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2019 , Vol. 39 >Issue 5: 76 - 86

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.05.009

城市地理与新型城镇化

撤县（市）设区对城市公共服务配置和空间布局的影响与作用机理

  • 陈妤凡 , 1, 2 ,
  • 王开泳 , 1, ※
展开
  • 1.中国科学院 地理科学与资源研究所/区域可持续发展分析与模拟重点实验室，中国 北京 100101
  • 2.中国科学院大学，中国 北京 100049
※王开泳（1980—），男，山东滕州人，博士，副研究员。主要研究方向为城市地理与行政区划。E-mail：。

陈妤凡（1994—），女，浙江舟山人，博士研究生。主要研究方向为城市地理与行政区划。E-mail：。

收稿日期: 2018-08-25

  修回日期: 2018-11-12

  网络出版日期: 2025-04-20

基金资助

国家自然科学基金项目(41471126)

国家自然科学基金项目(41871151)

收起

Influence and Mechanism of "Turning Counties (Cities) into Districts" on Urban Public Service Allocation and Spatial Layout

  • CHEN Yufan , 1, 2 ,
  • WANG Kaiyong , 1, ※
Expand
  • 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling，CAS，Beijing 100101, China
  • 2. University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049, China

Received date: 2018-08-25

  Revised date: 2018-11-12

  Online published: 2025-04-20

Fold

摘要

撤县（市）设区作为中心城区拓展发展空间、优化整合资源的重要手段，对城市公共服务资源供需调配和空间重组带来的明显的影响。以杭州市为例，定量测度撤县（市）设区前后杭州公共服务水平时空变化特征以及公共服务设施的空间分布格局，并探讨这一区划调整影响城市公共服务供给和配置变化的作用机理。研究发现：撤县（市）设区对新设区的公共服务水平提升有一定的促进作用，但新老城区之间的公共服务差距仍然存在。公共服务设施建设具有滞后性，在城市规划的指导下现已由城市中心向外围等级扩散，且在新设区内已初步呈现集聚点。基于领域重构理论，城市规划修编、地方自主权变化及辖区功能转变等均会对城市公共服务资源供需产生影响，且这一机制在重点分析了撤县（市）设区的正向促进效应以后，更是为各个因素在影响城市公共服务变化时的作用效力提供解释。

关键词： 撤县（市）设区; 行政区划调整; 城市公共服务; 教育与医疗; 公共服务均等化; POI; 杭州

本文引用格式

陈妤凡 , 王开泳 . 撤县（市）设区对城市公共服务配置和空间布局的影响与作用机理[J]. 经济地理, 2019 , 39(5) : 76 -86 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.05.009

Abstract

As a centralized metropolitan area management method, "Turning Counties (Cities) into Districts" plays a very important role in expanding the development space of central urban areas, optimizing and integrating resources. It also has a significant impact on supply and demand allocation and spatial reorganization of urban public service resources. Taking Hangzhou as a research area, this paper quantitatively measures the urban public service level before and after "Turning Counties (Cities) into Districts" by using DID (Difference in difference) method, studies the spatial distribution of urban public service facilities based on POI data and relevant GIS spatial analysis methods, and discusses the mechanism of this adjustment affecting the supply and distribution of urban public services. The results shows that: 1) "Turning Counties (Cities) into Districts" has a certain role in promoting the level of public services in the new districts, and in different fields of education, medical care and pension, but there exists a difference in public service between the old districts and the new. Compared with Xiaoshan district and Yuhang district, the promotion of public service level in Yuhang district is more obvious. 2) The gap of public service level between the new and old districts has been narrowed after "Turning Counties (Cities) into Districts". However, due to the lag of public service facilities construction, the disparity and inequalities still exist between the old and new districts. The agglomeration degree of different public service facilities in Xiaoshan district and Yuhang district is different, and it is still low compared with the central urban area. 3) The construction of public service system in Hangzhou is paying more attention to the construction of urban sub centers and cluster centers. Under the guidance of urban planning, the public service agglomeration area has spread from the city center to the periphery and has initially appeared agglomeration point in the new districts. 4) Based on the theory of domain reconstruction, urban planning revision, changes of local autonomy and jurisdiction functions have an impact on the supply and demand of urban public service resources. The purpose of this paper is to highlight the positive promotion effect of "Turning Counties (Cities) into Districts", and explain the phenomenon. This mechanism helps to explain the role of various factors in influencing the changes of urban public service and provides a new perspective for the interpretation of the phenomenon of the effect of administrative division adjustment. As Yuhang district and Xiaoshan district remain relatively independent in terms of financial power and have certain particularities, further research will try to explore the general explanatory framework applicable to each case area.

Key words： Turning Counties (Cities) into Districts; adjustment of administrative division; urban public services; education and medical treatment; equalization of public services; point of interest(POI); Hangzhou

城市的本质特征在于它是一定区域内公共权力的空间集聚[1]，各级政府均会对行政区进行政治、经济、资源等多方面的规划管理和优化配置，适时推进行政区划调整是促进区域社会经济协调发展的客观要求和重要支撑。由于行政体制差异，国外关于行政区划调整对城市发展影响的研究主要集中在城市型政区，内容多是针对城市管理体制、城市规模和经济空间结构变化等[2⇓-4]。从我国行政区划调整和演变模式来看，以撤县（市）设区为代表的建制变更是当下主要的调整形式，其对城市发展的影响也成为很多专家研究的重点内容。部分学者重点关注撤县（市）设区对地区经济增长的影响。即通过模型测算，分析得到撤县（市）设区对地区经济增长有一定促进作用，但在不同政区内存在异质性[5-6]。部分学者则着重研究撤县（市）设区后城市空间演化过程，认为其对城市空间扩展、城区结构优化、城市空间治理等均有影响，但行政管理体制的配套改革仍需持续关注[7-8]。
对于城市而言，实现基本公共服务均等化是转变经济增长方式的基础，是维护社会公平的手段，更是撤县（市）设区等行政区划调整后的主要发展目标之一。在中国的分权体制下，不同地方政府对不同公共物品供给有不同的兴趣[9]。现有研究认为撤县设区可以通过优化财政环境来协调公共基础设施的规划与建设，为政府公共服务的供给提供便利[10]，但也有研究认为由于地方权限尤其是财政权问题，撤县设区一定程度上会拖沓地区公共服务的供给[11]。宏观上看，城市公共服务分布不均衡、设施资源稀缺成为全球的普遍现象[12]。自2005年中共十六届六中全会正式提出“完善公共财政，逐步实现基本公共服务均等化”战略目标以来，这一发展目标和理念得到学术界的重视和广泛讨论[13]。
国外学者多是从政策角度对基本公共服务均等化问题进行研究。Okorafor等从财政体制入手，分析合理资源分配机制对南非医疗均等化的推动作用[14]；Andrews等以英格兰、苏格兰和威尔士为例，研究发现政策差异将在一定程度上导致公共服务的区域差异[15]；Costa等通过计算公共财政中基本公共服务支出的占比来衡量不同区域公共服务水平差距[16]。国内学者的研究主要集中在地区间的公共服务均等化水平评估分析，并逐渐认识到基本公共服务均等化在缩小区域发展差距中的重要性。一是通过理论分析和计量模型，分析现行的公共财政制度对公共服务均等化的影响，即通过财政均等化来间接度量公共服务的均等化程度[17⇓-19]；二是通过构建公共服务均等化的多维评价体系，对比测度不同地区的公共服务均等化水平和质量[20⇓-22]。
城市公共服务设施是公共服务的依托载体，其空间分布事关城市居民生活质量和社会公共资源的公平公正[23]。西方对于公共服务设施的研究始于19世纪下半叶的“公共环境改良实践”，研究主要针对公共服务设施的可达性、公平性和最优化布局展开[24⇓-26]，研究发现公共服务的空间分布从地理空间的公平逐渐过渡到人均公平和社会公平[27]。尽管国内研究相对起步较晚，但不同学者对不同尺度公共服务设施的可达性、均等性和空间配置等均展开了详细研究[28⇓-30]。且随着近年来大数据分析技术的发展和普及，除了传统的空间分析模型和GIS空间分析技术以外，POI（Point of Interest）作为一类代表城市空间设施的重要点状数据，也被广泛应用至城市公共服务空间研究中。汤放华等人基于益阳市的部分POI数据，探讨研究区内公共服务设施的空间分布情况，并利用CRITIC法评估空间配置情况[31]；伍芳羽以不同类型的公共服务POI数据为研究对象，提出影响公共服务业态空间分布均等化的要素因子，并分析空间分布特征[32]；徐高峰等人在大数据支持下，以北京医疗服务设施为例探究多维度的城乡公共服务均等化评价[33]。
综上所述，国内外关于城市公共服务水平以及设施空间布局等已有较为系统的研究，尤其是在公共服务均等性和可达性方面取得了大量的研究成果。由上述研究可知，财税结构和资金分配的不合理将导致地区间公共服务水平差异扩大，而以财政分权为核心的利益竞争更将带来公共服务的偏差。同时，国内现有的公共服务设施布局和调整多是自上而下供应驱动的规划，城市不同辖区内公共服务资源的供需调配多受上位规划的指导。撤县（市）设区将直接影响地方自主权的变化，尤其是财政权和规划权。那么，如何将城市公共服务水平变化与撤县（市）设区挂钩?如何体现撤县（市）设区以后辖区公共服务设施空间布局的变化?如何解释撤县（市）设区对城市公共服务变化的作用机制?这些问题均有待进一步的深化研究。故本文以杭州市为例，利用倍差法测度比较撤县（市）设区前后两个时间段内城市公共服务水平的增减变化，利用POI数据和相关GIS空间分析方法进行城市公共服务设施空间布局研究，并探讨撤县（市）设区对城市公共服务变化的作用机理，在解释以上问题的同时，为今后城市的行政区划调整提供参考借鉴。

1 研究方法与数据

1.1 研究区与数据来源

本文以《杭州市城市总体规划（2016年修订）》的规划范围为研究区总体范围，土地总面积为3 068 km2，包括上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭8个市辖区，其中，萧山区和余杭区为主要研究对象。
社会经济数据主要来源于《杭州统计年鉴》（1998—2006年）、《浙江统计年鉴》（1998—2006年）、《浙江60年统计资料汇编（1949—2009）》。选取每万名学生普通中学教师数、每万名学生小学教师数来度量地区教育类公共服务水平；选取每万人拥有医院卫生院床位数、每万人卫生技术人员数来度量地区医疗类公共服务水平；选取每万人拥有养老院床位数来度量地区社会福利类公共服务水平。
空间分析数据主要提取于百度地图POI数据库，以2018年5月为时间点，共获取17 373条数据，经过去重、筛选，共挑选14 164条有效信息，有效率为81.53%。根据杭州市规划局发布的《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定（修订）》，本研究将获取的POI数据进行重新分类，将城市公共服务设施划分为教育、医疗卫生、文化体育、社会福利和行政办公五大类，得到杭州市区公共服务POI数据库。

1.2 研究方法

①倍差法（Differences in Differences）。分析撤县（市）设区对城市社会发展，尤其是地区公共服务的影响，重点在于比较撤县（市）设区前后两个时间段内城市公共服务水平的增减变化。但城市公共服务水平的变化不仅与行政区划调整有关，城市的自然发展也将导致地方公共服务在一个时间段内存在差异性。为尽可能排除城市在受到其他外部因素影响后反映在地区公共服务发展上的时间趋势特征，本文拟采用倍差法来测算撤县（市）设区对城市公共服务发展的政策效应。倍差法是通过设置控制变量比较政策前后对照组和实验组之间的发展差异，多被利用在公共政策分析和效应评估中，且在行政区划调整与城市经济增长的关系研究中也被广泛应用[34-35]。
倍差法在实际处理过程中，需要设置四组样本：撤县（市）设区前的对照组、撤县（市）设区后的对照组、撤县（市）设区前的处理组和撤县（市）设区后的处理组。通过引入撤县（市）设区这一政策虚拟变量和组别虚拟变量，控制其它因素，利用两次差分，比较撤县（市）设区发生后处理组和对照组的差异，从而检验撤县（市）设区对地区公共服务水平的影响。
由于本文是基于个体案例展开的经验研究，在利用倍差法进行实验时，很难在杭州市内寻找到与萧山区和余杭区完全匹配的市辖区作为对照组。故本文为尽可能排除共同因素的干扰，对比分析2000年杭州市各区县市的社会经济数据（表1），根据匹配度的高低排序，选择临安作为萧山的对照组，富阳作为余杭的对照组。一是从政区性质来看，临安和富阳也是杭州的远城区，且两区分别在2014和2017年撤市改区，说明其具备一定的改区基础，且在杭州市域发展的长期规划中。二是从教育、医疗和养老三个方面来看，以撤县（市）设区前的2000年作为基准年，四个政区的各项公共服务水平均低于全市平均水平或与其持平，而萧山和临安的指标值较为接近，余杭和富阳的指标值较为接近。由此，将临安和富阳分别作为本次实验中萧山和余杭的对照组，属于较优选择。
表1 2000年行政区公共服务水平对比

Tab.1 Comparison of public service level of different districts in 2000

每万名
学生拥有
教师数/人		 每万人拥有
医院卫生院
床位数/张		 每万人
卫生技术
人员数/人		 每万人拥
有养老院
床位数/张
萧山/全市 0.91 0.68 0.64 0.65
余杭/全市 1.01 0.59 0.56 0.87
富阳/全市 1.09 0.60 0.59 0.96
临安/全市 0.90 0.63 0.64 1.02
此外，我们在确定合适的对照组后，还需界定实验考察时段。萧山和余杭于2001年3月同时撤市设区，而1996年5月萧山市划出部分乡镇设立滨江区，余杭市划出部分乡镇至江干区，两区的行政管辖范围均有过调整。故为排除其它行政区划调整对地区公共服务的影响，保证本次实验结果的准确性，我们选取撤市设区前4年（1997—2000年）和撤市设区后4年（2002—2005年）进行对比分析，4年的时间能够在一定程度上展现撤县（市）设区对地区公共服务所产生的中短期影响。
②区位熵。本文基于各区的人口分布规模，利用POI数据计算各类公共服务设施空间分布区位熵，以此分析杭州城市公共服务设施空间分布集聚程度和水平差异[36]。
Q = n i p / N i P
式中： Q是指公共服务设施区位熵； n i是值某区第 i类公共服务设施的供给规模； N i是指全市第 i类公共服务设施的总量； p是指某区人口规模； P是指全市人口总规模。 Q值越高，说明公共服务设施的空间集聚水平越高。
③核密度分析。在点要素的空间集聚分布中，核密度估计法常被用来反映要素空间分布的相对集中程度，已经被广泛应用于地理学中的景观格局和业态空间布局分析中[37-38]。核密度估计法是一种非参数估计方法，其是以任意一点为中心，周围一定区域为密度计算范围，计算每个输出栅格点要素的密度。
f n ( x ) = 1 n h 2 π ∑ i = 1 n K 1 - ( x - x i ) 2 + ( y - y i ) 2 h 2 2
式中： K为和函数； x - x i 2 + y - y i 2是点 ( x i , y i )和点 ( x , y )之间的距离； h是带宽； n是范围内的点数； d是数据的维数。
在核密度估计中，带宽是定义平滑量大小的自由参数，较大的阈值揭示一种区域分布态势，而较小的阈值则强调局部分布差异[39]。本文采用Silverman的经验法则，在 f x呈正态的假定下，根据Ker的研究[37]，带宽优化计算的公式可简化为：
h = 1 n 1 5 0.9 σ
式中： h是带宽； σ是样本方差。在实际操作过程中，根据带宽公式的计算结果，并综合考虑公共服务各业态的平均影响范围及其空间分布的实际离散程度，对医疗、教育、文体、社会福利和行政办公分别选择2 000 m、2 000 m、1 200 m、2 600 m和2 500 m的距离阈值进行分析，该距离能够较好地识别和体现公共服务各业态的空间分布和集聚特征。
④热点分析。Getis-Ord G i *（热点分析）可以识别不同空间位置上的扩展高值簇与低值簇、热点与冷点区的空间分布[40]，计算表达式如下：
G i * = ∑ i ( w i j x j ) / ∑ j x j
对 G i *（d）进行标准化处理：
Z ( G i * ) = G i * - E ( G i * ) / V a r ( G i * )
式中： x i和 x j分别是网格i和j的扩展面积； E G i *和 V a r G i *分别为 G i *的数学期望和方差； w i j是空间权重。若 Z G i *为正且显著，表明位置i周边的值相对较高，属于高值空间集聚，即热点区；若 Z G i *为负值且显著，则表明位置i周围的值相对较低，属于低值空间集聚，即冷点区。
考虑到研究区面积和精度要求，本文分别将余杭区和萧山区分割为1 311个和1 586个1 000 m ×1 000 m的规则网格，保证该网格面积稍大于两区的实际面积，并计算得到各个网格内各类公共服务设施的数量。根据上述公式，以设施数量为变量值，测算各网格点的Getis-Ord G i *指数，分析研究区公共服务业态空间分布的热点集聚特征。

2 撤县（市）设区对地区公共服务的影响

基于上述数据和研究方法，本文对研究区内1997—2005年的地区公共服务水平进行指标测算，并进一步分析杭州公共服务业态空间分布形态，结果表明：
①撤县（市）设区对地区公共服务水平提升具有明显促进作用。本文首先测算1997—2005年萧山和余杭两地教育、医疗和养老三个公共服务水平的变化情况，根据图1可知，以1997年为研究基期，萧山和余杭的教育资源、医疗资源以及养老资源整体呈缓慢上升趋势，尤其是在2001年以后，这一变化趋势相对更为明显。对比分析三类公共服务资源变化，教育资源在1997—2005年内的增减变化并不突出，而医疗和养老资源在两地撤市设区后有明显的增长趋势，尤其是在养老方面，2000年萧山和余杭的每万人拥有养老床位数分别为7.11张和9.43张，而2005年两地均已经高达25.93张和25.44张，增长2~3倍。
图1 公共服务水平指标变化（1997—2005年）

Fig.1 Changes of public service level in new district from 1997 to 2005

为能够说明萧山和余杭的公共服务水平提升是由于撤市改区引起的，我们进一步利用倍差法，以临安和富阳分别作为对照组对上述指标进行二次差分计算。由表2可知，除了每万名学生小学教师数的二次差分值为负数以外，其余四项指标的二次差分值均为正值，说明撤市设区在调整后的四年内对萧山和余杭的整体公共服务水平提升具有促进作用，且余杭的推动效果更为显著。
表2 撤县（市）设区的地区公共服务水平提升效果

Tab.2 Changes of public service level after “Turning Counties （Cities） into Districts”

每万名学生普通中学教师数
/人		 每万名学生小学教师数/人 每万人拥
有医院卫
生院床位
数/张		 每万人卫
生技术人
员数/人		 每万人拥
有养老院
床位数/张
萧山—临安 0.037 -0.215 0.072 0.280 0.466
余杭—富阳 0.040 -0.185 0.410 0.257 2.586
在教育方面，萧山和余杭的每万名学生普通中学教师数的净增加值分别为0.037和0.040，而小学教育资源的二次差分结果为负数，说明尽管两地的教育资源有增长态势，但撤市设区这一调整对水平提升所发挥的推动效果并不明显，尤其是在小学教育方面，后期当地学生数量的增加明显快于教师数量，后续发展仍需重视和统筹新区人口增长后的基础教育需求，补强各级各类教育资源。
在医疗卫生方面，每万人技术人员数的净增加值两区持平，而在每万人拥有医院卫生院床位数这一指标上余杭的二次差分值高达0.41，相较萧山的0.072增长态势更为突出。说明在撤市设区以后，卫生技术人员有向萧山和余杭两区流动的趋势，其医疗软实力有明显的提升，而医疗硬件设施仍有较大的提升空间。2005年萧山和余杭的每万人拥有病床数仅28张和30张，相较2001年仅提升35.98%和20.61%，并无明显的新区优势，后期仍需加强对新区优质医疗资源和医疗设施的引导。
在社会福利方面，萧山和余杭的每万人拥有养老床位数的二次差分结果分别为0.466和2.586，说明撤市设区以后，萧山和余杭的养老公共服务水平相较其它行政区有明显的提升。2001—2005年萧山、余杭、富阳和临安的每万人拥有养老床位数的增长率分别为265%、199%、62.56%和184%，2005年萧山、余杭、富阳和临安60岁以上户籍老年人口占比分别为14.45%、14.96%、14.79%和13.42%，远远超过全国的平均水平。故为了解决日益严重的人口老龄化和社会养老问题，地区的养老公共服务水平也将不断提升，尤其是在被纳入杭州市区后，新区养老设施的增加和养老空间的重构更加会得到关注和重视。
②撤县（市）设区以后新区与老城区的公共服务水平差距有所缩小，但区际差异和不均仍存在。杭州市的公共服务用地分布普遍存在核心多外围少的不均衡现象，上城、下城、拱墅等区一直是杭州传统的老城区，公共服务设施配置较为齐全，公共服务供给水平达到市域的70%以上。而余杭和萧山作为新改设的市辖区，其与老城区相比仍存在一定差距。
本文分别测算了1997、2001和2005年萧山、余杭和老城区在各项公共服务指标上的比值变化（表3），结果发现，撤市设区以后，萧山和余杭在教育、医疗和养老等方面与老城区的公共服务水平差距有所减小，但由于新区的管理权限与管理体制调整需要时间缓冲，公共服务的规划建设和重新布局具有一定的滞后性，新区的公共服务设施供给是处于逐步完善阶段，故新老城区之间的公共服务供给水平的差距仍然存在，尤其是在医疗卫生方面，新区与老城区的区际规模差异较大。
表3 撤县（市）设区前后新老城区公共服务水平差异

Tab.3 Difference of public service level between new and old districts before and after "Turning Counties (Cities) into Districts"

余杭/老城区 萧山/老城区
1997 2001 2005 1997 2001 2005
每万名学生中小学教师数/人 0.817 0.910 0.913 0.746 0.815 0.791
每万人医疗机构床位数/张 0.292 0.308 0.303 0.283 0.273 0.293
每万人卫生技术人员数/人 0.290 0.297 0.313 0.279 0.304 0.340
每万人拥有养老院床位数/张 1.452 0.513 1.097 1.016 0.428 1.125
文教卫体广支出占地方财政一般预算支出比例/% 1.535 1.866 1.149 1.456 1.752 1.781
根据公共服务设施空间分布区位熵测算结果，如图2所示，杭州城市公共服务设施空间分布集聚水平差异显著。从整体结果来看，西湖区的公共服务设施空间集聚水平整体最优，区位熵高达1.61，余杭区的空间集聚程度最低，仅为0.65，而萧山区、江干区和拱墅区的空间分布区位熵也均小于1，说明其空间集聚程度均低于全市平均水平。由此可见，中心老城区仍是全市公共服务设施高度集聚地，外围新区的公共服务供给水平相对其人口规模仍存在不足，新城的公共服务配置速度无法跟上人口的新增速度，区际公共服务设施集聚水平仍存在差异和不均。
图2 杭州各区公共服务设施空间分布区位熵

Fig.2 Location entropy of public service facilities in different districts of Hangzhou

从公共服务设施类型来看，医疗卫生、行政办公和文体设施的空间集聚水平较高，其在空间布局上较为均衡（图3）。我们进一步测算萧山区和余杭区不同类型公共服务设施的区位熵，萧山区的区位熵排序为：社会福利>教育>医疗卫生>行政办公>文体，其中，社会福利和教育的区位熵均大于1，说明其高于全市平均水平。余杭区的区位熵排序为：教育>行政办公>文体>医疗卫生>社会福利，各项区位熵均小于1，说明其教育设施的空间布局较为均衡，但整体而言余杭区的公共服务供给空间集聚水平仍较低。
图3 杭州各区各类公共服务设施空间分布区位熵

Fig.3 Location entropy of different public service facilities in different districts of Hangzhou

③撤县（市）设区以后公共服务设施呈多中心等级扩散的空间分异格局，新城区配置水平逐步提升，若干热点区零散分布。核密度估计法能够较好地识别公共服务中心的位置和密度变化特征[36]。本文根据核密度值分别提取五类公共服务业态以及整体公共服务业态的集聚中心，结果发现各公共服务业态整体上呈现一种多中心等级扩散模式，即在不同区域存在多个不同密度值的集聚中心，且随距离的增加而向外扩散，密度值递减。
由图4可知，各中心点在等级上与城市发展水平基本一致，即基本符合目前杭州市的城市发展空间布局。由于公共服务设施的空间配置通常根据人口密度按照一定服务范围进行配比建设，故各类公共服务设施的高等级密度中心主要还是集中在中心城区，以上城区和下城区为代表的传统老五区开发时间长，人口密度高，长期累积建成了大量高质量的医疗、教育、文体等公共服务设施，其与城市中心体系的叠合度也相对较高。《杭州市城市总体规划（2001—2020年》提出要构建网络化的公共中心体系，引导优质医疗、教育、文化资源等向副城和组团布局。萧山区的江南城中心、余杭区的临平城中心以及江干区的下沙城中心作为杭州规划中的三个城市副中心，尽管其与中心城区的等级规模差距仍较大，但随着人口规模逐步增大，各类公共服务设施也在不断完善，尤其是江南副中心的各类公共服务设施密度值均位于中等偏上的级别，说明新城区的公共服务配置水平正在逐步提升。
图4 杭州城区公共服务设施核密度值空间分布格局

Fig.4 Spatial distribution pattern of kernel density value of public service facilities in Hangzhou

与中心城区的成片集聚分布不同的是，萧山和余杭作为两个新划入的市辖区，其公共服务设施的若干个热点集聚区相对零散分布，根据测算，萧山和余杭两区公共服务设施空间分布的全局莫兰指数分别为0.486和0.459，且在0.001的显著性水平下通过检验，说明其在空间分布上存在显著的空间正相关。由图5可知，新区内中心集聚点与城市公共设施布局规划的契合度较高，公共服务设施高度集中的地区既可以被视为行政区内公共服务发展的热点区域，也是行政区内部不同等级的公共服务中心。根据热点分析结果，萧山区的高热点区主要集中在江南副中心，同时在瓜沥次中心和临浦次中心也有一定程度的热点集聚。而余杭区的高热点区主要是临平副中心，“高—高”类型的格网聚集特征明显，而在塘栖次中心、城北次中心和未来科技城次中心则主要为“高—低”“低—高”的集聚类型。由此可见，杭州的公共服务体系建设正在逐步重视城市次中心和组团中心建设，两地撤市设区后，强化城市服务功能成为辖区发展重点之一，市级政府有意将各类公共服务资源向两地倾斜，使得各行政区内的公共服务水平向公平均等化发展。
图5 新区内部公共服务设施热点分布

Fig.5 Hot spots of public service facilities in Xiaoshan District and Yuhang District

3 撤县（市）设区对城市公共服务影响的机制分析

领域重构理论能够很好地解释撤县（市）设区对城市公共服务的影响。行政区的再领域化涉及到城市空间重组、政府领域重构和政府间权力斗争[41]。随着撤县（市）设区，原县或县级市被纳入地级市的发展战略中，在空间发展政策上成为主城区的一部分，该调整属于一个空间的再领域化过程。且由于空间重组，辖区功能由农村地域向城市地域逐渐转变，中心城市的引力范围圈扩大，全域纳入至市级规划控制圈内，主城区的优势资源和生产要素将自觉向新区延伸。但为考虑社会稳定和平稳过渡，一般撤县（市）设区后原县或县级市将在一定期限内仍保留原县级政府所拥有的权力，政府领域重构将被滞后。市辖区内出现“新市—区”两级政府管理与原“市—县—镇”三级政府管理并行的体制，原县级的自主独立权未被及时收回将导致行政管理出现不可调和的矛盾，市—区两级政府权力模糊、权力冲突时常发生，从而使得主城区与新区之间无法真正融合。
图6 撤县（市）设区对城市公共服务影响的作用机制

Fig.6 Mechanism of "Turning Counties (Cities) into Districts" on public service

①撤县（市）设区通过城市规划修编推动各市辖区基础设施与公共服务设施的均衡化布局。撤县（市）设区突破原有市区的限制，使得城市规划权限能向外延伸，在尺度和边界上发生调整。由于萧山和余杭撤市设区，在2016年修订的《杭州城市总体规划》中，其被纳入至总规的规划区范围内，由市政府统一规划、分区共建。总规提出要构建“城市主中心—城市副中心—城市次中心—居住区级中心”的四级公共中心体系，将重点在萧山和余杭两区增加3个城市副中心，加密城市次中心和组团中心。根据上文的公共服务设施空间分析结果显示，主城区的公共服务资源优势仍较为突出，但新增的临平副中心和江南副中心的公共服务资源优势也已迈入第二梯队，而两区内部的组团中心亦成为公共服务设施的热点分布地区。该空间分布结果与公共服务体系规划互相响应，说明在统一规划下，新区成为城市治理的主要突破口，主城区的优质医疗、教育、文化、养老资源等已逐步向副城和组团布局，城乡均衡发展的目标正在逐步实现。
由于萧山和余杭已撤市设区，故相较于其它市县，两区的分区规划编制更注重与《杭州城市总体规划》的有效衔接与一体化建设。一方面自上而下落实总规提出的对地区发展的要求，另一方面挖掘区级层面的发展诉求，与中心城市形成发展共识。由于市总规提出构建网络化的公共中心体系，故分区规划中关于公共服务布局也重点强调“两核连多心”的网络化、组团化空间结构，全面推进高能级公共设施建设，构建多元公共服务体系。由此，在杭州城市总体规划以及分区规划的指导下，为保障民生需求，两地新增多个学校、卫生服务中心以及养老机构，萧山和余杭两区公共服务设施布局更为优化。重点支持市级公共服务中心建设，并逐步推进片区级和特色服务中心建设，多中心等级扩散的空间分异格局逐渐形成。
②撤县（市）设区引起地方自主权的变化，进而影响城市公共服务设施的供需调配。撤县（市）设区后，通常存在区级政府部分行政权限的保留，而这种行政权力的保留一定程度上成为市、区两级政府在城市规划、土地利用和公共服务等诸多方面冲突的根源[42]。2001年，萧山和余杭撤市设区，杭州市委市政府出台《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》，表明两区财政完全独立，自筹自用。由于财政独立，对于区来说，保有财权就意味着自主和效率，但对于市来说，市财政无法做到统筹管理。公共资源的综合配置往往是财政支出的重要部分，由于区级财政不必上缴至市，故从综合利益角度，市政府出台公共资源相关文件往往会将萧山和余杭排除在外，主城区的优质公共服务资源不会主动向新区扩散，导致萧山和余杭未能实现与主城区的公共资源共享以及公共服务均衡化，公共服务融合存在障碍。本文分别测算了萧山区和余杭区文教卫体广支出占地方财政一般预算支出比例（表4），两地撤市设区前的基本公共服务支出占比略高于撤市设区以后，且2001—2005年萧山区的支出比例无较大变化，而余杭区有一个骤降的过程。由此可见，由区政府独立支配区级财政，萧山和余杭两区的公共服务支出占比变化与撤市设区的相关性并不大，其公共服务质量的提升与公共服务资源的分级配置仍由区主管，与主城区的差距仍存在。
表4 基本公共服务支出占地方财政一般预算支出比例（%）

Tab.4 The proportion of basic public service expenditure accounts in general budgetary expenditure of local finance（%）

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
萧山区 37.29 34.78 30.89 29.66 29.90 29.39 30.13
余杭区 38.80 37.46 34.16 31.58 30.10 19.00 18.80
根据杭州市规划局发布的《关于萧山区余杭区城乡规划工作职权的暂行规定》，从规划审批权来看，萧山和余杭两区在撤市设区后采取的是“规划管理权横向切割”模式，即由市规划部门负责中心城区、重点镇及重要交通节点周边等重点地区的规划管理，由区规划建设部门管理其它地区。由于规划管理权限在尺度和边界上并未随区划调整而执行到位，在这一模式下，萧山和余杭两区内部公共服务设施空间分布的不均衡现象较为严重。江南副中心和临平副中心作为杭州“一主三副六组团”空间结构的重要组成部分，市规划部门将该部分纳入至全市的公共服务中心体系构建中，副中心和组团中心的公共服务设施覆盖面以及公共服务资源投入力度均明显强于区内其余地区。
③撤县（市）设区通过辖区功能的优化转变影响公共服务设施的规划和建设县（县级市）调整为市辖区后，最明显的区别是不再是一个完整的城市功能，而是承担中心城区的部分功能，融入中心城区发展。市辖区功能转变将导致人口和产业的空间重构，而城市人口和生产力布局将直接影响城市公共服务设施的供需，引导公共服务设施空间分布格局的形成。公共服务设施的空间配置通常会按照人口密度或生产力水平根据一定服务范围进行配比建设。通过撤县（市）设区，萧山和余杭由原先的县级市转变为杭州的市辖区，逐步向开发区、产业新城的功能转变，辖区内城市综合服务功能的需求进一步凸显。
第一，萧山区和余杭区作为新的市辖区，人口承载能力相较于其它老城区更高，其发展潜力能够吸引到一大批中心城区人口的主动迁入，尤其是重要产业功能区的人口集聚能力使得其成为新的高密度人口区，而人口数量的大规模增加必然会增加对地区公共服务设施的需求，从而增加供给数量。本文分析杭州市区乡镇街道人口密度和公共服务设施核密度值的空间相关性，计算得到皮尔逊相关系数为0.819，说明两者之间存在高度相关性，即人口密度较高的地区，其所配置的公共服务设施也相对较多，且存在集聚效应。
图7 杭州市区乡镇街道人口密度及公共服务设施空间分布

Fig.7 Population density and spatial distribution of public service facilities in Hangzhou

第二，由于行政边界的限制不复存在，故城市生产要素可自由在各辖区内流动，城市产业发展空间迅速由中心城向外围区扩散。萧山区和余杭区成为全市重要的高新技术产业集聚区，包括江南城、临平城、大江东以及城西科创走廊在内的重要产业发展组团同时成为公共服务资源优化配置的重要地区。

4 结果与讨论

撤县（市）设区作为一种集权式的都市区管理手段，对于拓展中心城区发展空间，优化整合资源具有非常重要的作用，同时对城市公共服务资源供需调配和空间重组带来明显的影响。本文以杭州市为例，利用倍差法测度撤县（市）设区前后两个时间段内城市公共服务水平的增减变化，利用POI数据和GIS分析进行城市公共服务设施空间布局研究，并基于领域重构理论探讨撤县（市）设区对城市公共服务变化的作用机理。研究发现：
撤县（市）设区对新设区的公共服务水平提升有一定促进作用，但由于新区的管理权限与管理体制调整需要时间缓冲，公共服务的规划建设和重新布局具有一定的滞后性，新老城区之间的公共服务差距仍然存在。同时，公共服务设施作为公共服务的载体，其在空间分布上呈现由中心城区向外围等级扩散的格局，在城市总体规划的指导下，新区已出现若干公共服务集聚热点区，但内部不均衡现象仍存在。
本文旨在突出撤县（市）设区对城市公共服务影响的正向促进作用，并对该现象予以解释。关于撤县（市）设区对城市公共服务影响的机制分析是基于杭州市的案例展开，结果表明城市规划修编、地方自主权变化及辖区功能转变等均会对城市公共服务资源供需产生影响。这一机制分析有助于解释各个因素在影响城市公共服务变化时的作用，为行政区划调整效果的现象解释和今后的研究提供一个新视角。由于杭州在城市总体规划以及地方自主权变化上具有特殊性，余杭和萧山在财政权等方面仍保持相对独立性，今后会进一步跟踪研究，探讨适用于各案例区的一般性解释框架。此外，研究过程中我们发现地方自主权的回收是各地进行撤县（市）设区时需要重点考虑的遗留问题，应该在3~5年内完全过渡到市管市辖区的管理体制，如果一直财政独立，将严重影响地方公共服务资源配置及城市发展，这也是在后续研究中有待进一步思考的问题。

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