EN中文

经济地理 >

2019 , Vol. 39 >Issue 8: 12 - 20

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.08.002

区域经济理论与方法

产业准入负面清单下国家重点生态功能区问题区域识别

  • 时卫平 , 1 ,
  • 龙贺兴 2 ,
  • 刘金龙 , 1, ※
展开
  • 1.中国人民大学 农业与农村发展学院，中国 北京 100872
  • 2.中央民族大学 经济学院，中国 北京 100081
※刘金龙（1966—），男，江苏盐城人，教授，博士生导师。主要研究方向为自然资源管理、社区发展、林业经济与政策。E-mail：liuj 。

时卫平（1987—），男，江苏常州人，博士研究生。主要研究方向为资源经济与环境管理。E-mail：。

收稿日期: 2018-10-27

  修回日期: 2019-04-15

  网络出版日期: 2025-04-24

基金资助

生态环境工程评估中心委托项目(2017K20136)

中央民族大学青年教师科研能力提升计划(2019QNPY14)

收起

Identifying Problematic Areas in the National Key Regions for Ecological Function Based on the Negative List of Industry Access

  • SHI Weiping , 1 ,
  • LONG Hexing 2 ,
  • LIU Jinlong , 1, ※
Expand
  • 1. School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China
  • 2. School of Economics，Minzu University of China，Beijing 100081，China

Received date: 2018-10-27

  Revised date: 2019-04-15

  Online published: 2025-04-24

Fold

摘要

识别问题区域是产业准入负面清单背景下国家重点生态功能区实现空间管控和区域治理的重要基础。文章利用国家重点生态功能区676个县级单元的第一产业比率、负面清单涉及农业的总频次及主导产业频次等指标，描述重点生态功能区的农业发展概况及其特征，采用一般指标识别和聚类分析方法识别重点生态功能区的问题区域，以期协调国家重点生态功能区环境保护与经济发展的关系。研究表明，水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性等四类功能区的第一产业比重、农业及畜牧业占人均GDP比重均高于全国水平，防风固沙区与生物多样性维护区将面临更高的农业产业调整压力；四类生态功能区内的贫困县分布不均，生物多样性维护型与水土保持型地区须承受较高的扶贫压力，防风固沙功能区内的县级单位须采取更加差异化的政策，重点生态功能区建设应当整合横、纵向的政策与资源，推动政策协同及区域合作以实现高效空间治理。

关键词： 产业准入负面清单; 重点生态功能区; 问题区域识别; 空间治理; 生态脆弱区; 贫困县; 生态安全

本文引用格式

时卫平 , 龙贺兴 , 刘金龙 . 产业准入负面清单下国家重点生态功能区问题区域识别[J]. 经济地理, 2019 , 39(8) : 12 -20 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.08.002

Abstract

Identifying the problematic areas is an important foudation for implementing space control and regional governance in the national key regions for ecological function under the background of negative list of industry access. This paper measures indicators which are ratio of the primary industry in total GDP, frequency of agricultural productions and leading productions in total number of the negative list in 676 sample counties of China, and describes the agricultural development profile and characteristics of the state key ecological function regions. With methods of the general indicator identification and cluster analysis, the problematic areas of the national key function regions are identified for coordinating the relationship between environmental protection and economic development. Studies have testified that the ratio of the primary industries and the ratio of farming and animal husbandry in total GDP are higher than the national average in term of the water conservation function, soil and water conservation function, wind and sand fixation function and biodiversity conservation function. The areas of wind and sand fixation, and biodiversity conservation face heavy pressure in term of agricultural industry adjustment. The poverty-stricken counties are unevenly distributed in four categories of ecological function regions, and more attentions should be paid for poverty alleviation in the areas of water and soil conservation, and biodiversity conservation. Differentiation of policy intervention should be applied to the wind and sand control regions. This research provides foundation to develop a policy intervention with the elements of horizontal cooperation and vertical coordination, and promote policy coordination and regional cooperation to achieve efficient spatial governance.

Key words： negative list of industry access; the national key ecological function region; problem region identification; spatial governance; ecological fragile area; poor county; ecological security

国家重点生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制，乃至禁止进行大规模高强度农业现代化、工业化及城镇化开发，从而提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。国家重点生态功能区包含676个县级单位及国有林场，其中430个县为贫困县，跨东、中、西部，涉及黑龙江、吉林、内蒙古、新疆等27省区，覆盖平原、高原、丘陵、盆地及山地等各类地形。在中央相关部门和省、市各级政府的指导下，重点生态功能区内各县级单位正在有序编制和实施产业准入负面清单制度。而如何在国家重点生态功能区精准执行产业准入负面清单以实现高效空间治理，则已成为亟待破解的难题[1-3]。国家重点生态功能区大多地处我国的生态脆弱区，社会经济发展相对滞后，农业对地方经济发展和农民就业十分重要[2]。长期以来，我国农业发展十分重视粮食产量的提高，化肥、农药使用量持续增加，农业面源污染严重。开展国土空间规划和分区指导，旨在扭转面上政策与区域主导功能存在的冲突。然而，地方政府和农民对过去的农业发展路径高度依赖，国家重点生态功能区内农业生态化转型困难[2]；现行区域空间治理政策呈破碎化，缺乏系统解决方案[2]及激励相容机制[4]，空间治理能力水平相对滞后于区域经济发展水平[5]。高效空间治理必然要求产业准入负面清单政策既要坚持系统思维[1-2]以统筹区域—要素[6]，又必须采取分区精细化差异化管理模式[2-3,7]。因此，精准识别重点生态功能区农业产业格局及问题区域成为负面清单下区域政策制定的基础，以便各级政府制定更有效的激励相容政策措施。
标准区域与问题区域划分是区域政策的制度基础之一[8]。标准区域是区划体系相对固定[9]、名称被标准化编码、范围固定的多级规划区域体系[8]。问题区域是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，若无中央政府援助则难以靠自身力量医治自身病症的区域[8]。识别问题区域及标准区域是政府管理区域经济的重要基础[8-10]，是区域政策研究的核心部分[8,11]，也是实现高效空间治理的重要手段。我国空间管制和区域治理存在的核心问题之一是，规划和政策因忽略区域差别化而针对性差[12]。学界对于问题区域识别的研究涉及城市群经济增长[13]、区域协调发展[14-15]、人口变化[10]、农业转型[16]、老工业城市识别[17]、资源型城市分类[18]及区域援助政策实施[19-20]等议题。问题区域识别方法一般包括指标分析法[14,17]与聚类分析法[8]，主要测评经济、社会及自然指标，且在理论扩展[8]、方法应用[10,17,21]及政策分析[19]等方面取得了进展。但是，学界尚未探讨在产业准入负面清单制度的背景下国家重点生态功能区的问题区域识别。本文利用第一产业比率、负面清单涉及农业的总频次及主导产业频次等指标，描述重点生态功能区的大农业格局及其特征，采用一般指标识别和聚类分析方法识别出重点生态功能区的问题区域。如何完善空间治理体系以实现高效空间治理已经成为学界的热点问题[4,22-23]，降低空间治理成本是一个重要的衡量标准，因此，本文从降低空间治理成本的角度，识别重点生态功能区的标准区域，并从政策协同方面进行讨论，得出实现高效空间治理的关键举措，以回应学界的讨论。

1 数据来源及分析方法

本文利用国家统计局农村社会经济调查司主编的《中国县域统计年鉴（县市卷）》2015—2016年数据，生态环境部提供的2015—2016年县域生态环境质量状况变化值（ ∆ E I '）及2017年676个县级负面清单目录统计；县级单位矢量化边界来自国家基础地理信息中心2017年1∶100万分县行政区划数据库（包含台湾岛、钓鱼岛、南海诸岛、国界及九段线等）。
重点生态功能区政策影响农户可持续生计[24]、村庄转型[25]及县域发展及脱贫攻坚[7]等方面。从县域尺度看，产业准入负面清单政策将直接影响县级重点生态功能区的经济发展与绿色转型[2]。因此，本文采用指标分析法及聚类分析法，选取第一产业比率、是否是贫困县、负面清单中涉及农业主导产业的频次、县级人均储蓄等指标，统计功能区农业及牧业产能，总结676个县级单位负面清单的区域特征，以贫困县分布、县域生态环境质量状况变化值及适应能力指标识别问题区域，以泰尔指数分析区域发展的不平衡性及识别可能存在的标准区域，以生态与经济双重压力[2]识别两级问题区域，并探讨可能存在的政策执行标准区域。
其中，生态环境部采用县域生态环境质量状况（EI）及其变化值（ ∆ E I '），评估国家重点生态功能区的县域环境，本文参考环境保护“增量控制”的思路[26]，重点关注 ∆ E I '，其计算公式为：
E I = W e c o × E I e c o + W e n v × E I e n v
式中： E I e c o及 E I e n v分别表示自然生态指标及环境状况指标，并分别由各自标准化后的二级指标加权获得； W e c o及 W e n v为两类指标的权重值。
∆ E I ' = E I 评 价 考 核 年 + E I 基 准 年
聚类分析方法或者因子分析方法因为更加综合地考察各类因素，而被引用于学界的区域问题识别研究[8,10]。因此，选取第一产业比重、人均储蓄（标准化）、负面清单中涉及农业的总频次（标准化）、是否为贫困县及人均土地面积（标准化）5个指标，涉及经济发展及环境管理控制双层压力，进行聚类分析并得到综合压力指标，以综合识别问题区域。
表1为测算指标及解释，人均储蓄、主导产业频次及人均土地面积均采用标准化的方式，使得五类指标均在[-1，1]。适应能力Z表示县级单位适应负面清单政策的能力，其数值越大表示适应能力越强，其数值越小则表明适应能力越弱，并且，该数值可以取负。其中，W为权重系数，F为组件名称。
表1 县级单位适应能力指数

Tab.1 Adaptability index of of county-level units

指标 具体内容 方向
第一产业比重（标准化） 测度第一产业对于县级单位经济作用 -
人均储蓄（标准化） 测度地区发展水平，衡量经济压力 +
是否为贫困县（标准化） 测度县级单位扶贫脱贫压力 -
人均土地面积（标准化） 测度县级单位的环境容量 +
农业总频次（标准化） 测度县级单位面对的产业调整压力 -
Z = W 1 × F 1 + W 2 × F 2
县级单位适应能力：
Z j = ∑ i = 1 2 W i j W × f i j
采用泰尔指数识别出标准区域。标准区域需要满足空间异质性较小的特征，即区域经济发展相对平衡的地区[8-9]。泰尔指数被广泛用于衡量地区发展不平衡[27]，指数越高则不平衡程度越高，其表达式为：
T = 1 n ∑ i = 1 n y i y - l o g ( y i y - )
式中：T为收入差距程度的测度泰尔指数；n、 y i及 y -分别代表样本数、第 i个体的收入和所有个体的平均收入。

2 问题区域识别

2.1 四类重点生态功能区第一产业产能格局

采用国家统计局农村社会经济调查司主编的《中国县域统计年鉴（县市卷）》数据，剔除缺失数据的49个县级单位，统计627个县社会经济数据（占重点功能区县的92.75％），以分析四类功能区农业发展现状，选择2015年全国县域数据中数据完整的2 083个县，以衡量全国平均水平，并与重点生态功能区形成对比（表2）。四类功能区的第一产业（农、林、牧、渔业）比率均超过23％，超过全国19.56%的平均水平。其中，生物多样性地区的第一产业比率最高，达到24.08％。
表2 重点功能区农业状况

Tab.2 Agricultural situation in key functional areas

地区 第一产业比率 人均农业增加值 人均牧业增加值 人均粮食产量 人均肉类产量 人均GDP 人口密度 农业比重 牧业比重
重点功能区 23.53 3 013.97 1 367.34 469.30 81.85 23 811.44 37.83 12.66 5.74
水源涵养 23.19 3 362.54 1 199.51 470.57 75.72 26 456.03 49.63 12.71 4.53
水土保持 23.24 2 261.54 1 201.75 378.26 72.38 18 399.11 142.19 12.29 6.53
防风固沙 23.68 4 141.88 2 503.38 1 114.20 119.47 32 021.39 10.86 12.93 7.82
生物多样性 24.08 2 772.11 1 430.99 377.04 89.25 21 779.97 28.76 12.73 6.57
全国平均 19.56 3 009.48 1 388.67 549.16 88.53 37 177.06 111.89 8.09 3.74

注：重点生态功能区样本量为627；全国县级样本量为2 083个；增加值、产量、人均GDP、人口密度及人口单位分别为元、kg、元、人/km2及万人；比重单位为%。

从人均产能及产值看，防风固沙保护区具有最高的人均农业增加值、人均牧业收入增加值、人均粮食产量、人均肉类产量及人均GDP，其值分别为4 141.88元、2 503.38元、1 114.2 kg、119.47 kg及32 021.39元。四类功能区的农业占人均GDP的比重均高于12.00%，并且高于全国平均水平（8.09%），重点生态功能区牧业占人均GDP的比重达5.74%，并且高于全国平均水平（3.74%），防风固沙地区的牧业比重达到7.82%，约为全国水平的两倍。根据重点生态功能区各县第一产业（农林牧渔）比率情况（图1），识别出第一产业依赖度较高的县级单位。
图1 重点生态功能区县级单位第一产业比重格局

Fig.1 First industry proportion pattern of county-level units in key eco-functional areas

需要注意的是，根据主体功能区规划及各省的主体功能区规划，识别出之前十个既属于重点功能区又属于农产品生产区的县级单位，包括：东乌珠穆沁旗（内蒙古）、西乌珠穆沁旗（内蒙古）、石门县（湖南）、永胜县（云南）、榕江县（贵州）、从江县（贵州）、甘南县（黑龙江）、习水县（贵州）、赤水市（贵州）及洛南县（陕西）。以上十个县级单位，属于政策调整区域（从农业主产县转换为重点生态功能区县）。
总体而言，农业及牧业占县级地区GDP的比重及占人均GDP的比重，均高于全国平均水平，防风固沙重点生态功能区的县级单位的农业依赖度最高。

2.2 四类功能区的产业准入负面清单政策强度比较

国家重点生态功能区各县在编制负面清单的过程中，依据《产业指导目录》，将产业分为限制且一般、限制且主导、限制且规划、禁止且一般、禁止且主导、禁止且规划六类，并基于这一分类对生态主体功能区的负面清单的内容进行分类总结，从而获得负面清单大农业政策的强度指标，并比较四类功能区的政策强度差异。
在676个县中，负面清单条目中所涉及的限制类（一般产业、主导产业、规划产业）与禁止类（一般产业、主导产业、规划产业）条目，一级标题（农、林、牧、渔业）共计11 065次，限制类10 639次，禁止类426次；二级标题中，农业6 319次，林业1 175次，畜牧业3 087次，渔业400次，农、林、牧、渔服务业84次；此外，现有产业10 718次，现有主导产业3 610次，现有一般产业7 108次；规划产业347次。其中，限制类条目占总条目的96.15%，禁止条目占总条目的3.85%。现有产业条目占总条目的96.87%，现有主导产业占总条目的32.63%，现有一般产业占总产业条目的64.24%，规划产业条目占总产业条目的3.13%。
基于县级产业准入负面清单强度（现有主导产业/功能区县级单位数量），讨论四类区域各级（一、二、三级）条目清单情况。从总条目密度（总条目数量/功能区县级单位数量）看，水土保持地区的总条目密度最高，达到了17.58（条/县），而水源涵养区的总条目密度最低，为15.75（条/县）。从现有主导产业密度（现有主导产业/功能区县级单位数量）看，防风固沙功能区与生物多样性功能区涉及的强度较高（现有主导产业密度），分别为6.90与6.47（条/县），水源涵养与水土保持生态功能区涉及的强度较低（现有主导产业密度），分别为4.65与4.22（条/县）。以上表明：防风固沙区与生物多样性功能区县必须对现有主导产业做出较多调整，或将面对较多压力。
从产业目录二级标题看，四类功能区的农业与畜牧业涉及条目较多，林业、渔业、及相关服务业涉及较少，防风固沙功能区与生物多样性功能区涉及农业与畜牧业条目的密度最高，分别为4.51、4.23（条/县级单位）及2.31、2.12。水土保持功能区及水源涵养功能区的此类数值较低，因此，农业与畜牧业成为重点调整产业。综上，防风固沙区与生物多样性功能区县必须对现有主导产业做出较多调整，或将面对较多压力；第一产业中农业与畜牧业是重点调整产业。

2.3 贫困县分布

根据2012年国务院公布的《832个贫困县名单（含集中连片特殊困难县（市）及国家扶贫开发工作重点县）》以及国家重点功能区县名单，可以得到表3及图2（重点生态功能区贫困县分布）。
表3 重点功能区农业负面清单涉及条目密度与强度

Tab.3 Agricultural negative list of key functional area and its item density and intensity

二级目录 涉及条目密度/条 负面清单强度（现有主导产业）/条
防风固沙 生物多样性 水土保持 水源涵养 防风固沙 生物多样性 水土保持 水源涵养
农林牧渔 16.74 16.32 17.58 15.75 6.90 6.47 4.22 4.65
农业 10.06 8.34 10.71 9.19 4.51 4.23 3.23 3.03
畜牧业 4.69 5.64 4.01 4.03 2.31 2.12 0.92 1.14
图2 重点生态功能区贫困县分布

Fig.2 Distribution of poverty-stricken counties in key eco-functional areas

重点生态功能区676个县中，有430个贫困县，约占重点生态功能区县总数的63.61%，即超过六成的生态重点功能区县为贫困县。除去广东、浙江、山东、福建、辽宁等经济良好省份，该比值将达到69.80%。需要注意的是，重点生态功能区的贫困县约占中国所有贫困县总数的51.68%。表4表示四类功能区贫困县分布，其中，生物多样性保护工区的贫困县数量最多，达169个，防风固沙地区的贫困县数量最少，包含47个县级单位。从贫困县所占区域比重看，水土保持与生物多样性生态重点功能区的贫困县占比重较大，分别为85.94%与85.35%，防风固沙生态功能区的贫困县占比为65.28%，水源涵养功能区贫困县占比为37.41%。
表4 四类功能区贫困县分布

Tab.4 Distribution of poverty-stricken counties in four functional areas

区域类型 贫困县数量
（个）		 非贫困县数量
（个）		 合计
（个）		 贫困县占比
（%）
防风固沙 47 25 72 65.28
生物多样性 169 29 198 85.35
水土保持 110 18 128 85.94
水源涵养 104 174 278 37.41
合计 430 246 676 63.61
结合前文所述，可以得到图3（负面清单中农业作为主导产业出现的频次）与图4（贫困且主导产业频次较高的县级单位），其中，负面清单中农业作为主导产业出现的频次代表了县级单位农业调整的强度，贫困状况表示县级单位遭遇的经济发展压力，两者的空间叠加说明县级单位必须同时面临双重压力以适应负面清单政策下的农业产业调整。
图3 重点生态功能农业负面清单政策强度格局

Fig.3 Policy intensity pattern of agricultural negative list in key eco-functional areas

图4 政策强度较高的贫困生态县分布

Fig.4 Distribution of poverty-stricken eco-counties with higher policy intensity

2.4 县域生态环境质量状况变化

2016年 ∆ E I '的重点生态功能区的有效样本量为469个，均值约为0.12，标准差约为1.13，最小值与最大值分别为-3.99及3.97。根据样本均值，可以判断2016年县级样本区域生态环境质量较2015年有所提升，但仍然有226个县级单位的生态环境质量状况发生恶化。其中，恶化数值超过2.00的9个县级单位包括汾西县、崇礼区、竹溪县、盐池县、乌马河区、新巴尔虎旗、环县、静宁县及东宁县。
剔除34个产业数据缺失县，对435个有效样本县，采用相关性分析的方法以捕捉各个产业与生态环境质量状况变化量的关系（表5），发现2015及2016年第一产业比重与生态环境质量状况变化呈现负相关关系（1%显著性水平），第三产业比重的变化量与生态环境质量状况变化呈现正相关关系（5%显著性水平）。但是，第一产业比率变化量与生态环境质量状况变化量的相关关系不显著。
表5 产业比重与生态环境质量状况变化的相关关系

Tab.5 Correlation between industrial proportion and changes of ecological environment quality

2015年第一产业比率 2016年第一产业比率 第一产业比率变化量 第二产业比率变化量 第三产业比率变化量
相关系数 -0.1581*** -0.1646*** -0.0257 -0.0707 0.0975**
P值 0.0009 0.0006 0.5932 0.1409 0.0420

注：***为1%显著水平，**为5%显著水平，*为10%显著水平。

需要注意的是，第一产业的存量与生态环境质量的增量存在负相关关系，但增量之间的相关关系不显著。一个可能的原因是，第一产业结构调整对生态环境影响的显现时间要长于第三产业影响的显现时间。因此，从县域生态环境质量状况变化及作用机制的角度看，仍然需要对生态环境质量恶化的县级单位进行长期监测。

2.5 聚类分析结果

聚类分析的KMO值为0.562，表明尚可以做因子分析以实现降维。反映像矩阵中未出现相关系数大于0.4的系数，选取特征值大于1的组件，达到旋转载荷平方和的55.053%。根据表6，剔除系数绝对值小于0.3的变量后，组件1由标准化的人均储蓄、是否为贫困县及第一产业比率构成；组件2由人均土地面积及负面清单中的农业总频次构成。
表6 旋转后的成分矩阵

Tab.6 Rotating component matrix

变量名称 F1经济发展组件 F2环境保护组件
人均储蓄（标准化） -0.794 0.183
是否是贫困县（标准化） 0.731 0.031
第一产业比率（标准化） 0.573 0.179
人均土地面积（标准化） -0.192 0.762
农业总频次（标准化） -0.259 -0.713

注：提取方法为主成分分析法。旋转方法为凯撒正态化最大方差法。α旋转在3次迭代后已收敛，样本量为630个县级单位。

根据表6与表7可以得到县级单位适应能力：Z=（31.919×F1+23.134×F2）/55.053，进而测算出所有县级单位的适应能力。之后，对各县级单位适应能力数值进行排序，选取最低值5%的县级单位作为一级问题区域县。此类县级单位包括：阿拉善左旗、宽城满族自治县、云和县、曲阜市、常山县、柳林县、乡宁县、黟县、河曲县、磐安县、文成县、龙泉市、沂水县、石棉县、塔城市、遂昌县、邢台县、蒲县、武夷山市、淳安县、泰顺县、怀来县、庆元县、博乐市、景宁畲族自治县、绩溪县、西峡县、祁门县、吉首市、青阳县、吴起县及费县，共32个县。适应能力指标Z数值表明以上32个县将因同时面对经济发展与环境保护的双重压力，进而存在政策执行困难，所以，应当予以重点监测与关注。
表7 总方差解释

Tab.7 Explanation of total variance

成分 初始特征值 旋转载荷平方和
总计 方差
百分比/%		 累积
百分比/%		 总计 方差
百分比/%		 累积
百分比/%
1 1.597 31.933 31.933 1.596 31.919 31.919
2 1.156 23.119 55.053 1.157 23.134 55.053
3 0.863 17.253 72.306
4 0.814 16.276 88.582
5 0.571 11.418 100.000

3 标准区域识别

从空间治理的角度看，标准区域是能够实施相同政策的区域，因此识别标准区域有利于降低治理成本。为此，本部分选取676个县级单位中的630个有效样本，统计GDP及人口数量的县级单位，以得到人均GDP，使用统计软件Stata 15.1以测算泰尔指数（表8）。
表8 人均GDP的泰尔指数

Tab.8 Theil index of per capita GDP

类型 泰尔指数 样本量 类型 泰尔指数 样本量
防风固沙 0.41039 66 生物多样性保护 0.16484 196
水源涵养 0.19385 242 组内 0.22916 630
水土保持 0.20396 126 组间 0.04088 630
重点县整体 0.27004 630 全国县级样本 0.30635 2 079
表8说明功能区内部发展存在不平衡性。从四类功能区内部看，防风固沙型重点功能区的不平衡性最大，其泰尔指数达0.41039，水土保持型重点功能区次之（0.20396），水源保持型功能区与生物多样性保护型功能区的泰尔指数分别为0.19385与0.16484。四类功能区的组内与组间泰尔指数分比为0.22916与0.04088，总泰尔指数为0.27004，表明四类功能区发展不平衡。但是，与全国县级单位的泰尔指数比较，重点生态功能区整体的泰尔指数低于全国泰尔指数，其中，水源涵养、水土保持及生物多样性保护地区的泰尔指数均不到全国水平的2/3，即以上三类重点功能区发展水平较为平衡。
因此，考虑功能区的发展水平及环境规制对经济发展产生的区域特征[28]，亟需重点关注防风固沙型生态功能区县；水源涵养、水土保持及生物多样性保护地区存在统一制定部分区域政策的可能性。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文利用第一产业比率、负面清单涉及农业的总频次及主导产业频次等指标，描述重点生态功能区的农业格局；采用一般指标识别及聚类分析方法以识别出重点生态功能区的关键问题及县级问题区域。防风固沙功能区与生物多样性功能区面临较高产业调整压力。从农业格局上看，四类功能区的第一产业（农林牧副渔等）比重均高于全国平均水平，农业与畜牧业占人均GDP比重均高于全国水平。因此，在四类重点生态功能区内推动农业生态化面临产业转型困难。比较四类重点生态功能区产业准入负面清单政策涉及的二级产业条目密度及政策强度，显示防风固沙区与生物多样性功能区县必须对现有主导产业做出较多调整，畜牧业需要重点调整。
部分重点生态功能区县级单位面临经济发展与生态保护双重压力，难以适应产业准入负面清单政策。以产业准入负面清单为政策背景，采用县级单位产业准入负面清单政策适应能力指标及相关数据，识别32个县级单位为问题区域。短期内，此类区域依靠自身力量难以适应产业准入负面清单政策，需要中央政府提供必要的财政资源方可落实负面清单制度。
重点生态功能区存在政策冲突及重叠区域，或称“区域政策叠罗汉”现象[29]。根据主体功能区规划及各省的主体功能区规划，识别出十个重点功能区，在2016年前却划分到农产品主产区中。根据现有的国家公园规划，国家公园与国家重点生态功能区大部分重叠。天然林保护监测县完全被包含在国家重点生态功能区中。重点生态功能区的空间治理必须整合各类区域政策，识别各县级单位面临的政策冲突点及驱动力，推动相关政策的协同。
存在匀质化的标准区域。泰尔指数的测算结果表明，水源涵养、水土保持及生物多样性保护地区或存在统一制定部分区域政策的可能性。总体上说，四类功能区的三产结构及农业产业构成差异显著，农业负面清单表中所涉及的条目各不相同，贫困县分布状况不尽相同，发展呈现不平衡性，全面执行重点生态功能区农业负面清单需要考虑各个县级单位的具体情况，支撑相应的配套政策及补偿标准。人均GDP的泰尔指数及第一产业比重说明可能存在产业准入负面清单政策执行的标准区域，此类标准区域将降低空间治理的成本。

4.2 讨论

从降低空间治理成本视角考虑，产业准入负面清单政策在重点生态功能区落地需要整合横、纵向的政策及资源，推动政策协同及区域合作。

4.2.1 纵向调整

产业准入负面清单制度对重点生态功能区影响是多层次的，包括省、县、乡镇、村及个人。因此，必须进一步识别出产业准入负面清单政策对重点生态功能区各个层级的影响及作用机制，进而协调不同层级不同主体之间的利益与合作，特别要关注保护农民的利益。产业准入负面清单制度的配套政策，不能一味地采取强制性措施自上而下进行管控和约束，而要重视自上而下与自下而上、顶层设计与地方自主性、约束和激励相结合，充分考虑农民、村集体、企业等各类农业主体和地方政府的积极性和主动性。考虑到重点生态功能区面积大、类型多，加上各县市经济社会处于不同的发展水平，开发资源、发展经济的动机、路径和手段不完全一致，建议在国家层面上，为各重点生态功能区的农业产业结构调整和农业生态化发展提供激励和制度保障框架。在框架范围内各地结合本地实际，制定和完善农业产业结构调整和生态农业发展的具体规划、政策、机构和其他制度安排。

4.2.2 横向整合

横向空间治理的过程应鼓励多部门及多地区的合作。需要关注多相关利益主体的诉求，积极推动跨部门、区域及流域的合作，实现横向整合空间资源，推动自然资源的高效实用，降低空间治理成本。在产业准入负面清单下，重点生态功能区应走生态化农业发展道路[2]，而推动重点生态功能区农业生态化必然要求相关部门共同构建绿色农业发展的制度环境[30]。针对重点生态功能区农业政策治理主体分散且追逐自身利益而各自为政的问题，可在各级政府层面成立跨部门的协调机构，由政府主要领导牵头，农业、林业、水利、渔牧业、发改委、环保等多个部门参与，加强部门间就重点生态功能区涉农政策和规划的沟通协商，统筹兼顾各部门的政策目标和措施，实现合作共赢。通过跨部门及区域协作和功能整合，以重点生态功能区为政策区域，实现涉农政策整体性行政和精准化施策。

4.2.3 政策协同是关键举措

推动各类相关政策在重点生态功能区的协同是实现高效空间治理的关键举措。产业准入负面清单下问题区域的产生有诸多原因，其中相关政策的冲突是一个重要驱动力。产业准入负面清单政策与以产量及效益为导向的农业政策存在目标上的冲突。产业准入负面清单政策与生态公益林、天然林保护及国家公园等政策存在生态红线上的重叠，导致大量财政资金被低效使用。原有的生态环境保护政策及试点未向重点生态功能区倾斜，例如耕地轮作休耕政策主要在东北冷凉区、北方农牧交错区、地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展试点，尚未向重点生态功能区倾斜。这要求相关政策必须精细化到各类功能区，对接“宏观政策性指导性规划—中观衔接性规划—微观实施性规划”[31]的规划体系，结合功能区的特征以进行高效调整及整合。
就县级单位适应能力，虽然KMO及旋转后载荷平方项的数值不足够稳健，但足以体现重点生态功能区面临的经济发展及环境保护的双重压力，且对于政策适应能力的解释基本符合实践。受限于统计数据的匮乏，县级单位农业负面清单政策适应能力研究极为初步。应对重点生态功能区进行长期的追踪研究，从多视角及多尺度切入，纳入更为全面的指标体系，方可评估其适应能力。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序
[1]
罗媛媛, 杜雯翠, 椋埏溣. 农产品主产区产业准入负面清单制度的思考与建议[J]. 环境保护, 2018(5):56-58.

[2]
刘金龙, 龙贺兴, 杨三思, 等. 国家重点生态功能区农业生态化发展的机遇与挑战[J]. 环境保护, 2018(7):25-29.

[3]
万军, 秦昌波, 于雷, 等. 关于加快建立“三线一单”的构想与建议[J]. 环境保护, 2017(20):7-9.

[4]
黄征学, 张燕. 完善空间治理体系[J]. 中国软科学, 2018(10):31-38.

[5]
樊杰, 王亚飞. 40年来中国经济地理格局变化及新时代区域协调发展[J]. 经济地理, 2019, 39(1):1-10.

[6]
林坚, 刘松雪, 刘诗毅. 区域—要素统筹:构建国土空间开发保护制度的关键[J]. 中国土地科学, 2018(6):1-7.

[7]
李国平, 李宏伟. 绿色发展视角下国家重点生态功能区绿色减贫效果评价[J]. 软科学, 2018(12):93-98.

[8]
张可云. 区域经济政策[M]. 北京: 商务印书馆, 2005.

[9]
张可云, 沈洁. 区域协调发展中的政府体制改革思路[J]. 中州学刊, 2017(1):20-26.

[10]
王婧, 刘奔腾, 李裕瑞. 京津冀地区人口发展格局与问题区域识别[J]. 经济地理, 2017, 37(8):27-36.

[11]
汤学兵, 张启春. 完善我国区域经济政策体系的战略构建——基于国内外区域经济政策理论与实践的考察[J]. 贵州社会科学, 2013(3):70-75.

[12]
樊杰. 我国国土空间开发保护格局优化配置理论创新与“十三五”规划的应对策略[J]. 中国科学院院刊, 2016(1):1-12.

[13]
孙丹, 欧向军, 朱斌城, 等. 中国主要城市群经济增长动力分析及其问题区域识别[J]. 地理与地理信息科学, 2018(1):71-77.

[14]
李裕瑞, 王婧, 刘彦随, 等. 中国“四化”协调发展的区域格局及其影响因素[J]. 地理学报, 2014(2):199-212.

DOI

[15]
潘竟虎, 胡艳兴. 中国城市群“四化”协调发展效率测度[J]. 中国人口·资源与环境, 2015, 25(9):100-107.

[16]
马晓冬, 孙晓欣. 2000年以来江苏省农业转型发展的时空演变及问题区识别——基于全要素生产率的视角[J]. 经济地理, 2016, 36(7):132-138.

[17]
王成金, 王伟. 中国老工业城市的发展状态评价及衰退机制[J]. 自然资源学报, 2013(8): 1 275-1288.

[18]
余建辉, 李佳洺, 张文忠. 中国资源型城市识别与综合类型划分[J]. 地理学报, 2018(4):677-687.

[19]
邬晓霞, 魏后凯. 实施差别化国家区域援助政策的科学基础与基本思路[J]. 江海学刊, 2011(3):84-89.

[20]
时慧娜, 魏后凯. “十二五”时期中国资源型城市援助政策的调整思路[J]. 经济学动态, 2011(2):75-79.

[21]
龚勤林, 邱萍. 问题区域识别指标体系构建研究[J]. 探索, 2011(4):174-178.

[22]
樊杰. 我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J]. 中国科学院院刊, 2017(4):396-404.

[23]
陈进华. 中国城市风险化:空间与治理[J]. 中国社会科学, 2017(8):43-60.

[24]
袁梁, 张光强, 霍学喜. 生态补偿、生计资本对居民可持续生计影响研究——以陕西省国家重点生态功能区为例[J]. 经济地理, 2017, 37(10):188-196.

[25]
贺艳华, 范曙光, 周国华, 等. 基于主体功能区划的湖南省乡村转型发展评价[J]. 地理科学进展, 2018(5):667-676.

DOI

[26]
曲衍波, 张勇, 李慧燕, 等. 基于“五量”协同模型的山东省建设用地集约利用评价及障碍调控[J]. 资源科学, 2017(6):1013-1025.

DOI

[27]
姜会明, 孙雨, 王健, 等. 中国农民收入区域差异及影响因素分析[J]. 地理科学, 2017(10):1546-1551.

DOI

[28]
黄清煌, 高明. 环境规制对经济增长的数量和质量效应——基于联立方程的检验[J]. 经济学家, 2016(4):53-62.

[29]
蔡之兵, 张可云. 区域政策叠罗汉现象的成因、后果及建议[J]. 甘肃行政学院学报, 2014(1):93-103.

[30]
刘金龙, 龙贺兴, 时卫平. 国家重点生态功能区农业政策探析[J]. 中国国情国力, 2018(11):14-16.

[31]
郝庆. 对机构改革背景下空间规划体系构建的思考[J]. 地理研究, 2018(10):1938-1946.

DOI

Options
文章导航

/

〈 〉