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2019 , Vol. 39 >Issue 4: 182 - 191

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.04.022

三农、土地与生态

征地补偿谈判与农民权益维护的实证分析

  • 李中 , 1 ,
  • 彭魏倬加 , 2, ※
展开
  • 1.湖南财政经济学院 工商管理学院，中国湖南 长沙 410205
  • 2.浙江大学 经济学院，中国浙江 杭州 310027
※彭魏倬加（1996—），女，湖南邵阳人，博士研究生。主要研究方向为区域经济与金融学。E-mail：。

李中（1976—），女，湖南邵阳人，博士，教授。主要研究方向为区域经济与农村经济学。E-mail：。

收稿日期: 2018-11-14

  修回日期: 2019-02-22

  网络出版日期: 2025-04-23

基金资助

国家社会科学基金项目(15BJY086)

国家社会科学基金项目(14BJL071)

湖南省自然科学基金杰出青年项目(2019JJ2009)

湖南省自然科学基金面上项目(2019JJ40008)

湖南省自然科学基金面上项目(2019JJ40273)

湖南省教育厅重点项目(18A392)

湖南省教育厅优秀青年项目(18B431)

收起

An Empirical Analysis of Negotiations in Land Requisition Compensation and Protection of Farmers' Rights and Interests

  • LI Zhong , 1 ,
  • PENG Weizhuojia , 2, ※
Expand
  • 1. School of Business Administration，Hunan University of Finance and Economics，Changsha 410205，Hunan，China
  • 2. School of Economics，Zhejiang University，Hangzhou 310027，Zhejiang，China

Received date: 2018-11-14

  Revised date: 2019-02-22

  Online published: 2025-04-23

Fold

摘要

基于2018年全国10个区域征地的抽样调研数据，运用Logit计量分析模型就农村土地征收谈判对征地补偿水平的影响程度进行实证分析。研究发现，只要存在征地谈判，被征地农民实际获取的土地征收补偿水平就会超出地方政府制订的征地补偿方案；从边际效应来看，引入征地谈判后，使得被征地农民的土地征收实际补偿标准超出地方政府制订征地方案的概率增加36.1%。因此，在征地制度改革进程中，优化农村土地征收程序，增加征地谈判的协商环节，既可以有效维护被征地农民的合法权益，更能充分实现国家征地补偿制度的效能。

关键词： 城镇化; 农民权益维护; 征地谈判; 征地补偿; 失地农民; 土地财政; 利益博弈

本文引用格式

李中 , 彭魏倬加 . 征地补偿谈判与农民权益维护的实证分析[J]. 经济地理, 2019 , 39(4) : 182 -191 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.04.022

Abstract

Based on the sample survey data of 10 regional land requisitions in 2018, this paper uses Logit econometric model to analyze empirically the impact of negotiation of rural land expropriation on the compensational levels for land requisition. The study has found that, the compensation of land expropriation that the land-expropriated farmers actually get will exceed the compensational scheme of land acquisition which is formulated by the local government. From the perspective of marginal effect, since the introduction of land requisition, the probability has increased by 36.1% that the actual compensational standard of land-expropriated farmers will exceed the land acquisition program formulated by the local government. Therefore, it is put forward that, in the process of institutional reform of land requisition, optimizing the procedure of rural land expropriation and increasing the consultation link of land acquisition negotiation can effectively safeguard the lawful rights and interests of the farmers who have been expropriated, and fully realize the effectiveness of the compensation system of the national land requisition.

Key words： urbanization; protection of farmers' rights and interests; land requisition negotiation; compensation for land expropriation; land-lost farmers; land finance; benifit game

党的十六大以来，我国城镇化水平发展迅速、稳步提高，2002—2017年，中国城镇化率每年平均增长1.35个百分点，2017年城镇化率为58.52%。十二届全国人大四次会议的《政府工作报告》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。党的十九大报告指出，我国有八千多万农业转移人口成为城镇居民[1]。据测算，2013年中国因土地被征而形成的失地农民约有5 000万[2]，且每年约以200~300万人口的数量增长，到2020年，失地农民总数将超过1亿[3]。近年来，因农村土地征收引发的土地纠纷和矛盾日益增多，有些甚至成为农村群体事件爆发的导火索，征地问题成为社会各界关注的焦点。征地矛盾和冲突的根本原因在于征地补偿标准不高、征地补偿款分配不透明、不公平[4]，地方政府征地行为违规违法和被征收土地的经营性用途。伴随房地产市场繁荣和互联网技术的发展，市场价格信号和与农村征地相关的信息传播日益迅速[5]，失地农民开始质疑地方政府征地行为与补偿的合法性和公正性[6]，征地冲突愈演愈烈。刘守英对国内媒体公开报道的统计发现，农村土地被征收引发的征地冲突和群体性事件出现频率自2003年以来呈明显上升趋势，2007年增加非常明显，2010和2011两年发生十分频繁，两年发生的征地冲突和群体性被报道事件占报道总数127件的62%[7]，产生地域涉及全国27省（市、自治区）的113县（区），且经济发达程度越高的地区的冲突爆发越集中[8]。因此，农村土地因工业化、城镇化等原因被依法征收成为非农用地，农村土地征收形成征地纠纷、产生征地矛盾业已成为地方政府亟待解决的难题。
面对日益激烈的征地冲突，及因征地矛盾引发的社会群体性事件增多而导致的社会矛盾尖锐现象[9]，党的十八大报告首次提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例[10]，一些经济发展程度较高地区的地方政府开始尝试在现行农村征地制度体系内进行创新[11]和变通，让渡部分征地利益于被征地农民。例如在广东、上海、江苏、浙江等省（市），地方政府除了提高规定补偿项目标准的额度外[12]，还给失地农民所在的村委会保留规定比例的集体经济发展用地[13]，许可村委会修建标准厂房、门面等物业获取稳定的租金收入，出租收入按村民股份数额进行分配，为失地农民提供部分土地增值收益保障。诚然，不管如何提高农村土地征收补偿标准，各地地方政府出台的农村土地征收补偿政策依然表现出高度的行政强制性和土地征收标准的高度刚性。剔除地方政府政策层面的优化和改进，我们同时发现，许多地区在农村土地实际征收过程中，失地农民获取的征地补偿收益同地方政府制定的农村土地征收补偿标准之间存在较大程度的差异。笔者在对我国15个城市农村土地征收的抽样调查中发现，一些地区严格执行地方政府制定的征地补偿标准和征地安置办法，也有一些地区失地农民实际获取的农村土地征收补偿金额超出了地方政府规定的征地补偿标准。
失地农民的征地补偿高低体现参与农村土地征收各方利益主体博弈的力量对比结果，亦即在强制、低价的征地制度中存在地方政府和被征地农民地位不对等的情形下，依托农村土地征收谈判的方式进行利益分配博弈，进而达成各参与主体均可接受的征地补偿标准。在利益博弈框架内，目前学术界主要存在如下几种观点：一是基于等级依赖效用和演化博弈理论，构建农村土地征收补偿的博弈模型[14]，由于参与各方信息不完全对称，被征地农民与地方政府的利益博弈符合纳什均衡，在保障被征地农户自主决定和独立参与权利的基础上，导入参与式补偿价格决定模型比较有效。二是在现行农村土地征收制度体系内，失地农民虽然存在程序上的参与权缺乏[15]，但可以通过征地执行过程中的现实博弈，体现农民抵制与政府强制的力量对比，考虑每次征地实际的不同状况和被征地农民的差异和谈判能力，产生两种截然不同的结果：一种是农民强烈抵制补偿标准较低的强制征地，但地方政府不愿为此进行妥协，还是按照农民抵制前的标准进行；另一种是地方政府因为面临被征地农民频繁上访招致的中央政府干预或者行政处罚压力，基于风险回避考虑，调整农民抵制前的征地补偿标准，农民依靠抵制换取地方政府妥协，即使妥协程度十分微弱[16]。三是在限制征地制度体系内，地方政府与被征地农户间形成零和博弈状态，形成这种局面导致社会利益为负，而被征地农户同地方政府争取利益的筹码就是通过时间拖延的方式[17]，出现“钉子户”现象[18]。四是伴随经济发展、社会进步及农户产权意识的觉醒，被征地农民参与征地谈判的意愿日趋强烈，被征地农民与地方政府间的正面博弈将会成为常态，征地冲突和征地矛盾也会日益尖锐，迫切要求破除现行征地制度束缚，赋予被征地农户的谈判权益[19]。
但是，被征地农民与地方政府间究竟在多大程度上存在谈判?二者的谈判的表现形式如何?二者的谈判结果有什么表现?已有研究较少对此展开实证分析。基于此，本文希望在已有研究基础上，依托现行农村征地制度体系，运用2018年的调研数据探求我国城镇化进程中农村土地征收谈判现象的深度与广度，阐释利益谈判机制在土地征收补偿办法产生过程中的作用机制。

1 理论机制与假说

1.1 参与征地各方利益主体

在我国，农村土地征收过程牵涉的参与各方利益主体主要有中央和地方政府、用地需求方、村集体经济组织和被征地农民。《中华人民共和国土地管理法》第45条规定征收土地需要由国务院批准的三种情形：基本农田，基本农田以外的耕地超过35 hm2和其他土地超过70 hm2的。但是，农村土地征收具体实施方案是由被收土地所在县及以上地方政府负责，倘若不考虑宏观的农村土地征收补偿政策发布的全国范围，就微观角度而言，大部分土地征收涉及的利益主体只有地方政府、用地需求方、村集体经济组织和被征地农民。尽管有学者认为，在涉及土地征收的多重博弈中，中央政府扮演局中人与局外调停人的双重角色[20]，负责制定设计，规定参与各方利益主体的规则和秩序，实现社会利益最大化，同时对土地征收的利益博弈过程进行监督，协调参与各方的利益诉求，达成共赢局面，但就具体实践而言，中央政府极少参与农村土地征收的具体事务。
地方政府。其承担的功能和角色是代表公权力，基于土地财政和地方政绩的双重激励，一方面希望能降低土地征收补偿支出，以获取较多的土地出让收益，或者将低地价作为招商引资的优惠政策，另一方面又由于地方政绩考核压力，避免出现一票否决的被征地农民进京上访情形出现，有可能部分回应被征地农民的利益诉求，对被征地农民做出利益让步。
用地需求方。现行法律规定，农村土地只有被国家征收后才能出让给用地需求方，所以，用地需求方使用被征收土地时意味着土地性质已经变为国有，合法取得土地使用权，村集体经济组织已经从法律上失去了被征收土地的所有权。但是，用地单位为了保障施工进度，用地需求方也存在同村集体经济组织和被征地农户的博弈。在高速公路、铁路等大型基础设施用地征收过程中，由于被征地农民的反对和利益抗争，地方政府土地征收缓慢，进而导致项目施工进展缓慢的情况经常发生，用地需求方因此会在农村土地征收阶段介入。
村集体经济组织。其具体职能和权利由村委会干部行使，存在自我膨胀和自利的倾向。村集体经济组织与被征地农户的利益诉求并不完全一致。农村土地征收过程进展是否顺利，同村集体经济组织是否配合地方政府联系紧密。村委会干部特别是村书记与主任在村级组织内部的影响较大，可以影响或者部分左右村内农民的决定，因而在大多数地区地方政府的农村土地征收都十分倚重村集体经济组织发挥作用。然而，由于基层治理的地域差别，一些地区的村委会选举会遭受地方政府、企业干预、宗族势力的影响，且有时村书记与村主任诉求之间存在差异和矛盾，影响了村干部积极性的发挥。有些村委会干部甚至鼓动或带头参与被征地农民与地方政府的农村土地征收谈判。倘若征地谈判破裂就会向法院起诉地方政府，或者通过上访及形成群体性事件等方式向地方政府施压。但我们也发现，绝大多数村集体经济组织的村支书和主任可以凭借其在村集体的威望和地方政府的支持，在农村土地征收进程启动之前做好被征地农民的工作，在这种农村基层治理模式下，地方政府可以主要依靠村集体经济组织干部推动土地征收的顺利进行。因此，在农村土地征收过程中，村集体经济组织及其代表者村干部角色是十分特殊和复杂的，他们一边代表村集体及自身利益，期望在土地征收博弈中获取更多收益；一边代表被征地农民，同用地需求方进行利益分享博弈；一边代表地方政府，协助地方政府开展被征地农民的解释和说服工作。通常而言，基层治理较好的地区，村集体经济组织代表被征地农民同地方政府展开利益博弈的情形较少，也就是农村土地征收过程中较少存在征地谈判的情形。
被征地农民。其处于最弱势地位，属于利益维护方，所采取的一切行为表现就是最大限度地维护自己的合法权益。参与征地各方利益主体在农村土地征收过程中的行动由政治、经济、社会等影响因素决定。发挥主导作用的地方政府为了平衡各参与方的利益，往往采取牺牲被征地农民和村集体经济组织的弱势群体利益，以迁就和达成用地需求方等强势群体的利益诉求。用地需求方往往具备较大的经济和社会影响能力，依靠集体胁迫、共谋或贿赂方式对地方政府行为产生影响，进而形成有利用地需求方的政策变迁路径。

1.2 被征地农民与地方政府的利益博弈

征地谈判，是指被征地农民为了维护自身权益，就农村土地征收、主要是农村土地征收补偿等问题，同地方政府进行协商，并达成一致意见。征地谈判的地点和形式不限，通常采取会议、深入田间地头或入户协商等多种方式，灵活性较大，具有随时、随地、随机和广泛的特点。在被征地农民与地方政府的利益博弈中，地方政府行为模式可以选择合法、违法或者不征地。违法征地的典型表现是农村土地征收程序不公开，采取行政强制手段及征地补偿款滞后发放等等。被征地农民行为模式可以选择接受和拒绝，拒绝农村土地征收后往往会采取相应的策略进行利益维护，利益抗争的主要方式就是越级上访或者通过集体静坐示威、阻碍交通、暴力袭击地方政府部门等。被征地农民采取激烈的方式进行利益维护，往往会给地方政府及其主要领导产生较大的干扰和麻烦。为了缓解地方政府与被征地农民间的矛盾，地方政府可能在现行农村土地征收制度体系内让步部分征地利益。认为这种让步主要受如下两个方面因素的影响：
一是地方政府的认知程度。地方政府的认知主要受当地经济发展水平、经济发展模式、政府管理理念、政绩评价导向及地方政府之间博弈、与农民之间的关系友好程度等因素影响。另外，倘若那些地方曾经因为农村土地征收发生过群体性事件，再次进行农村土地征收时，地方政府往往会不自觉地对征地政策进行调整，以期通过利益让步稳住喜爱惹事的农民，越级上访和群体性事件爆发会影响政府行政效率和政府形象，这种效率或形象损失很难用农村土地征收过程中的积极让利来补偿，考虑影响工期和时间的机会成本，更多的是考虑越级上访、尤其是进京上访的地方政府政务考核的一票否决压力，不得不向被征地农民让步部分利益，以此达到息事宁人的目的。二是被征地农民是否参与农村土地征收谈判。被征地农民的征地谈判对象可能是地方政府，也可能是用地需求方。因为被征地农民施压用地需求方时，用地需求方往往会从地方政府那里需求帮助。因此，可以把这种征地谈判归结为被征地农民与地方政府间的利益谈判。被征地农民参与征地谈判的意愿主要受征地补偿和征地安置办法接受程度的影响。
本文从被征地农民视角出发，考察被征地农民与地方政府间的征地谈判对农村土地征收补偿产生的影响程度，由此可以提出如下假说：即使在现行农村土地征收制度体系内，存在被征地农民与地方政府地位的不对等，农村土地征收具有行政强制和征地补偿刚性等特征，但是，只要存在征地谈判，农村征地补偿的水平和额度就会超出地方政府制定的补偿标准，增加被征地农民的利益，有利于较大程度维护被征地农民的权益。

2 数据来源与描述

本文使用的数据来自笔者2018年在全国10个城市专题调查和委托学生发放专题问卷的抽样调查数据。共发放调查问卷900份，剔除回收无效问卷之后，回收有效问卷782份，问卷回收率为86.9%。在被征地农民的782个样本中，有301名被征地农民只征收过农用地，189名被征地农户只征收过农村宅基地或其他非农用地，有292名被征地农民同时涉及前面两种情形。

2.1 基本情况

经过统计汇总，在被征地农民的782个样本中，有409个调查样本在回答农村土地征收时有谈判，有21个调查样本回答不确定是否有土地征收谈判，调查区域的具体情况统计见表1。
表1 调查数据统计表

Tab.1 Statistical table of survey data

城市群 城市 样本/户 有谈判（比例/%） 没有谈判（比例/%） 不确定（比例/%）
成渝 重庆 107 86（80.37） 18（16.83） 3（2.80）
绵阳 91 63（69.23） 25（27.47） 3（3.30）
长江中游 长沙 112 76（67.86） 30（26.78） 6（5.36）
湘潭 71 29（40.85） 42（59.15） 0（0.00）
咸宁 94 46（48.94） 46（48.94） 2（2.12）
珠江三角洲 广州 45 23（51.11） 22（48.89） 0（0.00）
佛山 37 17（45.95） 18（48.64） 2（5.41）
珠海 48 24（50.00） 24（50.00） 0（0.00）
长江三角洲 南通 85 36（42.35） 44（51.77） 5（5.88）
宁波 92 9（9.78） 83（90.22） 0（0.00）
全国 782 409（52.30） 352（45.01） 21（2.69）
在782个被征地农民调查样本中，52.3%的农民表示在农村土地征收过程中曾经同地方政府进行过征地谈判，其中重庆的征地谈判比例高达80.37%。从调查的四大城市群来看（图1），成渝城市群的征地谈判比例排第一，高达75.25%，然后依次是长江中游城市群的54.51%、珠江三角洲城市群的49.23%和长江三角洲城市群的25.42%。这说明，征地谈判在农村土地征收过程中存在比较普遍，并且征地谈判的比例不低。
图1 四大城市群征地谈判情况分布图

Fig.1 Distribution of land acquisition negotiation in four major urban agglomerations

2.2 参与征地谈判的双方主体

被征地农民方。在实地问卷调研中向每位参与过征地谈判的被调查者提出的一个问题是：“农村土地征收谈判中，村集体经济组织中的参加人员主要有哪些”，表2是对这个问题回答的统计描述情况。从统计表中可以发现，村集体经济组织干部、村小组组长、被征地农民代表是参与征地谈判的主要组成人员。同时也能看出社会人员或组织也参与了征地谈判的过程。调查中发现在某些村集体组织中，一些自发成立的农村民间组织譬如狮虎协会、老年协会等代表被征地农民参与征地谈判，这种草根组织在被征地农民中的威望更高，更具说服和号召力，并且在谈判过程中发挥了积极和重要的作用。近年来，伴随农村税费改革和乡镇管理体制改革的深入推动，乡村的基层治理结构也在发生深刻变化，由原来的政府主导型治理向由国家和社会共同参与的公共服务型治理转变，这种变化也从侧面体现被征地农民可以借助这种能力整合参与农村征地谈判，并就此影响地方政府的谈判能力。
表2 被征地农民代表参与征地谈判的人员分布表

Tab.2 List of persons who represent land-expropriated farmers that participate in the land acquisition negotiation

城市群 村干部 村小组长 党员 宗族长辈 公职人员 工商业者 普通农户 其他人员 不知道 户数
成渝 132 63 12 2 3 0 66 37 19 149
长江中游 145 72 33 3 5 4 78 21 5 151
珠江三角洲 52 47 16 2 3 3 20 3 15 64
长江三角洲 39 33 13 4 2 0 12 5 3 45
全国 378 215 74 11 13 7 176 66 42 409
地方政府和用地需求方。在问卷调查中向被访的被征地农户提出的另一个问题是：“在农村土地征收的征地谈判过程中，征地谈判的对象主要由哪些人组成”，表3统计了农村土地征收的征地谈判对象分布情况，可以把农村土地征收谈判对象分为县（市、区）、乡镇、街道等政府部门干部，用地需求方代表，警察、城管或联防队员，其他社会人员等四类。统计结果显示，被征地农户谈判的对象主要为政府干部，有398人次参与了农村土地征收谈判，其次为用地需求方代表，为143人次。警察、城管参与征地谈判的情形较少，仅为17人次。
表3 农村土地征收的征地谈判对象分布表

Tab.3 Participants representing the side of government and demander in rural land expropriation

城市群 政府干部 用地人员 警察城管 其他人员 户数
成渝 145 53 8 25 149
长江中游 148 52 3 16 151
珠江三角洲 61 7 2 9 64
长江三角洲 44 31 4 12 45
全国 398 143 17 62 409

2.3 农村土地征收谈判类型

农村土地征收谈判的类型分布见表4。从统计表中可以看出，有241名被征地农户在被调查时表示农村土地征收谈判是采取召开会议的方式进行的，所占比重为59.51%，召开会议协商是农村征地谈判采取的最主要方式；有76名被征地农户表示地方政府的征地谈判是通过一家一户上门协商的方式，所占比重为18.58%；有51名被征地农户表示召开会议和一家一户上门协商在征地谈判过程中被同时采用，所占比重为12.46%。实地调研过程中发现，一家一户上门协商在征地拆迁过程中使用比较多见，倘若农村土地征收不牵涉征地拆迁，譬如农村耕地征收，则主要采取召开会议协商的方式进行，也就是由村集体经济组织派出代表跟地方政府和用地需求方进行征地谈判。
表4 农村土地征收谈判类型分布表

Tab.4 Distribution of the negotiation types in rural land expropriation

城市群 会议 一家一户 会议和一家一户 其他 总户数
/户
户数/户 比例/% 户数/户 比例/% 户数/户 比例/% 户数/户 比例/%
成渝 71 47.65 41 27.52 35 23.49 2 1.34 149
长江中游 105 69.54 27 17.88 14 9.27 5 3.31 151
珠江三角洲 32 50.00 2 3.13 0 0.00 30 46.87 64
长江三角洲 33 73.33 6 13.33 2 4.44 4 8.90 45
全国 241 59.51 76 18.58 51 12.46 41 10.02 409

2.4 农村土地征收谈判的主要内容与环节

农村土地征收谈判的主要内容与环节见表5。统计显示，有285名被征地农户接受调查时表示农村土地征收谈判中涉及到现金补偿的标准和额度，有273名被征地农户表示征地谈判中涉及农村耕地征收后的养老社保和人口安置问题，有167名被征地农户表示征地谈判中涉及到住房拆迁安置问题，有56名被征地农户表示征地谈判中涉及到解决就业问题。因此，现金补偿标准和额度、养老社保、人口安置及住房拆迁安置和解决就业这四个问题是农村土地征收谈判的最主要内容。而成渝城市群被征地农民对解决就业问题的征地谈判关注明显要高于其他城市群的农户。
表5 农村土地征收谈判的主要内容分布表（多项选择）

Tab.5 Distribution of the main content of negotiation in rural land acquisition （multiple choice）

城市群 现金补偿 养老社保 征残留地 留地发展 入股分红 额外补偿 解决就业 拆迁安置 其他
成渝 136 112 7 4 3 2 28 102 17
长江中游 81 75 3 5 1 5 19 49 37
珠江三角洲 16 38 2 9 0 3 0 4 13
长江三角洲 52 48 3 7 2 4 9 12 8
全国 285 273 15 25 6 14 56 167 75
在实地调研中向被征地农民了解他们在农村土地征收的哪个环节同地方政府和用地需求方开始进行征地谈判。从表6可以看出，有292名被征地农民表示是在地方政府发布土地征收公告后与地方政府和用地需求方进行征地谈判，有55名被征地农民表示是在同地方政府签订农村土地征收协议后与地方政府和用地需求方进行征地谈判，也有11名被征地农民表示是在用地需求方使用被征收土地入场施工的时候才开始于用地需求方进行征地谈判。由此可见，地方政府公告发布后至签订土地征收协议前是农村土地征收谈判的主要环节。主要是因为农村土地征收的征地补偿安置办法的发布、征地听证、土地征收协议签订等都在这个阶段展开，也是农村土地征收谈判的最佳、最有效环节。
表6 农村土地征收的征地谈判环节分布表（多项选择）

Tab.6 Distribution of the link of land acquisition negotiation in rural land expropriation （multiple choice）

城市群 地方政府公告发布后 签订土地征收协议后 用地需求方使用时 不知道在哪个环节
成渝 138 27 5 0
长江中游 85 15 2 11
珠江三角洲 22 2 1 21
长江三角洲 47 11 3 10
全国 292 55 11 42

2.5 农村土地征收谈判的效果

在调查访谈中向曾经参与农村土地征收谈判的被征地农民提出的一个问题是：“农村土地征收谈判最终是否形成一致意见”，谈判的效果见表7。有14.91%的被征地农民认为土地征收谈判结果完全同地方政府或用地需求方达成了一致意见，有70.42%的被征地农民认为土地征收谈判结果部分与地方政府或用地需求方达成了一致意见，而回答部分不一致和完全不一致的被征地农户只占参与征地农民谈判比例的9.05%和4.16%。这一回答超出了调研预期，也就表示尽管在782个被征地农民样本中只有409名参与过农村土地征收谈判，但是，参与农村土地征收的被征地农民的80%是认为征地谈判的效果比较明显。
表7 农村土地征收谈判效果分布表

Tab.7 Distribution of the negotiation effect in rural land expropriation

城市群 完全一致 部分一致 部分不一致 完全不一致 不知道 总户数
/户
户数/户 比例/% 户数/户 比例/% 户数/户 比例/% 户数/户 比例/% 户数/户 比例/%
成渝 24 16.11 109 73.15 11 7.38 3 2.01 2 1.35 149
长江中游 21 13.91 114 75.49 12 7.95 4 2.65 0 0.00 151
珠江三角洲 9 14.06 42 65.63 10 15.63 2 3.12 1 1.56 64
长江三角洲 7 15.56 23 51.11 4 8.89 8 17.78 3 6.66 45
全国 61 14.91 288 70.42 37 9.05 17 4.16 6 1.56 409

3 实证分析

3.1 变量选取

被解释变量与解释变量。本研究主要关注农村土地征收谈判是否会影响被征地农民实际获取的征地补偿偏离地方政府制订的农村土地征收补偿标准。因此，被解释变量就确定为被征地农民实际获取的农村土地征收补偿标准是否超出地方政府制定的征收补偿标准。在实地调研中我们发现，很多地方最终形成一致意见的农村土地征收补偿办法和征地拆迁安置方案，既不是严格按照地方政府制订的补偿政策执行，也不是严格参考被征收土地的市场价格，而是地方政府和被征地农民互相妥协产生的结果，这种双方的互相妥协是通过地方政府与被征地农民的征地谈判来达成的。根据实地调研搜集到的各个地方政府出台的农村土地征收补偿政策文件，结合对国土部门和乡镇的走访，通过对村级问卷和农户问卷进行统计分析，以此判断被征地农民的土地征收补偿实际水平是否超出地方政府制订的土地征收补偿标准。表8是被征地农民的农村土地征收实际补偿同征地补偿政策标准的对比分析结果。统计数据结果显示，被征地农民实际获得的土地征收补偿超出地方政府征地补偿政策标准的比重为47.31%，低于或等于地方政府制订的土地征收补偿政策标准的比重为52.69%。
表8 农村土地征收实际补偿同征地补偿政策对比统计表

Tab.8 Statistics of comparison between actual compensation and compensation policy for rural land expropriation

城市群 城市 样本
/户		 超出政策补偿标准比例/% 低于或等于政策
补偿标准比例/%
成渝 重庆 107 57.94 42.06
绵阳 91 32.97 67.03
长江中游 长沙 112 78.57 21.43
湘潭 71 57.75 42.25
咸宁 94 70.21 29.79
珠江三角洲 广州 45 42.22 57.78
佛山 37 21.62 78.38
珠海 48 27.08 72.92
长江三角洲 南通 85 25.88 74.12
宁波 92 22.82 77.18
全国 782 47.31 52.69
解释变量就确定为农村土地征收过程中是否与地方政府或用地需求方就土地征收补偿标准和征地拆迁安置方案进行过征地谈判。
控制变量。研究选取一系列体现被征地农民个人和家庭特征及体现农户家庭社会情况与经济状况的解释变量。被征地农民个人特征主要包括年龄、性别、文化水平等变量。被征地农民家庭特征主要包括农村土地面积、土地征收用途、农业收入比重、家庭人口总数、人均收入水平、家庭党员数量、家庭村干数量、家庭务工人数、亲戚干部数量及家族姓氏是否为村组大姓等变量。所有控制变量都通过了共线性验证检验，各个自变量的定义及解释见表9。
表9 变量定义及描述

Tab.9 Definition and description of the variables

变量 定义 样本 平均值 方差 最大值 最小值
被解释变量
补偿程度 虚拟变量，是否超出地方政府标准，是=1，否=0
征地谈判 虚拟变量，是否有谈判，是=1，否=0 782 0.5230 0.5195 1 0
控制变量
征地拆迁 虚拟变量，是否有征地拆迁，是=1，否=0 782 0.2938 0.4574 1 0
土地面积 连续变量，2015年家庭承包土地面积，亩 782 2.0852 1.9837 15.16 0
征收用途 虚拟变量，基础设施和公共用途=1，其他=0 782 0.3607 0.4882 1 0
农业收入比 连续变量，2015年农民家庭农业收入比重，% 782 0.0256 0.1736 1 -3.3135
年龄 连续变量，2015年实际年龄，岁 782 49.3108 11.9437 85 18
性别 虚拟变量，男=1，女=0 782 0.7075 0.4549 1 0
文化水平 连续变量，受教育年限，年 782 7.8857 3.3646 19 0
家庭人口 连续变量，2015年调研被征地农民家庭人口，人 782 3.7078 1.4147 8 1
外出务工 虚拟变量，家庭成员是否外出务工，是=1，否=0 782 0.4064 0.4915 1 0
人均收入 连续变量，2015年家庭人均收入，元/人 782 480.1900 122.8600 7 418.75 0
家庭党员 连续变量，家庭成员为中共党员数，人 782 0.3973 0.6308 5 0
家庭村干 连续变量，家庭成员担任村干部数量，人 782 0.0868 0.3704 5 0
村组大姓 虚拟变量，户主姓氏是否本村组大姓，是=1，否=0 782 0.4971 0.5002 1 0
亲戚干部 连续变量，家庭的亲戚朋友干部数，人 782 3.0025 5.8437 15 0

3.2 计量分析模型

根据本研究被解释变量的界定，由于被征地农民实际获取的农村土地征收补偿水平存在超出、低于或等于地方政府制订的征地补偿标准两种情形，因此，在回归分析中使用二分类计量模型，考虑研究方便，使用Logit计量回归模型进行研究。分析模型如下：
l n P i 1 - P i = β 0 + β 1 X 1 i + β 2 X 2 i + β 3 X 3 i + β 4 X 4 i + β 5 X 5 i + β 6 X 6 i + β 7 X 7 i + β 8 X 8 i + β 9 X 9 i + β 10 X 10 i + β 11 X 11 i + β 12 X 12 i + β 13 X 13 i + β 14 X 14 i + β 15 X 15 i + β 16 Z i + μ i
式中：反应变量为被征地农民的土地征收实际补偿标准是否超出地方政府补偿方案。倘若某个被征地农户的土地征收实际补偿水平超出地方政府规定的补偿额度，此时变量编码是： Y i = 1；倘若被征地农户的土地征收实际补偿水平与地方政府规定的征地政策一致，其变量编码是： Y i = 0。i指代特定的被征地农民； P i指代农村土地征收实际补偿标准超出地方政府补偿政策的概率； X 1 i~ X 15 i分别指代征地谈判、征地拆迁、土地面积、征收用途、农业收入比、年龄、性别、文化水平、家庭人口、外出务工、人均收入、家庭党员、家庭村干、村组大姓、亲戚干部，体现解释变量谈判、是否征地拆迁、被征地农民个人和家庭特征的控制变量系列； Z i是虚拟变量，作为调研地区控制变量； μ i是服从标准正态分布的随机误差项，控制没有考虑或不能测度的影响因素。Logit计量分析模型回归结果和统计学描述见表9。

3.3 计量回归分析与讨论

控制地区虚拟变量后获得的Logit计量分析模型估计值见表10。
表10 Logit计量分析模型估计值

Tab.10 Estimates of Logit metrological analysis model

变量 回归值 边际效应
征地谈判 1.568***（0.176） 0.361***（0.0401）
征地拆迁 0.832***（0.212） 0.206***（0.0525）
土地面积 -0.00547（0.0379） -0.00126（0.00943）
征收用途 -0.000608（0.205） -0.000149（0.00506）
农业收入比 -0.236（0.457） -0.0586（0.114）
年龄 -0.00263（0.00902） -0.000664（0.00223）
性别 0.0685（0.182） 0.0162（0.0464）
文化水平 0.0121（0.0315） 0.00314（0.00766）
家庭人口 0.0325（0.0713） 0.00802（0.0167）
人均收入 0.00829*（0.00421） 0.00203*（0.00105）
家庭党员 0.159（0.128） 0.0385（0.0339）
家庭村干 1.215***（0.461） 0.298***（0.115）
村组大姓 0.571***（0.182） 0.141***（0.0453）
亲戚干部 0.0201（0.0168） 0.00484（0.00439）
外出务工 0.334*（0.198） 0.0825*（0.0477）
重庆 1.021**（0.448） 0.238**（0.102）
绵阳 1.106**（0.449） 0.269**（0.0988）
长沙 1.761***（0.523） 0.382***（0.871）
湘潭 1.728***（0.506） 0.388***（0.0846）
咸宁 1.213***（0.424） 0.284***（0.0935）
广州 0.944*（0.557） 0.221*（0.126）
佛山 0.923*（0.538） 0.249*（0.128）
珠海 0.912*（0.517） 0.225*（0.122）
南通 1.628***（0.448） 0.362***（0.0807）
宁波 1.018**（0.445） 0.239**（0.104）
常数 -3.187***（0.753）
Log pseudolikelihood -415.04224
Wald chi2（25） 157.8400
Prob>chi2 0.0000
Pseudo R2 0.2186
样本量 782 782

注：“***”、“**”、“*”分别表示统计检验在1%、5%、10%水平上显著，（）内为标准误。

基于10个城市抽样调研数据的Logit计量分析模型回归值表明，解释变量征地谈判的回归系数在1%的置信水平下显著，且系数为正，理论假设得到验证。从边际效应来看，农村土地征收谈判的存在使得土地征收补偿标准超出地方政府制订的征地补偿水平的概率提高36.1%，可见，征地谈判对农村土地征收补偿的影响非常明显。统计回归显示，涉及征地拆迁较普通农村土地征收而言，拆迁征收补偿标准倾向于超出地方政府制订的补偿方案，就边际效应而言，房屋征地拆迁获得的补偿水平高出地方政府拆迁补偿水平的概率增加20.6%。从征地谈判的视角考察，面临房屋征地拆迁时，房屋拆迁补偿和安置办法必须通过房屋产权所有人签字同意生效，地方政府绕不过房屋拆迁农户，因此，基层乡镇干部必须一家一户上门与被拆迁农户进行拆迁谈判，就房屋拆迁补偿水平、住宅安置办法等问题进行商讨，通过拆迁谈判达成的拆迁补偿办法一般比事先征地方案更有利于被征地农户。但是，除去征地谈判外，还有许多别的因素影响房屋拆迁补偿高于地方政府制定的拆迁补偿水平，譬如被拆迁农户人口多而房屋宅基地面积或建筑面积小的家庭会因此得到更多的房屋建筑面积补偿，被拆迁农户家庭成年的儿子如果超过两个或以上，可以实行分户安置处理。征地拆迁普遍实行奖励的激励措施，主要有签约奖励和按期财物搬迁奖励等，旨在尽快完成同被拆迁农户的协议签订，并鼓励被拆迁农户尽快搬出原有居住的房屋。实地调查发现，各地涉及征地拆迁的事例中都有被拆迁农户激励措施，在规定日期内同地方政府签订房屋拆迁补偿安置合同、在规定时限内完成住处搬迁的被征地农户均会获得几千元至十几万元额度不等的奖金。本研究的Logit计量模型回归分析中，控制征地谈判这一影响因素后，征地拆迁因素依旧显著，且系数为正，这就表明即使不考虑征地谈判因素的影响，没有征地谈判，征地拆迁较农村土地征收而言，被征地农民获取的实际征收补偿普遍超出地方政府补偿方案的概率更大。
被征地农户家庭特征变量中外出务工、人均收入水平、家庭村干及村组大姓统计显著，且系数明显为正。其中，被征地家庭中有村干部的农户获取的土地征收补偿实际水平高出地方政府制定征地补偿方案的概率提升29.8%，被征地农户户主姓氏是村组大姓获取的土地征收补偿实际水平高出地方政府制定征地补偿方案的概率提升14.1%，被征地农户家庭有外出务工人员的农民获取的土地征收补偿实际水平高出地方政府制定征地补偿方案的概率提升8.25%，被征地农户人均收入水平较高的家庭获取的土地征收补偿实际水平高出地方政府制定征地补偿方案的概率提升0.203%。由此可见，地方政府为了推动农村土地征收工作的顺利进行，即使没有征地谈判，也会充分发挥村组干部和地方宗族势力的作用。因此，这两种类型的农民可能从地方政府或用地需求方所获取的补偿水平要明显超出当地普通农户。与此同时，农村土地征收补偿款项拨付到位后，在被征收土地村集体内部分配过程中，村委会干部、村组大姓、外出务工农户及人均收入水平较高的被征地农户较普通农户而言影响征地补偿分配方案形成、通过、执行的能力更大，从而形成利于自身的征地补偿分配结果。此外，从可能概率考量，村委会干部、村组大姓、外出务工农户接受新鲜事物见识较多者以及收入水平较高的富裕农户获取比较有利的土地征收补偿安排的概率排序也是切合农村实际情况的。村委会干部是农村土地征收补偿标准方案设计的决定者，因此达成有利于自身分配补偿方案的概率最大；很多时候村委会干部本身就是村组大姓，代表村组影响势力最大的宗族，对土地征收补偿分配方案存在较大的影响能力，达成有利于自身分配补偿方案的概率次之；而外出务工农户因接触新鲜事物见识较多或者社会关系比普通被征地农户复杂，对土地征收补偿分配方案制订存在一定的影响能力；至于收入水平较高家庭富裕的被征地农户，一般拥有的社会资源、政治资源比普通被征地农户多，也存在影响土地征收补偿分配方案制订的可能性。
另外，在Logit计量分析模型中引入的地区虚拟变量中，重庆、绵阳、长沙、湘潭、咸宁、广州、佛山、珠海、南通、宁波10个城市对征地补偿存在显著影响，且系数明显为正。在本文构建的Logit计量分析模型，征地谈判与否属于内生解释变量，有可能存在未控制而应控制的影响因素，而这些影响因素同征地谈判存在一定相关性，从而使得计量模型参数估计存在偏误的可能性。但是，从是否影响征地谈判的视角考察，被征地农民个人特征和家庭特征，特别是已经在本分析模型中控制具备政治资源、社会资源的干部、党员、村组大姓的因素影响。因此，可以认为农村土地征收谈判对土地征收补偿的解释具有较强的说服力。

4 结论和讨论

本文基于2018年全国四大城市群10个城市的抽样实地调研数据，考察征地谈判对农村土地征收补偿的影响程度进行实证研究，分析结果证实，征地谈判在我国农村土地征收过程中存在非常普遍，并且对被征地农民在现行征地制度体系尤其是获取更多征地补偿具有积极意义。事实上，各个地区的地方政府均默认在农村土地征收过程中可以存在合理范围的征地谈判，比如实地调查中发现的浙江宁波、四川绵阳等地就存在许多通过征地谈判商讨农村范围拆迁补偿和征地安置办法的事例。只是这些地区的地方政府欠缺将征地谈判机制作为正式制度固化的决心。
被征地农民越级上访、群体性事件的利益抗争和一些经济发达地区地方政府在农民利益觉醒压力下采取的各种体制内外制度创新表明，现行普遍采用较低征地补偿标准的农村土地征收制度已经越来越难以满足中国社会进步和经济发展的要求。考虑公共支出建立以土地市场价值补偿为标准的终极改革目标，适时进行农村土地征收补偿制度创新，不仅可以大大提高土地的利用价值，保护珍贵的土地资源，实现农村土地资源利用的集约，有效减轻我国耕地保护的18亿亩红线压力，同时也有利于提高被征地农民的财产性收入占比，促进社会和谐，减少越级上访和群体性事件隐患，有效改善农民群众与干部的关系，实现经济社会的平稳发展，缩小城乡二元差距，逐步实现城乡一体化发展。
《中华人民共和国土地管理法》在2010年的修订中废除了土地按原用地补偿的规定，确立同地同权的补偿原则，综合考虑当地社会经济发展水平与土地资源条件、产值、区位、供求关系等因素确定。党的十八届三中全会在“建立城乡统一的建设用地市场”方面，提出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这些原则性意见的确定，在一定程度上推动了农村土地征收补偿制度的改革步伐，也为后续的土地市场价值补偿创造了条件。
但是，我们也要看到迄今的土地征收制度改革并未涉及征地制度本身。在分税制的财政管理体制下，目前施行的低水平补偿、征地范围没有限制为特征的农村土地征收制度是地方政府实现地方经济发展的制度保障。农村土地征收制度任何环节的改变只是属于不得已的零碎变化，以顺应日益觉醒的被征地农民维护权益的诉求。只有充分考虑中国的具体实际、破除现行土地征收制度改革的束缚，为征地制度改革提供足够驱动力，才有可能推动我国征地制度的改革步伐。因此，在财政管理体制和地区经济发展方式没有发生根本变化之前，现行农村土地征收制度的改革必定面临重重困难和阻碍，需要在条件具备时逐步推进，在农村征地制度改革的进程中，优化农村土地征收程序，改进农村土地征收某些环节，如增加征地谈判的协商环节、农村土地征收补偿和拆迁安置协议生效的要件规定为必须通过所有被征地农户签字确认等，不仅符合现实需要，而且切实可行。这些制度的改进和优化，既可以有效维护被征地农民的合法权益，更能充分实现国家征地补偿制度的效能。

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