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2019 , Vol. 39 >Issue 10: 172 - 182

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.022

三农、土地与生态

土地财政与城市用地规模及人口增长联动关系区域差异

  • 王玉波
展开
  • 东北大学文法学院，中国辽宁沈阳 110169

王玉波（1980—），男，黑龙江齐齐哈尔人，博士，教授。主要研究方向为土地财政转型政策。E-mail：。

收稿日期: 2018-11-06

  修回日期: 2019-03-28

  网络出版日期: 2025-04-18

基金资助

国家自然科学基金项目(41401635)

中央高校基本科研业务费资助项目(N171404003)

辽宁省自然资源科技创新项目(19LNZRZY32)

辽宁省社科联经济社会发展课题(2018lslktyb-060)

收起

Regional Difference of Linkage between Land Finance and Urban Land Scale and Population Growth

  • WANG Yubo
Expand
  • School of Humanities and Law，Northeast University，Shenyang 110169，Liaoning，China

Received date: 2018-11-06

  Revised date: 2019-03-28

  Online published: 2025-04-18

Fold

摘要

揭示土地财政与城市用地规模及人口增长联动关系区域规律，对于制定三者协调发展的差别化调控政策具有重要意义。采用灰色关联系数方法将我国31省（市、区）土地财政与城市用地规模联动关系紧密程度划分为高度、中度、低度3个区域，即等量土地财政资金推动城市用地规模增长依次减少，呈现与经济社会发展水平相反的区域规律。高度关联区域协议供给工矿仓储用地对于城市用地规模增长的推动作用强于商服住宅用地，工业化起步晚使得第三产业就业人口占比最高，低度关联区域情况则相反。低度关联区域土地财政和城市用地规模增长总量最大，土地城市化速度相对于人口显著快于高度和中度关联区域。中度关联区域土地与人口城市化速度相对较为协调。从推进工业用地最低限价及招拍挂方式出让、提升土地财政用于非经济性公共品供给占比、土地财政供给低收入群体和进城务工农民保障房建设等方面，提出优化土地财政、城市用地规模与人口增长联动关系的区域差别化政策建议。

关键词： 土地财政; 城市用地规模; 城市人口; 区域差异; 土地出让; 城市扩张

本文引用格式

王玉波 . 土地财政与城市用地规模及人口增长联动关系区域差异[J]. 经济地理, 2019 , 39(10) : 172 -182 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.022

Abstract

It is of great significance to reveal the regional law of the linkage between land finance and urban land use scale and population growth for formulating the differential regulation and control policies for the coordinated development of the three. The grey correlation coefficient method was used to divide 31 provinces (cities, districts) land finance and urban land scale into three regions: high, moderate and low, that is, the same amount of land finance funds to promote the growth of urban land scale decreased in turn, showing a regional law contrary to the level of economic and social development. The supply of industrial and mining warehouse land by high-related regional agreements plays a more important role in promoting the growth of urban land than commercial residential land. The late start of industrialization makes the tertiary industry occupy the highest proportion of the employment population, but the opposite is true in low-related areas. Land finance and urban land scale increase the largest in the low-related areas, and the speed of land urbanization is significantly faster than that in the high-and moderately-related areas. In moderately related areas, the speed of urbanization of land and population is relatively coordinated. From the aspects of promoting the lowest price of industrial land and the transfer of land by means of bidding, increasing the proportion of land finance used for non-economic public goods supply, land finance for low-income groups and the construction of security houses for migrant workers and peasants in cities, this paper puts forward the policy of regional differentiation to optimize the linkage among land finance, urban land scale and population growth.

Key words： land finance; urban land scale; urban population; regional differences; land transfer; urban expansion

在财政分权和经济增长竞赛双重激励下，地方政府对城市基础设施建设偏向性配置，致使高房价和繁荣的土地财政成为城市发展的重要内容[1]，地方政府对土地财政形成的“路径依赖”显著推动城市用地规模（建成区）的扩张[2]。其运作方式是低价（协议）出让工业用地追求长期经济增长及税收；高价（招拍挂）出让商住用地或以土地抵押贷款方式实现资本快速积累，投入基础设施及助推土地增值和城市功能优化[3]。土地出让与税收收益对城市用地扩张表现出明显的正激励[4]。由此，增加城市的就业机会、提升工资与公共品供给水平，使得城市对人口吸引力增大[5]。土地财政过度消耗农用地实现城市扩张，扩张程度提升的表现方面强于人口城市化水平的提高[6]。土地财政对城市人口密度有显著的负向影响，是导致城市化扭曲的不可忽视的因素[7]。原因是土地财政虽然增加了城市人口总量，但对城市人口增长率产生抑制作用[8]。工商企业、城市户籍居民、金融机构形成基于利益关系的并以地方政府为核心的利益铁三角，激励地方政府积极推进空间城市化，成为人口城市化的现实梗阻[9]。
现有研究发现了土地财政与城市用地规模及人口增长联动关系区域差异。在全国层面及东部、西部地区土地出让金增长会显著推动城市用地扩张，而5种土地税均未能遏制城市土地扩张[10]。土地财政显著促进了中西部地区城市空间扩张，但对东部地区的影响则不显著；随着土地财政规模的增加，从2004年开始土地财政的城市空间扩张效应更加显著，且二者之间存在非对称的正向互动关联[11]。城市的人口集聚效应对土地财政都有显著的影响，中小城市用地规模扩张对土地财政有明显的驱动，大城市与中小城市的第二产业规模对土地财政驱动方向不同，特大城市、中小城市第三产业规模对土地财政正向驱动[12]。土地财政抑制公共服务供给水平的提高，对东部地区影响小于中西部地区；土地财政依赖程度较低与财政自主性较强的城市，土地财政对公共服务供给水平的抑制作用相对较小[13]。应根据土地财政的供给和需求二元驱动机理，构建不同类型城市群差别化的土地财政治理对策[14]。
以上研究充分认识到了土地财政对于城市用地规模及人口增长的作用机理，进一步探索了三者关系区域规律，为构建差别化的调控政策提供了理论支撑与新的研究视角。在此基础上，本研究从土地财政、城市用地、城市人口的内部构成要素出发，系统分析土地财政（招拍挂、协议方式出让土地面积与资金）与城市（工矿仓储、商服住宅）用地规模及（第二、第三产业）人口增长的联动机理，采用2002—2016年《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》数据揭示我国31个省（市、区）三者联动关系紧密程度存在的区域规律。研究成果对于转变以土地财政为动力源泉的城市化找到理论切入点，对于构建土地财政转型、土地与人口同步城市化的区域差别化调控政策具有决策参考价值及现实指导意义。

1 土地财政与城市用地规模及人口增长联动机理

1978年进行经济体制改革以来，党中央确立以经济发展为中心的目标，并建立了以经济增长为主要指标的政绩评价体系，因此，“政治晋升”是土地财政形成主要原因之一[15]，激励不同辖区地方政府在发展发经济方面竞争，地方政府以土地财政模式在政治晋升过程中有效推动本辖区土地和人口城市化及经济增长。土地财政与城市用地规模及人口增长联动机理框架，如图1。其中，“城市化”是指以农业为主的乡村型社会向以工业和服务业等为主的现代城市型社会转变过程；“空间城市化”是指农村地域向城市地域的转变，其中，“土地城市化”是指由农业用地转变为城市建设用地及产权由农村集体转为国有过程；“人口城镇化”是指非城镇人口不断向城市转化和集中、占总人口比重提升动态过程。基于以上概念内涵，本研究中的城市用地规模（空间城市化）为城市建成区面积，城市人口为非农城镇人口数量。
图1 土地财政与城市用地规模及人口增长联动机理

Fig.1 Linkage mechanism between land finance and urban land scale and population growth

中国经济最重要载体就是城市（镇）化，地方政府推动城市化快速发展必须提供城市空间拓展所需的土地资源及垫付基础设施建设资金。源于国家土地所有权及流转制度保障，加之政绩考核体系和分税制的激励约束作用，地方政府以发展经济为第一要务，以经营城市的名义来经营国有土地资产成为常态，地方政府逐利行为具有浓重的“经济人”特征[16]。同时，相对减少了非经济性公共服务的供给。地方政府在国有土地出让方面选择差异化的方式（协议方式低价出让工矿企业用地以吸引投资；招拍挂方式高价出让商服住宅用地或以土地抵押贷款等方式快速积累资本；划拨公共用地建设基础设施及提供公共服务[17]），实现了城市产业发展及投资环境优化、经济增长与上缴财政数额增加，最终也获得了政绩收益。
协议方式低价出让工矿企业用地，低廉的土地价格吸引力大量的工商企业投资，带动了城市第二产业就业人口的增长。第二产业不断的繁荣背景下是对服务业的需求及推动，由此带动了城市第三产业就业人口的增长。于是地方政府采用招拍挂方式出让位置优越的商业服务业及住宅用地，获取的巨额出让金投入到城市基础建设中，随着城市功能完善及投资环境的优化，使第二、三产业就业人口及进城务工人口进一步增长，最后是城市化水平提升。在此过程中，为了最大程度地显化国有土地资产价值，国家不断限制协议方式供地范围、推动招拍挂方式供地，加之房地产“支柱型”产业的带动下（高楼遍地起）城市用地规模快速增长，全国很多省（市、区）出现了土地城市化显著快于人口城市化的现象[18]。

2 土地财政与城市用地规模及人口增长基本规律

2.1 国家层面时间序列演变情况

21世纪以来是土地财政快速发展时期，其资金规模2003年为6 322.1亿元，到2013上涨到55 992.0亿元，约是2003年的8.9倍，到2014、2015年有所下降，依次为48 196.2、45 241.5亿元，这也是国家进入“经济新常态”与施行“供给侧改革”的有效反映。总体上可以看出土地财政资金增长速度之快。在土地财政构成要素（土地和资金）供给的推动作用下，城市用地规模（建成区）快速增长，2003年为28 308.1 km2，到2015年增长到52 102.6 km2，是2003年的1.8倍。城市用地规模（建成区）增长情况，如图2（左），总体呈现出“波浪式”增长趋势，2006年增长最少，为113 960.0 hm2，2016年最多，为232 980.0 hm2。
图2 全国城市用地规模（建成区）与土地出让面积及就业人口变化情况

Fig.2 National urban land use（built-up area）and land transfer area and employment population changes

与土地财政资金和城市用地规模同步增长的是国有土地出让面积，在2003年该值为193 603.9 hm2，2013年为374 804.0 hm2，约是2003年的2.0倍，2015年为224 886.0 hm2。图2（左）显示，2003—2015年协议与招拍挂出让土地面积呈现出此消彼涨的态势，印证了图1机理分析：①地方政府先是协议方式低价出让工矿企业用地发展第二产业，带动商业服务业的发展，然后再以招拍挂方式高价出让商服住宅用地；②国家为规范国有土地市场、显化国有土地资产价值，自2002年以来出台系列调控政策，意在推动招拍挂方式供地、限制协议方式供地，使得市场机制对于国有土地资源配置的基础性作用越来越强。
城市用地规模增长的同时城市就业人口也在增长，第二、三产业就业总人口从2003年的37 532.0万人增长到2015年的55 532.0万人。但是，在地方政府土地财政模式作用下，第二、三产业就业人口数量都在增长，二者占比情况则呈现出“此消彼涨”趋势，如图2（右），从中进一步印证地方政府先是以地引资发展第二产业，再招拍挂供给商服住宅用地发展第三产业的事实。在此，需要进一步考虑的是土地财政推动的土地城市化与人口城市化是否同步，具体见表1。
表1 土地城市化与人口城市化情况

Tab.1 Land urbanization and population urbanization

年份 城市人口 城市用地规模 增速差（%） 国有土地出让
面积（hm2）		 竣工商品住宅
面积（万m2）		 新增城市人口（m2/人）
数量（万人） 增速（%） 面积（km2） 增速（%） 国有土地出让 竣工商品住宅
2001 48 064.0 4.70 24 026.6 7.07 -2.37 90 394.1 24 625.4 41.9 11.4
2002 50 212.0 4.47 25 973.0 8.10 -3.63 124 229.8 28 524.7 57.8 13.3
2003 52 376.0 4.31 28 308.0 8.99 -4.68 193 604.0 33 774.6 89.5 15.6
2004 54 283.0 3.64 30 406.2 7.41 -3.77 181 510.3 34 677.2 95.2 18.2
2005 56 212.0 3.55 32 520.7 6.95 -3.40 165 586.1 43 682.9 85.8 22.6
2006 58 288.0 3.69 33 659.8 3.50 0.19 233 017.9 45 471.7 112.2 21.9
2007 60 633.0 4.02 35 469.7 5.38 -1.35 234 960.6 49 831.3 100.2 21.3
2008 62 403.0 2.92 36 295.3 2.33 0.59 165 859.7 54 334.1 93.7 30.7
2009 64 512.0 3.38 38 107.3 4.99 -1.61 220 813.4 59 628.7 104.7 28.3
2010 66 978.0 3.82 40 058.0 5.12 -1.30 293 717.8 63 443.1 119.1 25.7
2011 69 079.0 3.14 43 603.0 8.85 -5.71 335 085.2 74 319.1 159.5 35.4
2012 71 182.0 3.04 45 566.0 4.50 -1.46 332 432.3 79 043.2 158.1 37.6
2013 73 111.0 2.71 47 855.0 5.02 -2.31 374 803.9 78 740.6 194.3 40.8
2014 74 916.0 2.47 49 773.0 4.01 -1.54 277 346.7 80 868.3 153.7 44.8
2015 77 116.0 2.94 52 102.0 4.68 -1.74 224 886.0 73 777.4 102.2 33.5
表1中，2001—2015年人口城市化增速与城市用地规模之差有13年为负值，2006和2008年也都是接近于0的正值，说明土地城市化速度快于人口城市化速度。假如出让国有土地面积为新增加城市人口所使用，该数值从2001年的41.9 m2增长到2013年为194.3 m2，到2015年有所下降，为102.2 m2，进一步反映出土地城市化快于人口城市化的事实，即土地财政推动城市化进程中致使城市土地利用存在粗放与低效的弊端。考察作为经济社会发展中“支柱型”产业的房地产业情况，以竣工商品住宅面积为主要参考指标，该值从2001年的24 625.4万m2增长到2015年的73 777.4万m2，假如竣工商品住宅全部为新增加城市人口所购买居住，其人均面积从2001年的11.4 m2增长到2014年44.8 m2，2015年为33.5 m2，该数值变化反映出的是人均住房面积的改善，现实中却是一二线多数城市普通居民收入与房价之间的巨大差距，三四线城市房地产市场商品住宅大量库存。综上，全国城市土地及竣工商品住宅面积增长速度都快于人口城市化。

3.2 省（市、区）层面基本区域规律

地方政府土地财政模式有效推动了城市用地规模及城市人口的增长，但31个省（市、区）各项指标数值大小却表现出较大的差异（表2）。土地财政资金为能获取到的土地出让金、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税等数据之和。土地抵押融资属于负债，需要地方政府向银行偿还，故土地财政资金规模不将土地抵押融资计算其中。
表2 2001—2015年土地财政与城市用地规模及人口数量排序

Tab.2 Ranking of land finance and urban land use and population in 2001-2015

名次 省域 土地财政资金
（亿元）		 省市区 土地出让面积
（hm2）		 省域 城市用地规模增量
（km2）		 省域 城市人口增量
（万人）
1 江苏 45 826.9 江苏 379 012.1 广东 3 869.2 广东 2 696.8
2 浙江 32 584.5 山东 369 958.3 山东 3 068.5 江苏 2 265.7
3 山东 28 640.0 浙江 234 911.5 江苏 2 806.9 河南 2 240.2
4 广东 27 029.1 辽宁 186 686.8 浙江 1 626.7 山东 2 194.5
5 辽宁 19 530.7 广东 172 309.1 河南 1 429.3 河北 2 070.7
6 北京 16 494.7 河北 165 961.1 四川 1 289.9 四川 1 689.5
7 四川 15 381.3 安徽 161 836.2 安徽 1 040.5 湖南 1 499.7
8 上海 14 982.7 四川 147 670.5 重庆 1 005.2 安徽 1 408.3
9 安徽 14 427.7 河南 144 865.1 河北 981.5 浙江 1 366.9
10 福建 12 801.7 湖北 143 587.0 福建 964.4 江西 1 208.9
11 河北 11 806.6 内蒙古 119 882.9 北京 910.9 云南 1 064.0
12 湖北 11 771.4 江西 107 258.5 辽宁 903.4 湖北 1 056.0
13 河南 11 487.7 福建 106 283.1 湖北 842.3 福建 985.7
14 重庆 11 132.0 湖南 103 747.2 湖南 773.2 广西 919.6
15 湖南 9 065.6 新疆 94 960.0 江西 752.7 重庆 895.9
16 江西 8 863.6 广西 85 148.8 云南 722.0 山西 882.8
17 天津 8 511.6 重庆 75 970.1 新疆 712.0 陕西 869.6
18 云南 6 168.1 云南 73 196.2 广西 689.3 北京 820.3
19 广西 6 032.0 黑龙江 64 223.1 内蒙古 632.2 上海 695.0
20 内蒙古 5 575.6 吉林 61 661.5 吉林 611.9 辽宁 681.9
21 陕西 5 043.9 天津 61 230.4 陕西 597.3 贵州 586.4
22 贵州 4 753.8 陕西 57 755.6 山西 506.5 天津 557.8
23 吉林 4 544.3 山西 57 466.4 天津 499.5 甘肃 519.0
24 黑龙江 4 424.8 上海 57 276.3 贵州 497.5 内蒙古 501.8
25 山西 3 908.2 贵州 52 663.4 黑龙江 462.1 新疆 489.3
26 海南 2 423.8 甘肃 52 507.8 上海 449.2 黑龙江 279.3
27 新疆 2 352.0 北京 37 641.2 甘肃 431.5 吉林 190.3
28 甘肃 1 862.7 宁夏 36 828.7 宁夏 328.3 宁夏 189.3
29 宁夏 1 149.9 海南 19 743.0 青海 102.5 海南 185.7
30 青海 507.7 青海 12 489.6 海南 81.4 青海 116.1
31 西藏 89.4 西藏 3 516.2 西藏 75.5 西藏 41.0
表2中显示，江苏、重庆等14个省域土地财政资金规模排在前14名，其中，江苏、湖北、福建等11个省域土地出让面积排在前14名之内，广东、湖北等13个省域城市用地规模增量排在前14名之内，广东、浙江、湖北、福建等11个省域城市人口增量排在前14名之内；云南、西藏等14个省域土地财政资金规模排在后14名，其中，云南、黑龙江等11个省域土地出让面积排在前14名之内，广西、内蒙古等12个省域城市用地规模增量排在后14名之内，贵州、甘肃等10个省域城市人口增量排在后14名之内。
综上，表2中4项指标数值呈现出与各省域经济社会发展水平较为相一致的区域规律，即越是较为发达的东部沿海省域4项指标数值越大，越是欠发达的西部、东北部、西南部省域4项指标数值越小。反映出土地财政与城市用地规模及人口数量存在联动关系，这种联动关系的强弱和省域经济社会发展水平有极强的内生性联系。源于土地财政供给了城市发展的“土地”与“资金”要素，使得土地财政与城市用地规模增长的联动关系强于土地财政与城市人口增长的联动关系。

4 土地财政与城市用地规模联动关系分区

4.1 灰色关联系数方法分区

源于土地财政与城市用地规模增长的联动关系强于土地财政与城市人口的联动关系，首先，以土地财政与城市用地规模增长的联动关系对31省（市、区）分区，再分析各区域的城市用地规模与人口增长速度差异。土地财政与城市用地规模增长之间的关系是复杂、多层次的，在不具备建立精确模型以解释和测度二者之间具体联动关系的背景下，灰色关联方法可以较好地解决二者之间小样本、信息不完整的制约。
以城市用地规模增量为参考列X0（i），以土地出让面积X1（i）、土地财政资金X2（i）为比较列，计算城市用地规模增量与土地财政资金、土地出让面积的各自灰色关联系数。
X 0 = X 0 ( 1 ) , X 0 ( 2 ) , ⋯ , X 0 31 X 1 = X 1 ( 1 ) , X 1 ( 2 ) , ⋯ , X 1 31 X 2 = X 2 ( 1 ) , X 2 ( 2 ) , ⋯ , X 2 31
对表2中土地财政资金、土地出让面积、城市用地规模增量3项指标数据进行极差标准化处理，使其为域值[01]、极性一致的数值。
X - i j = X i j - m i n ( X i j ) m a x ( X i j ) - m i n ( X i j )
式中：I为标准化处理后指标数值； X -为标准化处理前指标数值；i为第i个省市区（i=1，2，…31）；j为第j个指标数值（j=1，2，3）。
运用无量纲处理后的数据求出差序列，得到两级最小差与最大差：
m i n Δ j = X - j ( i ) - X - 0 ( i ) m a x Δ j = X - j ( i ) - X - 0 ( i )
式中： m i n Δ j、 m a x Δ j为列土地出让面积X1（i）或土地财政资金X2（i）与参考列城市用地规模增量为参考列X0（i）之差绝度值最小值和最大值。
分别计算参考列城市用地规模增量X0（i）与比较列土地出让面积X1（i）、土地财政资金X2（i）灰色关联系数Lij：
L j i = m i n Δ j + 0.5 × m a x Δ j X - j ( i ) - X - 0 ( i ) + m a x Δ j
通过式（1）~（4）过程，计算各省（市、区）城市用地规模增量分别与土地出让面积、土地财政资金的灰色关联系数。源于土地财政包括“土地”和“资金”两个最基本的构成要素，在此认为土地财政系统中的“土地”和“资金”同等重要，各省（市、区）土地财政与城市用地规模增量二者灰色关联系数取其平均值表示，计算结果如图3。
图3 土地财政与城市用地规模增量灰色关联系数

Fig.3 Grey correlation coefficient of land finance and urban land use scale increase

图3显示，西部、西南部、东北部省（市、区）土地财政与城市用地规模灰色关联系数最大，沿海的东部省（市、区）的二者关联系数最小，总体上呈现与省（市、区）经济社会发展水平相反的区域规律。也就是说发达省（市、区）城市用地规模增量与土地财政关联程度弱于欠发达省（市、区），或者说欠发达省（市、区）同等数量的土地财政显著推动了城市用地规模的增长。图3中西南部较为发达的四川，西部的新疆、内蒙古、甘肃排序到中间位置，但经济社会发展水平却不是如此，原因与指标选取、纯定量计算方法有较大关系。

4.2 系统聚类分析方法分区

为进一步精确分区结果，采用SPSS 22.0统计软件系统聚类分析中的Ward标准化z分数方法对表2中的31省（市、区）的土地财政资金、土地出让面积、城市用地规模增量进行分区，其优点是分区结果具有同一区域内的省（市、区）之间最大相似性和不同区域内的省（市、区）最小相似性。其Ⅳ类与Ⅴ类聚类结果见表3。
表3 土地财政与城市用地规模增Ⅳ类与Ⅴ类聚类结果

Tab.3 Group IV and V clustering results of land finance and urban land use increment

省域 Ⅳ类 省市 Ⅳ类 省域 Ⅴ类 省域 Ⅴ类
安徽 1 内蒙古 2 安徽 1 陕西 2
河北 1 宁夏 2 河北 1 上海 2
河南 1 青海 2 河南 1 天津 2
湖北 1 山西 2 湖北 1 新疆 2
辽宁 1 陕西 2 辽宁 1 云南 2
四川 1 上海 2 四川 1 重庆 2
北京 2 天津 2 北京 2 甘肃 3
福建 2 西藏 2 福建 2 海南 3
甘肃 2 新疆 2 广西 2 宁夏 3
广西 2 云南 2 贵州 2 青海 3
贵州 2 重庆 2 黑龙江 2 西藏 3
海南 2 广东 3 湖南 2 广东 4
黑龙江 2 江苏 4 吉林 2 江苏 5
湖南 2 山东 4 江西 2 山东 5
吉林 2 浙江 4 内蒙古 2 浙江 5
江西 2 山西 2
表3中Ⅳ类分区中，第1类除辽宁外都是中部省份；Ⅴ类分区中甘肃、海南、宁夏、青海、西藏从Ⅳ类分区中的第2类中独立出来。沿海的广东、江苏、山东、浙江可以划分为一类。考虑经济社会发展水平，同时还应从Ⅴ类分区中的第2类中把北京、上海、天津、重庆4个直辖市划分出来。由此，以上分区总体呈现与经济社会发展水平相趋同的区域规律。

4.3 联动关系分区结果

为进一步反映联动关系区域规律，计算城市用地规模增长单位面积对应增加的土地财政资金规模，反映的是城市用地规模每增加1 km2所能带来的土地财政资金收益，如图4。
图4 城市用地规模增长单位面积对应增加的土地财政资金

Fig.4 Urban land use growth unit area corresponding to increased land financial funds

图4显示，四川排序位于中前位置，新疆、甘肃、内蒙古排序靠后。该数值总体呈现出越是经济发达省域越大、欠发达省域越小的区域规律，或者说同样的土地财政资金更能有效带动城市用地规模增长。依据图3、图4和表3计算结果，结合省域经济社会发展水平及行政区域相邻情况，将土地财政与城市用地规模联动关系进行分区，如图5。
图5 土地财政与城市用地规模联动关系分区

Fig.5 Division of the linkage relationship between land finance and urban land use

第Ⅰ区域（高度关联）：该区域为东北部、西部、西南部欠发达省（市、区），图2中多数省（市、区）灰色关联系数排序靠前，图3中该区域各省（市、区）城市用地规模每增长1 km2所能带来的土地财政资金规模排序靠后。源于欠发达的经济社会发展水平，地方政府多以低价供地吸引投资，从协议方式供地面积占比（12.5%）与工矿仓储用地面积占比（55.2%）在3个区域中最大即是最好的证明（表4）；时间序列（2009—2015年）亦是如此，如图6。因此，与发达省域相等数量的土地财政资金对应的是更多的土地出让和城市用地规模的增长。土地财政与城市用地规模增长联动关系最为紧密，称之为高度关联区域。
表4 2009—2015年招拍挂、协议方式与工矿仓储、商服住宅土地面积及占比

Tab.4 From 2009 to 2015, bidding, auction, listing,agreement and industrial and mining storage,commercial services residential land area and proportion

区域 协议 招拍挂 工矿仓储（hm2） 商服用地（hm2） 住宅用地（hm2）
面积
（hm2）		 占比
（%）		 出让金
（亿元）		 占比
（%）		 面积
（hm2）		 占比
（%）		 出让金
（亿元）		 占比
（%）		 面积
（hm2）		 占比
（%）		 面积
（hm2）		 占比
（%）		 面积
（hm2）		 占比
（%）
Ⅰ 66 433.7 12.5 1 875.1 6.6 464 673.6 87.5 26 339.9 93.4 353 066.5 55.2 91 500.4 14.3 195 305.6 30.5
Ⅱ 54 473.2 8.0 2 597.3 4.2 627 809.0 92.0 59 328.1 95.8 376 065.1 51.0 97 218.2 13.2 264 771.4 35.9
Ⅲ 74 796.3 8.8 4 922.3 4.0 770 900.0 91.2 119 093.1 96.0 455 188.7 51.2 125 535.3 14.1 308 109.8 34.7
图6 协议方式出让土地（左）与工矿仓储用地（右）供给面积占比

Fig.6 Ratio of land transferred by agreement（left）and land used for industrial and mining storage（right）

第Ⅱ区域（中度关联）：该区域为中部省份和西南部的四川和重庆，图6中该区域的2项指标数值排序都居于中间位置。该区域省（市、区）是我国西部开发、中部崛起战略重要承载基地，也是近年来城市化（工业化）动力强劲区域，显著快于第Ⅰ区域、逐步向第Ⅲ区域靠近。表4中协议方式供地面积占比（8.0%）与工矿仓储用地面积占比（51.0%）在3个区域中最低，意味着招拍挂方式出让土地面积与商服住宅用地面积占比最高。土地资产价格随着城市基础设施环境的优化不断提升，土地财政与城市用地规模增长联动关系弱于第Ⅰ区域、强于第Ⅲ区域，称之为中度关联区域。
第Ⅲ区域（低度关联）：包括辽宁、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东等9个省域，该区域土地资产价格高，与第Ⅰ、Ⅱ区域等量的土地财政资金对应的是最少的土地出让面积和城市用地规模增量，显现出土地财政与城市用地规模增长联动关系相对较弱，称之为低度关联区域。该区域土地财政（绝对）规模巨大，城市用地规模增长总量最快、最多。图6显示2003—2007年该区域协议方式出让土地面积占比最大，也就是说东部沿海省域先以协议方式以地引资、再以招拍挂方式出让商服住宅用地；受国家《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等系列调控政策影响，2008年各区域省（市、区）协议方式出让土地面积占比下降。由此，进一步印证了图1中的机理分析。

5 区域城市用地规模与人口增长速度差异

5.1 区域土地城市化与人口城市化比值差异

依据图1中的机理，土地财政以土地出让与土地出让金及相关税费收入供给了城市基础设施建设所需的土地资源及资金，有效拓展了城市（建成区）用地规模，同时，助推第二三产业发展及人口的城市化。假设国有出让土地面积与增加城市用地规模全部被城市新增加人口使用，各区域新增城市人口人均国有土地出让面积与人均占有增加城市用地面积的变化趋势如图7。
图7 新增城市人口人均国有土地出让面积与占有增加城市用地面积变化趋势

Fig.7 The increase of urban population per capita state-owned land transfer area and occupation of urban land area change trend

图7显示，第Ⅲ区域2项指标数值整体上处于最大，而第Ⅱ区域最小，也就是说经济较为发达的东部沿海省域土地城市化相对于人口最快，反映出巨额的土地财政资金及大规模的国有土地出让为第Ⅲ区域经济社会（城市化、工业化）发展提供了重要的原始资源（资本）积累，即超前于人口城市化、完成承载城市空间拓展所需的土地资源与资金积累。第Ⅱ区域相对于第Ⅰ、Ⅲ区域土地与人口城市化速度最为匹配，第二三产业就业人口占比数值在3个区域排序居中即是有效印证，如图9b。经济欠发达的第Ⅰ区域地方政府常以协议方式低价出让土地，使得协议方式出让土地面积和工矿仓储用地面积的占比在3个区域中最高；第Ⅲ区域由协议方式土地出让及工矿仓储用地供给推动的城市用地规模增长，时间整体上快于第Ⅱ区域、慢于第Ⅰ区域（表4）。

5.2 区域商住用地面积占比与新增城市人口人均竣工商品住宅面积差异

继续依据图1中的机理，在分析区域土地城市化与人口城市化比值差异的基础上，进一步分析3个区域城市内部商服住宅用地与工矿仓储用地面积占比（二者和为100%），分析房地产支柱型产业与城市用地规模增长的助推效果的区域差异。假设竣工商品住宅全部被新增加人口购买居住，商服住宅用地供给面积占比及新增城市人口人均竣工商品住宅面积变化趋势，如图8。
图8 商住用地面积占比与新增城市人口人均竣工商品住宅面积变化趋势

说明：图8中的2项指标数据分别从2009和2004年开始，源于国家统计数据从2009和2004年开始。

Fig.8 The proportion of commercial and residential land and the trend of per capita commercial housing area of newly added urban population

图9 招拍挂出让土地面积占比及第三产业就业人口占二三产业就业人口比变化趋势

Fig.9 The changing trend of the ratio of the land area transferred through bidding, auction and listing and and employment of the tertiary industry accounts for the employment ratio of the secondary and tertiary industries

图8a显示，第Ⅰ区域商住用地面积占比最低，第Ⅱ、Ⅲ区域相差不多；图8b显示，第Ⅲ区域新增城市人口人均竣工商品住宅面积最高，然后是第Ⅰ区域、第Ⅱ区域。反映出的内在本质是：①协议方式供给的工矿仓储用地对于经济欠发达的第Ⅰ区域城市用地规模增长的推动作用强于商服住宅用地；②招拍挂方式供给的商服住宅用地对于经济较发达和发达的第Ⅱ、Ⅲ区域城市用地规模增长的推动作用强于工矿仓储用地；③经济发达的第Ⅲ区域新增城市人口人均竣工商品住宅面积最大，也意味着该区域房产库存最多，进一步反映出土地城市化相对于人口城市化速度最快，和图7中反映的情况一致；④第Ⅱ区域新增城市人口人均竣工商品住宅面积变化趋势及排序和图7中反映的情况一致，进一步反映出该区域相对于第Ⅰ、Ⅲ区域土地与人口城市化速度最为匹配的事实。

5.3 区域土地出让方式变化下的就业人口变化差异

继续依据图1中机理分析，招拍挂方式多数对应的是商服住宅用地的供给，商服住宅用地的增加意味着第三产业产值及就业人口的增加，尤其是国家出台《协议出让国有土地使用权规范（试行）》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007）政策后，招拍挂供地面积比例快速上升，第三产业就业人口占二三产业就业人口比也在上升，如图9。
图9显示，2008年之前第Ⅲ区域招拍挂出让土地面积占比最低，第Ⅰ、Ⅱ区域没有明显差异。同时，该区域第三产业就业人口占二三产业就业人口比也最低（第二产业就业人口占比最高），往上依次是第Ⅱ区域、第Ⅰ区域。充分说明协议方式以地引资为经济较为发的第Ⅲ区域城市（工业）用地规模起初增长提供了重要的原始动力。这也充分反映出我国先工业化、后城市化的事实：①2012年工业化率是52.0%，城市化率达到52.6%，城市化率才超越工业化率；②在城市化率逐渐增长的同时，3个区域第三产业就业人口占比也在提升。

6 结论与建议

6.1 研究结论

土地财政与城市用地规模增长的联动关系划分为3个区域，国家及各区域“土地财政→城市用地规模→城市人口”增长变化情况（规律）如下：
①国家层面：土地财政、城市用地规模及城市人口数量增长呈现出与经济社会发展水平趋同的区域规律，土地财政助推的城市用规模增长速度快于城市人口增长速度。
②第Ⅰ区域（高度关联）：等量土地财政资金推动城市用地增长规模最大；协议方式供给的工矿仓储用地对于城市用地规模增长的推动作用强于商服住宅用地，第Ⅲ区域情况则相反；现代化工业化起步时间较短，使得第三产业就业人口占二三产业就业人口比最高。
③第Ⅱ区域（中度关联）：等量土地财政资金推动城市用地增长规模居中；新增城市人口人均（国有土地出让面积、增加城市用地面积、竣工商品住宅面积）指标数值排序最靠后，第三产业就业人口占比居中，较好地反映该区域土地与人口城市化速度最为协调。
④第Ⅲ区域（低度关联）：源于发达的东部沿海省（市）城市土地价格昂贵，等量土地财政资金推动城市用地规模最小。但土地财政资金规模巨大，城市用地规模增长总量最大，使得该区域土地城市化速度相对于人口城市化速度显著快于第Ⅰ、Ⅱ区域。

6.2 优化三者增长联动关系区域差别化政策建议

6.2.1 国家层面

①构建土地财政、城市用地、城市人口、第二三产业协调发展评判体系及调控政策；②建立以民生为主的政绩考核体系，完善与地方政府事权相匹配的财税分配方案；③创新土地增值收益分配方案，使被征地农民生活与就业及后续保障充分；④完善进城务工农民户籍、社保、住房、子女上学等公共服务管理政策，有效推动这部分人口城市化。

6.2.2 第Ⅰ区域

①新型城镇化进程中还要发挥“征地→批租”的土地财政模式发挥正向功效；②以现有土地资源优势承接第Ⅱ、Ⅲ区域产业梯度转移，逐步提升城市用地需求及土地资产价值；③科学规划方案及评判技术方法推动城市土地集约利用，引导土地、人口、产业同步城市化；④推进工业用地最低限价及招拍挂方式出让，充分实现国有土地资产价值。

6.2.3 第Ⅱ区域

①开展土地整治工程，增加用地指标为城市用地规模增长（拓展）提供土地与资金支撑；②提升土地财政支出用于非经济性公共品供给占比，推动城市教育、医疗、社保等公共服务水平整体跃升，吸引外来人口投资及就业；③发展高端文化、智力、旅游、商贸等服务产业，提升第三产业人口占比。

6.2.4 第Ⅲ区域

①第Ⅱ区域的3条政策建议同样适合本区域；②征收持有环节的房地产税，抑制城市用地规模增长及房产供给过剩；③提升招拍挂出让土地面积占比的同时，控制“高价地王”出现，以稳定土地房产市场；④发展高新技术业和高端服务业及海洋产业，创造更多税收，摆脱对土地财政收益的依赖；⑤建议土地财政一定比例的“土地”与“资金”供给于经济适用房、廉租房、公租房、限价商品房建设，推动低收入群体和进城务工农民城市化。

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