剩余控制权与剩余索取权；应建立土地增值税制度，转变政府角色定位，以分成契约的形式实现不同参与主体间的土地收益分享和经营风险分担机制。

关键词： 剩余权; 城市更新; 政策变迁; 激励机制; 土地契约; 利益主体; 旧城改造

本文引用格式

朱一中 , 王韬 . 剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例[J]. 经济地理, 2019 , 39(1) : 56 -63 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.01.007

Abstract

A framework of policy analysis based on residual rights theory is adopted to explore the mechanism and implementation of policy change in the area of urban renewal by taking Guangzhou as a case study. It is found that residual rights theory is adaptive to urban renewal activities, it constructs relationship network among government, property developers and original owners, self-led urban renewal based on rent-sharing contracts significantly improves the institutional efficiency. Urban renewal faces some difficulties, such as multi-goals integration, excessive pursuit of land development interests, poor stability in policy and lack of planning control and guiding. It is suggested that, on the basis of public benefits with high priority, planning control and clear positioning of different subject, the urban renewal policies should be made according to relationship of residual control and residual claim; it should build the land value-added tax system, transform the positioning of government and realize the land benefit-sharing and business risk-sharing mechanism among different subject in the form of rent sharing contracts.

Key words： residual rights; urban renewal; policy evolvement; incentive mechanism; land contract; interest subject; urban redevelopment

1 研究综述

城市更新是城市物质形态与功能结构转变以适应新的社会经济需求的过程，既包括城市成长过程中的自然缓慢更替，也包括在资本、政治和社会力量的介入下发生的快速转型，后者是城市更新研究关注的重点。二战后西方发达国家城市更新曾历经政府主导下的推倒重建式更新、经济振兴与社会福利导向的邻里振兴等阶段[1]，1970年代末随着新自由主义兴起进入房地产开发主导阶段[2]，大量研究探讨了城市更新发生的内在机理，如Neil Smith的租隙理论认为租隙，即潜在地租与资本化实际地租之间的差值为资本流入改变土地使用状况提供了机会，租隙最高的地方成为利益驱动下资本投入重建改造的地方[3]。增长机器、精英联盟理论则描述了由开发商和政府等关键行动主体合作、协商推动完成城市更新的过程[4-5]。新马克思主义学者Henri Lefebvre、David Harvey等创立了空间政治经济学，进一步揭示了资本主导下城市更新过程中的空间生产与空间正义问题[6-7]。1990年代以来在社区主义的影响下，城市更新拓展为包含经济、社会、环境多重目标的综合性社区复兴，研究重点转向公、私、社区合作伙伴关系[8]。
随着我国城市发展从增量时代进入存量时代，城市更新改造已成为经济发达地区土地供给的主要形式。城市更新是以城市土地再开发利用为中心的权利重置与利益重组过程，何深静、Zhang F等研究发现中国同样存在政府与开发商合作的城市更新“增长联盟”[9-10]；张京祥、彭恺等基于新马克思主义视角指出社会空间正义应该成为中国城市更新和空间生产所遵循的核心价值观，关注市更新过程中不同空间利益主体间的矛盾协调[11-12]。
与西方城市更新不同，中国城市更新面临独特的土地公有产权制度，政府亦具有更大权力对土地再开发实施管控，通过调整土地产权关系来调节利益分配格局、推动城市更新进程[13]。如上海旧里弄保护改造采取了土地产权保留、收购、回购/回租、租赁、置换等多种处置方式[14]；深圳通过政府放权、引入土地发展权解决历史遗留土地权属问题[15]。中国城市更新面临的产权困境在于，一方面模糊的公有制土地产权不利于产权主体的权益保护，另一方面日益觉醒的个体产权意识、过于强势的个体土地权益又可能加大城市更新的交易成本[16]，当过多人拥有排他权而难以整合破碎化的产权地块，则可能使城市更新陷入僵局，形成所谓资源使用不足的“反公地悲剧”[17]。
当前关于我国城市更新产权问题的研究大都采用传统的土地所有权/使用权/收益权分析框架，指出明晰土地产权、合理分配产权收益是解决城市更新矛盾冲突的关键，然而却难以回答如何明晰产权和合理分配收益的问题，政策制定左右为难、频繁调整成为普遍现象。有关企业理论的研究指出，企业作为不同要素投入者缔结的契约，并不存在“所有者”，所有权应理解为在契约对决策权没有规定的时间和地方实施剩余控制权的权利及在合同履行之后取得剩余收益的权利，企业治理的效率取决于剩余权的配置[18]。剩余控制权和剩余索取权的探讨也在宏观经济制度研究中得到广泛应用，如杨小凯认为英国普通法保护了私人企业的剩余权，是英国工业化领先发展的一个重要原因[19]；剩余权的不当配置也被认为是导致中国计划经济低效的重要原因[20]。在土地研究领域，翼县卿等发现中国实施的第二轮土地承包政策在农民层面上实现了剩余索取权和剩余控制权的统一，因而较第一轮土地承包具有更高的制度效率[21]；杨松龄等认为台湾都市更新的开发效益较低的原因是由于剩余控制权与剩余索取权的不一致，导致了土地权利结构的失衡[22]。
相关研究表明，剩余权对制度安排的效率具有决定性的作用，但目前从剩余权视角对城市更新权利结构进行研究的成果还十分少见。本文以广州为例，尝试运用剩余权分析框架解读城市更新政策的实施效率与变迁机制，为城市更新政策制定提供新的理论视角和依据。

2 城市更新与剩余权

2.1 不完全契约理论、新佃农理论与剩余权

由于监督成本过高、不确定性的存在和契约本身的不可完全执行，现实中的契约是不完全的[9]，从而导致了剩余权——包括剩余控制权（在限定的特殊用途之外决定资产如何被使用的权力）和剩余索取权（收益分配优先序列上“最后的索取权”）的产生[23]。不完全契约理论强调剩余控制权（投票权）和剩余索取权（收益权）的统一，如果二者不对应，将导致承担风险的人不能决策，决策的人不承担风险，出现严重的外部性和权力滥用[24]。
张五常的新佃农理论颠覆了传统理论对分成地租制的理解，揭示了剩余权配置对农地租佃制度效率的作用机制[25]。在固定地租契约中，地主没有剩余控制权，不承担经营风险，也没有剩余索取权，仅获得固定地租收入；佃农负责生产经营决策，掌握了剩余控制权和剩余索取权并承担经营风险。固定工资契约刚好相反，由地主掌握剩余控制权和剩余索取权、承担经营风险；佃农仅获得固定工资收入。在分成地租制中，则由地主和农民共同拥有剩余控制权和剩余索取权并共同承担经营风险。虽然固定地租和固定工资契约的交易成本较小，但当耕作风险很大、监督难于实施时，交易成本较高的分成地租契约仍会得到采用，使不确定风险可以在地主与佃农之间分担。三种契约关系的剩余索取权和剩余控制权的配置都是统一的，都是特定条件下风险分担和激励提供两难冲突之间最优折衷的结果（表1）。
表1 佃农理论中的契约关系与剩余权配置

Tab.1 Residual rights disposition and contractual relationship in the theory of share tenancy

契约类型 固定地租契约 固定工资契约 分成地租契约
风险承担 佃农 地主 共同承担
剩余控制权 佃农 地主 共同拥有
剩余索取权 佃农 地主 共同拥有

2.2 城市更新过程中的剩余权界定

将城市更新视为由政府（政）、开发商（企）与原业主（社）相互签订契约，共同投入土地、资本、技术和管理等要素进行土地再开发，并获得地租、地税或利润等收益的经营活动（图1），参照法马和詹森关于控制权的分类[26]，城市更新契约关系中的控制权包括：
①提议权。城市更新项目的启动一般由政府或业主提出，开发商可能参与协议过程。
②规划和审批权。城市更新项目实施方案须符合政府制定的相关规划/计划、资质和程序管理等方面的规定，政府拥有城市更新的规划制定权和项目审批权。业主和参与开发商拥有知情、建议和同意权。
③执行权。通常由开发商投入资金并通过具体的工程设计、实施和管理来完成城市更新项目，开发商拥有执行权。
④监督权。政府对城市更新项目的实施承担监管职责，拥有主要监督权。业主可对开发商违规行为进行监督举报，也拥有部分监督权。
图1 城市更新、土地再开发与剩余权

Fig.1 Residual rights of urban renewal and land redevelopment

上述项目提议、规划审批、项目监督等权力一般由相关法规政策或合同明确规定，属于特定控制权；而城市更新项目的具体执行方式则难以在契约或法规中明文规定，属于剩余控制权。在给定的地块位置与面积、土地用途性质、容积率等条件下，城市更新项目的剩余收益来自于方案设计与实施过程。
城市更新主体通过签订契约决定了剩余控制权与索取权的配置关系，并由此对城市更新的实施效率产生影响（图1）。

3 广州市城市更新的发展阶段与成效

3.1 城市更新发展阶段

自1980年代以来，广州市城市更新从危破房改造与环境整治开始，期间经历了“退二进三”、旧城复兴、城中村试点改造等政策尝试，2009年进入以“三旧”改造为核心的城市更新时期。根据更新目标与任务的不同，其演进过程大约可划分为三个时期七个阶段。

3.1.1 危破房改造与城中村试点改造时期

第一阶段，1980—1990年，属于政府主导型城市更新时期，以危房修缮改造为主要形式，资金来源于政府投入。1981—1986年，广州市财政每年拨付700万元资助危房淘汰复建项目，成立了专门的管理机构市房管局修建办，由国企房产开发公司具体实施危房改造工程。1987年，广州市房管局成立了危房改造建设管理所，对项目调查登记、计划制定、立项报批、拆迁建设安置等进行全程管理，将危房淘汰改建逐步推进到成片危房改造[27]。然而老城区房屋基数十分庞大，政府投入不足，旧改成效非常有限。
第二阶段，1992—1998年。为了缓解资金困难，广州自1992年开始尝试引入市场机制，但由于缺乏科学严格的规划管控，在开发商对利润的追逐下，旧改项目屡屡突破规划指标，土地开发强度过高，对老城区的街区机理和历史风貌造成了严重破坏，并出现了一批烂尾地烂尾楼[27]。在1997年亚洲金融危机爆发、海南房地产泡沫破裂的背景下，引入市场力量参与旧城改造的探索随着对房地产开发秩序的整顿而中止。
第三阶段，1999—2005年。基于前一阶段的教训，1998年底广州发布了“旧城改造不让开发商参与”的禁令[28]，城市更新重回政府主导模式，危房改造工作由市房管局领导，由区国土房管局组织实施，资金虽然由市政府、区政府、个人三方共同筹措，但仍然再次面临投入不足的困境。2002年开始7个城中村试点改造，试行村集体、村民、政府三方筹资的融资模式，也因难以实现经济平衡而中止。

3.1.2 旧城复兴与“退二进三”时期

第四阶段，2006—2008年。借助亚运会举办的契机，广州启动“中调”发展战略，将城市更新从前一时期的环境整治、危旧房改造提高到了复兴老城区、发展服务业的新高度，并再次开放了开发商准入[29]，重启了政府引导、市场参与城市更新模式。
与此同时，为了实施“中调”战略，落实省政府的“腾笼换鸟”政策，广州市出台了《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》（穗府[2008]8号），对“退二”企业给予用地优惠政策，鼓励进行临时性改造发展创意产业，截止到2014年，“退二”企业改造成为文化创意园的旧工厂达到62个[30]。

3.1.3 “三旧”改造时期

响应广东省建设节约集约用地试点示范省的政策，广州于2009年发布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号文），进入多元化的“三旧”改造时期。
第五阶段，2009—2012年，是政策最为宽松的城市更新时期，城市更新拓展到包括旧城、旧村、旧工厂的“三旧”范围。56号文采取了灵活宽松的开发商准入与土地出让措施，实施“一村一策、一厂一策”，鼓励市场参与、自主更新等多种形式，例如旧厂房改造既可以“自行改造、补缴地价”，补缴地价远低于公开出让的土地出让金；也可以选择“公开出让、收益支持”，即由政府收回土地使用权并拍卖，业主可获得土地出让金的40%~60%作为补偿。
第六阶段，2012—2015年。“三旧”改造政策转向收紧，“一村一策、一厂一策”被叫停，再次强调政府的主导作用，开发商不允许直接参与城市更新改造，自主改造需经广州市城市更新改造领导小组审批。2012年，广州颁布了《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号文），要求重点地区的旧厂房土地“应储尽储”。2015年《广州市农村集体资产交易管理办法》发布，要求农村集体资产交易原则上应“采取公开竞投方式”。
第七阶段，2016年至今。2015年广州市城市更新局成立，2016年开始实施新的1+3政策，即《城市更新办法》和旧城镇、旧厂房、旧村庄更新等3个配套文件，在继续强调政府土地储备的前提下，城市更新政策有限度放松，更新主体可以是政府部门、单个土地权属人或多个土地权属人的联合，但土地收益分成措施的规定较之前更细致严格，自主更新要求在市公共资源交易中心以“招拍挂”的方式确定合作企业[31]。在全面改造的基础上，探索微改造方式，城市更新在内容和方式上更趋于多元化和综合化。2017年，根据国土资源部和广东省关于土地集约利用的新要求，广州市出台了《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，目标是推动业主自行改造，促进产业转型升级，实施城市修补和有机更新。

3.2 城市更新的成效

经过近三四十年的探索，目前广州市城市更新以1+3政策为基础，制定了《城市更新项目实施方案报批管理规定》等20多个配套实施细则和技术指引规范，建立了包含更新规划体系、片区改造策划、土地政策、资金筹措、利益分配方式、监督管理在内的全流程政策框架，城市更新从优化城市空间、提升产业层次、改善人居环境、保护历史文化等方面得到系统提升。
根据市更新局网站发布的统计，截至2018年6月，广州全市已批城市更新（“三旧”改造）项目1 070个，改造面积102 km2；累计完成固定资产投资2 342亿元；“三旧”用地土地出让金合同金额1 285亿元，在推进土地集约利用、释放存量用地潜力以及贡献土地财政收入等方面都发挥着越来越举足轻重的作用。基于动态调整标图建库，全市纳入城市更新标图建库的地块图斑594 km2，占广州市建设用地总量（1 835 km2）的近1/3。
然而，利益平衡困难导致政策反复多变，城市更新局面随政策的变化时好时坏，一些有益的尝试由于政策原因被迫中断，甚而陷入“政府不放权，改造无动力”的循环怪圈，已经成为制约广州市城市更新政策构建长效机制的重要因素。根据不完全契约理论，剩余权的配置决定了激励机制的形式与相应的制度效率，并成为驱动制度调整的动因。下文尝试从剩余权视角重新解读广州市城市更新政策的演进与实施，更深入认识城市更新政策决策与变迁机制，为政策制定提供参考依据。

4 广州市城市更新政策的变迁与实施困境

4.1 城市更新契约关系与政策变迁

4.1.1 基于政企固定工资契约的政府主导型城市更新

1980年代广州启动改革开放后的第一轮城市更新，采用了政府主导型模式，由政府与国有企业签订固定工资契约实施危破房改造。政府支付危改资金，是危改项目的决策者和投资者，也是承担项目风险的最终责任人。固定工资契约并没有赋予政府作为国有土地所有权代理人、决策者、投资者和风险承担者应取得的土地再开发收益，另一方面政府也缺乏有效的土地增值捕获机制回收土地收益。开发企业通过操作实施危改项目掌握了部分剩余控制权，但仅获得相当于固定工资的危改资金，同样被排除在土地剩余的索取之外。原业主在城市更新中完全处于被动地位，拥有知情同意权，不掌握决策权与实施权，却是剩余收益（沉淀于地块更新改造带来的物业升值中）的最终取得者（图2）。
图2 基于固定工资契约的政府主导型城市更新

Fig.2 Government-led urban renewal based on fixed wage contract

在政府主导型城市更新的固定工资契约中，政府、企业和原业主之间剩余控制权与剩余索取权出现了严重错配，导致旧改实施实施效率低下[27]。以当时广州最大的旧改项目金花街改造为例，由于1980年代初启动的以翻新为主的整治收效甚微，1988年启动了更大规模的改造计划，但仍然进展缓慢。虽然开发企业掌握了剩余控制权，但由于在旧改中只能获取固定工资收益，不掌握剩余索取权也不承担经营风险，因而并没有动力进行改造方案优化，甚至在未经成本测算的情况下就承担了旧改任务，经实际核算，金花街改造项目亏损达5.06亿元[32]，进程严重滞后，前后耗时近20年，直至2005年左右才基本完成。
1999年，广州重启开发商禁入的政府主导模式，同样遭遇了较大挫折，旧城更新停滞了5年之久，直至2004年由于亚运会整治环境的需要才再次启动。这次旧城更新采用市、区、个人分担费用的办法改进了筹资方式，如解放中路改造工程需由回迁业主按原产权面积缴纳300~500元/m2的复建费，广州市、区财政各按50%的比例支付余下成本，但仍然没有从根本上解决激励机制不足的问题。据统计，2000年广州市危破房面积为886.71万m2，按8 000元/m2的拆迁补偿费估算，改造总投资需700亿多元，而当时政府每年投入危改资金仅约5 000万元[33]，远不能满足更新资金的需要。
政府主导型城市更新虽然有良好的政策意图，希望在城市更新过程中避免开发商对利润的过度追求破坏历史文化保护、损害居民利益，但由于剩余控制权与剩余索取权严重不匹配，导致这一初衷良好的政策设计由于效率低下而难以实施并最终被放弃，广州城市更新由此进入了政府—开发企业—原业主的三方利益博弈时期。

4.1.2 以固定地租契约为主的政府引导、市场参与型城市更新

1992年广州首次尝试引入市场机制进行城市更新，开发商缴纳一定的土地出让金后获得了土地再开发的权利，这意味着开发商在与政府签订了政企固定地租契约后，获得了土地再开发的剩余控制权与剩余索取权。在开发商与业主的关系方面，新建物业以四六分成（分成地租契约）进行分配，使业主也获得了作为土地产权所有者应获得的部分剩余索取权（图4）。新政策打破了政府与开发商关系的僵局，旧改进程显著加速，金花街改造正是在这一次政策调整后才得以顺利推进[28]。
2006年后广州再次开放旧改项目的开发商准入，旧改规模和速度在整体上都有了较大提升。这一时期，政府与业主签订的补偿协议主要采取货币补偿与回购限价房相结合的补偿安置方式，其性质相当于固定地租契约（图3）。由于所获货币补偿远低于房屋市场价格，回购限价房在区位和配套上存在不足，业主面临难以回迁“同等地段同等面积住房”的风险，如越秀区建设六马路在2006年进行改造拆迁时，房屋评估价在7 000~8 000元/m2之间，到2008年该区域的一手商品房价格已达到18 000元/ m2以上[33]，因此业主对城市更新存在抵触态度。这说明在房地产价格波动剧烈的市场环境下，固定地租契约难以形成合理的利益分享与风险分担机制，城市更新政策需要寻求进一步的制度改进途径。
图3 基于固定地租契约的政府引导、市场参与型城市更新

Fig.3 Government-led and market participation urban renewal based on fixed land rent contract

4.1.3 引入分成地租契约的政府引导、多元参与型城市更新

2009—2012年是广州城市更新策最为宽松的时期。经过前期的政策实践，开发商进入城市更新已被普遍认可，土地出让方式成为新时期政策关注的焦点，新的“三旧”改造政策给了市场最大的选择空间，更新地块既可以选择土地收储，也可以选择自主更新合作改造。
根据56号文规定，旧工厂用地或农村集体建设用地收储后出让的，业主可获得最高达60%的土地出让纯收益，这一政社分成地租契约显著提高了业主的土地收益份额，广州钢铁厂、广州造纸厂改造都是受益于该项政策的大型旧工厂改造项目。
56 号文新政带来的最大变化还在于允许业主和开发商自由谈判寻求合作对象进行自主更新改造，并使自主更新成为这一时期的主要形式（图4）。由于减少了土地收储出让环节，开发商的土地出让金主要采取协议价格，远低于招拍挂土地出让价格，从而使开发商和业主事实上获得了更多的剩余收益索取权。
图4 基于分成地租契约的自主更新

Fig.4 Self-led urban renewal based on rent sharing contract

广州联合交易园是一个旧工厂自主更新的成功范例，由原业主广州摩托集团与开发商广州联合交易园经营有限公司协商合作改造，双方签订了20年期的固定租金+浮动租金混合型租约。根据公司经营情况按照浮动比例收取的浮动租金具有分成契约的功能，在项目运营风险不明确的市场环境下，固定租金+浮动（分成）租金的混合型契约一方面保障了原业主必要的地租收入并分担了部分经营风险，一方面适度降低了开发商的投入成本和风险，也获得了与剩余控制权相匹配的获取剩余收益的权利。这一制度设计创造了良好的利益分享与风险责任分担机制（图4），使开发商获得良好的激励动机发挥自己的专业运营技能，体现在对项目的整体策划设计与营销管理中；帮助广摩地块成功转型为一个集电子交易、设计研发、商业展览、物流运输为一体的现代化服务园区[34]。
广州琶洲村改造则是全国首个由开发商与村民协作完成的规模最大的城中村改造项目，改造地块分为安置地块和融资地块，开发商通过土地拍卖取得融资地块的使用权，并负责安置地块建设，向村民提供40~160 m2的多种户型的安置房。安置地块和融资地块的分配相当于在村民和开发商之间签订了分成地租契约，剩余索取权按照一定分成比例由二者分享（图4）。琶洲村改造自2010年启动，历时3年多完成，改造后房价较改造前上涨了15 000元/m2，房屋租金上涨了6倍，集体经济物业价值增加了10倍多[35]。
总的来看，经过多年的政策调适，广州市城市更新政策构建了利益主体之间的复杂契约关系网络。56号文确立了更有利于开发商和业主的剩余收益索取机制，尤其是分成地租契约的引入（包括土地收储更新的政社分成地租契约，以及自主更新模式下的企社分成地租契约）建立了政府、开发商和原业主三方之间较为合理的利益分享机制和风险分担机制，使56号文实施时期成为广州城市更新进展最快的时期，一方面说明了城市更新过程中的房地产开发具有较高的不确定性，采用基于分成地租契约的城市更新模式更容易为市场和社会所接受；另一方面应该看到，相对宽松的土地政策与政府让利是促进城市更新推进较为迅速的一个重要原因，这也导致了政府土地收益的流失，成为下一阶段城市更新政策重新收紧的重要原因之一。2012年后，广州实施“三旧”改造用地“应储尽储”政策，扩大了土地公开出让的范围，开发商和业主的剩余索取权空间明显压缩，“三旧”审批项目较上一阶段显著减少（表2）。
表2 广州市实施“三旧”改造政策以来城市更新项目审批数 单位：项

Tab.2 Amount of urban renewal projects approved by the government in Guangzhou in recent years

项目类型 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
旧工厂改造 - 25 97 16 13 1 27 6
城中村改造 5 6 2 3 2 1 3 1

资料来源：广州市城市更新局统计资料。统计数不含微改造项目，未包括从化、增城和南沙区。

随着《广州市城市更新办法》于2016年开始实施，政策较上一阶段有所放松，特别是微改造方式的引入转变了城市更新停滞的局面，2016—2017年推动了117个社区微改造项目，面积达到24.5 km2。

4.2 城市更新面临的政策困境

4.2.1 面临多元利益主体与多元目标诉求的冲突，政策稳定性差

与新区发展不同，城市已建成环境是一个由多元利益主体、多种产业形态与生活生产服务设施等组成的复杂社会经济系统，建成区的更新改造面临环境与住房条件改善、产业提升、历史文化保护、社区居住人口去留安置、合理分配土地再开发利益等多重任务，不同利益主体的目标诉求并不一致甚至相互冲突，成为政策制定的难点。例如城市更新需要大量资金投入，超出了政府财政的负担能力，吸引社会资金进入有利于解决资金缺口的难题，但开发商对经济利益的过度追求很容易导致高强度开发，破坏旧城历史风貌保护，使开发商准入一度成为广州旧城改造难解的症结。开放开发商准入之后，利益博弈的焦点转向土地收储与出让方式，加强土地储备有利于政府实现土地宏观调控能力和获得更高的土地出让收益，但市场的积极性将受到影响；土地不经收储由市场主体自主更新合作改造，则业主和开发商将获得更多的土地收益分配份额，有利于提高市场主体的积极性，但政府的土地收入和调控能力则会相应受到限制。广州作为GDP排名靠前的一线城市，税收留成较少，亚运会建设积累了较高的地方债务，因此地方财政对土地出让收入的依赖度远高于北京、上海、深圳等城市，政府“经济人”角色与“公共利益维护者”角色定位的矛盾更为凸显，深刻影响了城市更新政策的走向。
改革开放以来，广州城市更新政策发生了多次变化，明显缺乏连续性，也由于政府对自身在土地收益中究竟应该获取多少份额、以何种方式获取土地收益的问题缺乏清楚的理论依据，从而导致政策摇摆，影响了城市更新实施成效。

4.2.2 更新地块经济平衡困难，规划宏观调控引导作用不足

根据租隙理论，城市更新项目的经济平衡是资本进入必须考虑的前提基础，然而在城市更新改造周期长、交易环节众多、地价飙升、拆迁改造主体要价攀高等因素的影响下，城市更新政策往往屈从于土地开发利益诉求，影响了规划调控引导作用的发挥，主要表现在：
①局部地段开发强度过高。城市更新改造成本高涨，更新地块的经济平衡困难，加之资本的逐利需求，导致旧改项目不得不以提高容积率、减少公共配套与公共空间来最大化项目盈利，对城市局部地区的基础设施负荷带来了巨大压力。与此同时，一些亟需改造的地区，由于区位优势不明显，盈利空间小而无法得到资本青睐，加剧了地区之间发展的不平衡。
②旧改项目结构与布局不合理。大量旧改项目倾向于进行利润高的房地产开发，商住项目过多，一些旧工厂改造项目也存在打着发展文化创意产业之名、行商业开发之实的问题。此外，政策“此一时、彼一时”也削弱了政府的长远规划和空间引导作用（图5），例如在2009—2012年实施宽松政策时期，导致城市中心区旧工厂项目在短短数年内大量入市，主要分布在荔湾区、越秀区、海珠区等地区的旧城区以及白云新城地区、空港枢纽地区等重点功能区；2012年后，由于对重点地区实施“应储尽储”政策，“三旧”改造的重点转向了市属国企及周边地区的成片改造。最后，为了避免集体物业与工厂单独改造冲击土地一级市场，限定了与旧村捆绑改造的要求，加大了低效集体建设用地更新改造的难度。从整体上看，城市更新改造的时序、空间与结构安排缺乏长远规划与一致的目标导向，影响了“三旧”改造在调整空间结构、实现产业升级换代方面引导功能的发挥。
图5 广州市旧工厂改造批复项目空间分布图

注：统计数仅包含广州市更新局网站公示的批复项目。

Fig.5 The space distribution of approved “Old Factory Reform” projects in Guangzhou

5 结论与启示

运用剩余权相关理论揭示了城市更新政策决策的内在逻辑与变迁机制，验证了剩余权相关理论在城市更新领域的适用性。从剩余权视角对城市更新政策的分析具有以下启示意义：
首先，城市更新是一个公共利益与私人利益交织、社会福利增进与市场利润追求并存的复杂系统过程，城市更新的多元利益诉求很难、也不应该作为同一层次的政策目标进行妥协平衡，公共利益问题应得到优先考虑。城市更新的公共利益议题主要涉及生态环境保护、历史文化保护、公共设施建设、产业与空间发展总体规划等，是具有明显的外部性特征、市场机制难以发挥作用、需要政府进行干预的领域，应以通过制定法规政策、规划引导和管控措施作为城市更新实施必须遵循的基本前提条件。
其次，要明确不同利益主体在城市更新中的角色定位。对于原业主而言，为了保护其产权权益并应对市场风险，有必要赋予其一定的剩余索取权，合理界定其产权权益是其中的关键。开发商进入城市更新不但是有必要的，也由于开发商掌握着城市更新执行过程中的剩余控制权，应通过配置相应的剩余索取权以提高制度激励效果。在现行的土地制度背景下，政府作为市场参与主体介入土地开发利用活动，在土地宏观调控、积累土地财富投入城市建设等方面发挥了巨大作用，但其弊端也很明显，随着全面深化改革的推进，政府角色定位向公共管理者和服务者的回归将成为必然趋势，政府的作用是从规划管控、税收调节等方面引导城市更新活动的有序进行。
再次，剩余权为解决土地产权政策制定的困难提供了新路径。我们认为土地政策应超越长期以来无法突破的制度痼疾，即关于所有权与使用权关系的讨论，将剩余控制权与剩余索取权配置作为核心考量因素。考虑到城市更新所面临的房地产市场的不确定性与土地开发活动监管难的特征，分成地租契约能更有效地实现利益分享、风险共担的功能，这不仅适用与开发商与业主、政府与业主之间的关系，也适用于政府与开发商之间的关系，其实现方式则有赖于土地税制的完善。
最后，从各地城市更新政策的实施来看，政府让利是普遍采用的手段，虽然提高了制度效率，但也导致了开发商和业主在土地增值分配中占据过高份额、政府土地收益流失的新困境，产生了新的社会不公问题[36]。解决这一问题的出路是改革现有的土地出让制度，实施土地增值税制度，既合乎在不确定下市场条件下以分成契约（税率相当于收益分成比例）分享土地剩余分担市场风险的原则，也有利于促进政府角色定位的转变。

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