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2019 , Vol. 39 >Issue 10: 139 - 145

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.018

三农、土地与生态

新中国70年乡村发展与城镇化的政策演变及其态势

  • 叶超 ,
  • 高洋
展开
  • 华东师范大学地理科学学院，中国上海 200241

叶超（1978—），男，甘肃武威人，教授，博士生导师。主要研究方向为城镇化与空间生产、地理学思想与方法、文化地理。E-mail：。

收稿日期: 2019-08-12

  修回日期: 2019-10-14

  网络出版日期: 2025-04-18

基金资助

国家社会科学基金重大项目(17ZDA066)

国家自然科学基金项目(41571138)

收起

Evolving Relationship between Rural Development and Urbanization in China since 1949

  • YE Chao ,
  • GAO Yang
Expand
  • School of Geography Sciences，East China Normal University，Shanghai 200241，China

Received date: 2019-08-12

  Revised date: 2019-10-14

  Online published: 2025-04-18

Fold

摘要

新中国成立70年来，乡村发展与城镇化之间的关系呈现出曲折的变化过程。改革开放前，虽注重并试图改善城乡关系，但总体上“农村支持城市、农业支持工业”的导向使得城乡二元结构严重。改革开放后，城乡协调发展成为主调，国家也陆续出台了大量政策，近年来更是升级为国家战略。乡村发展和城镇化也由此成为国内研究的热点。文章通过对相关文献和政策的梳理，划分城乡关系研究为三个阶段。从“三农”问题政策重点的转变，乡村与城镇化发展政策演变，“七五”计划至“十三五”规划主题演变三个方面，分析乡村振兴与城镇化战略的关系，发现国家整体政策和学术研究热点基本一致，体现出从要素、政策、技术等方面到整体战略的转向。但由于政策、研究与实践有所脱节，加之固化的城乡二元结构体制和文化，使得城乡融合面临巨大挑战。为实现两个“一百年”的奋斗目标，未来新型城镇化与乡村振兴战略应该有机结合，以实现城乡协同治理。

关键词： 乡村发展; 城镇化; 城乡关系; 城乡融合; 改革开放; 乡村振兴战略; 城乡协同治理

本文引用格式

叶超 , 高洋 . 新中国70年乡村发展与城镇化的政策演变及其态势[J]. 经济地理, 2019 , 39(10) : 139 -145 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.018

Abstract

Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago, the relationship between rural development and urbanization in China has undergone a tortuous process. Before the reform and opening up, the relationship between urban and rural areas in China showed an obvious development trend of "countryside support city, agriculture support industry", and the separation between urban and rural areas was serious. After the reform and opening up, urbanization and rural development have been a major strategic issue concerning the national economy and people's livelihood. China has issued a large number of policies to achieve healthy rural-urban development. The rural development and urbanization strategy is also the hot spot of academic research. Based on a review of the literature and policies related to urbanization and rural development over the past 40 years of reform and opening-up, this paper finds that the research on urban-rural relations can be divided into three stages: the initial stage (late1970s-2004), the fifth plenary session of the 16th central committee to the 12th five-year plan (2005-2014), and after the 13th five-year plan (2015-present). The paper studies the relationship between rural revitalization and urbanization strategy from the policy changes about rural issues, the development of rural and urban policy and "seventh five year" plan to "thirteenth five year" plan. It is concluded that the national policy and academic hot spots match basically. Because policy, research and practice are disconnected and the solidification of urban-rural dual structure system and culture, urban and rural integration become a huge challenge. The future new-type urbanization and rural revitalization strategy should be organically combined to achieve rural-urban co-governance.

Key words： rural development; urbanization; urban-rural relationship; urban-rural integration; reform and opening up; rural revitalization strategy; rural-urban co-governance

1949年以来，城乡关系一直是中国最重要的学术和现实问题之一。改革开放前，由于尽快实现工业化和现代化的需要，国家不得不倾力工业和城市发展，直至1958年的户口管理条例出台，城乡二元结构逐渐根深蒂固。伴随着改革开放，城乡二元结构有所松动，但城乡差距逐渐拉大。近10年来，城镇化和全球化的快速演进使得城乡关系发生剧烈变化，城乡协调发展面临巨大的挑战。新中国成立70周年之际，有必要从文献和政策演变的角度简要总结城乡发展的阶段、轨迹和特征，分析改革开放以来乡村发展和城镇化战略的关系，这对进一步推进新时代乡村振兴和新型城镇化战略的有机结合具有重要的理论和现实意义。

1 新中国70年城乡关系的演进

城镇化与乡村问题不但是国内外、多学科研究的重点和焦点，也是关系到国计民生的重大战略问题。城镇化不应被单纯地理解为城市发展，它实质上是乡村向城镇转变的复杂过程，因而必然涉及到乡村发展。尤其对中国这样的长期以农业为基础的发展中大国而言，既需要顺应世界城镇化快速发展的趋势，又要解决好自身的“三农”问题，城镇化与乡村振兴均成为国家战略，正是反映了这种客观必然性。
1949年开始，虽然对于城乡关系一直很看重，但国家发展的重心逐渐转向大力提升工业化和城镇化水平[1]。1949—1961年，我国的城镇化水平从10.64%快速提升至19.29%（图1）。与此同时，城镇化快速发展也带来了城镇口粮和管理等难题，国家不得不劝阻“盲目流入城市的人口”回到农村，并于1958年出台了《中华人民共和国户口登记条例》，严令限制乡村人口流向城市。随后的“上山下乡”等政策，更是使得城镇人口倒流农村，所以在1962—1977年，我国城镇化水平先出现短暂的下降，后停滞在17%左右。1959年前，城乡消费差距部分与城镇化水平相契合，1959—1967年，城乡消费差距有所下降。为了提升工业化和城镇化水平，国家在1953年实行计划经济体制，陆续颁布了统购统销、人民公社、城市劳动就业和社会福利等制度与政策，一方面严格限制农村人口流向城市，另一方面极大地保护了城市居民的利益，最终形成坚实的城乡二元结构[2]。
图1 1949—2018年城乡发展水平

数据来源：由《新中国五十年统计资料汇编（1949—1999）》和国家统计局（http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0301&sj=2018）数据整理计算所得。

Fig.1 The development level of urban and rural areas from 1949 to 2018

改革开放以后，我国城镇化率先从1978年的17.92%提升至1996年的30.48%，后从1996年的30.48%高速提升至2018年的59.58%，平均一年约提升1.4个百分点。虽然城镇化快速发展，人民生活水平逐步提高，但城乡之间的差距依然很大，缓解乏力，城乡消费比和城乡收入比也很不稳定。城乡消费比基本保持在2.5以上，城乡收入比维持在2倍以上（图1）。我国工业化仅用短短几十年的时间就走过了发达国家几百年的历程，快速的城镇化更是成为影响世界的重大事件。但是，高速发展的背后却是城乡发展不均衡和乡村发展不充分的重大问题。
改革开放以后，城乡协调发展已经成为共识，也是学术研究的热点话题。从农村改革到城乡统筹发展再到乡村振兴战略，从小城镇到城镇化再到新型城镇化战略，反映了城乡关系是改革开放以来中国发展的主调，实现城乡融合是新时代国家发展的主要目标之一。
城乡关系是国内外学者研究的焦点话题。可根据看待城乡关系的基本态度，划分为早期、二元结构范式时期、1980年代后三个阶段：早期学者强调城乡关联，二元结构理论存在城市偏向，1980年代后又开始普遍强调城乡融合和关联发展[3]。这个阶段划分与实际的城乡关系演进大体一致。西方国家经历了从城乡二元对立到城乡一体化过程[4]。城乡治理上，也大致经历了“乡城合治—城乡分治—城乡合治”的过程[5]。1990年代后，乡村建设和治理逐渐成为研究热点[6⇓⇓⇓⇓⇓-12]。乡村性、农村空间的未来、气候变化和粮食安全与乡村演变的关系等问题开始成为研究的重点[13⇓-15]，反映出极端重视城市到城市与乡村并重的态势。

2 改革开放以来城乡关系研究的三个阶段

根据文献分布和政策重大程度，可将国内对于城乡关系的研究分为三个阶段：改革开放到21世纪初、十六届五中全会（2005年）到“十二五”期间（2014年）、“十三五”规划后（2015年至今）。
1980年代到21世纪初，国内研究要么是“城市偏向”，要么是“乡镇偏向”，如以费孝通为代表的“小城镇论”和樊纲等为代表“大城市论”之间的争论，前者认为乡镇企业是符合我国国情的重大思路[16]，后者则倡导大力发展大城市[17]。
十六届五中全会“新农村建设”的提出到“十二五”时期，国家将发展重点转向着力解决不平衡、不协调、不可持续的问题。学术界也掀起了新一轮城乡关系研究热潮。结合新型城镇化与新农村建设，城乡发展关系、城乡发展模式、城乡发展阶段以及城乡协调发展政策是研究的焦点。有人主张新农村建设是城镇化的客观基础，而城镇化是新农村建设原动力[18]；从地域空间、人口流动、产业基础、公共产品和公共服务四个角度看，新型城镇化与新农村建设是内在关联的，是一个统一体，城市辐射带动型、农业产业化推动型、村企一体化引领型、资源开发促进型是二者协调的主要模式[19]；城镇化与新农村建设协调发展的模式比较表明，城镇化与新农村建设在理论和整体上是协调的，在现实和局部上不协调，存在并进模式、扶植模式、复制模式和吞噬模式等[20]。城乡发展阶段以1994年为界，乡村工业推动的城镇化和城市工业推动的城市化形成“双轮驱动”模式，这是中国区别于发达国家和许多发展中国家城镇化道路的特点[21]。在如何推进城乡协调发展上，也是颇具争议，有坚持工业化、城镇化与农业现代化同步推进论[22]，也有乡村转型优先论[23]，反映出城镇化与乡村发展其实是一个重要而充满争议的话题。
“乡村振兴战略”提出后，乡村研究又一次成为热点。其中对“乡村振兴”的内涵分析以及战略的深入解读较多，基于乡村振兴战略对乡村发展问题、原因及其政策研究也十分丰富（图2），但关于具体的某个地区如何因地制宜实现乡村振兴的研究尚不足[24-25]。
图2 “乡村振兴战略”研究的主要问题与对策

Fig.2 The main problems and countermeasures of the rural revitalization strategy research

3 改革开放以来城镇化与乡村发展政策的演变

改革开放后，社会主义现代化建设成为共识，国家对于“三农”问题一开始就很重视，但在不同社会阶段侧重不同。可将改革开放以来“三农”问题的政策导向（表1）和改革开放至今以“三农”为主题的中央一号文件（表2）进行整理。
表1 改革开放至今“三农”问题的政策导向

Tab.1 Policy guidance on issues concerning agriculture，rural areas and farmers

时间 政策导向 时间 政策导向 时间 政策导向
1978
1979
1980—1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990		 加速农业生产
加速农业生产
农业机械化
大包干
家庭联产承包责任制
土地承包
取消农副产品统购派购制度
农村改革
调整农业产业结构
农业生产资料专营
科技.农业
减轻农民负担		 1991
1992
1993
1994—1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004		 建设农业社会化服务体系
发展高产优质高效农业
取消农村教育费
农村社会养老保险
调整粮食销售价格
农业高新技术产业示范区
农村电网改革
调整农业生产结构
农业和农村工作
农村扶贫
农业综合开发
农业标准化
农民增收		 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016—2017
2018		 多予、少取、放活
新农村建设
发展现代农业
农业基础建设
保持农业农村经济平稳较快发展
城乡统筹
水利工作
农业科技创新
土地承包权流转
推进农业现代化建设
加快农业现代化建设
农业供给侧结构性改革
乡村振兴战略

资料来源：中国政府网_中央人民政府门户网站（http://www.gov.cn/）。表2，图3~图5同。

表2 1982年至今的中央一号文件

Tab.2 Central Document No.1 since 1982

时间 中央一号文件
1982
1983
1984
1985
1986
1987—2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018		 《全国农村工作会议纪要》
《当前农村经济政策的若干问题》
《关于一九八四年农村工作的通知》
《关于进一步活跃农村经济的十项政策》
《关于一九八六年农村工作的部署》
无
《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》
《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》
《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》
《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》
《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》
《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》
《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》
《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》
《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》
《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》
《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》
“三农”问题在改革开放初期曾是重中之重，中共中央在1982—1986年连续5年发布以“三农”为主题的中央一号文件，对迅速推开的农村改革（家庭联产承包责任制、农业合作化、土地承包、统购派购）进行总结，重视农业生产及其制度革新。时隔17年，中央一号文件再次回归“三农”主题。2004年第六个“一号文件”和2005年第七个“一号文件”，内容则转变为支农惠农，坚持“多予少取放活”的方针，促进农民增收。2006年第八个“一号文件”出台，社会主义新农村建设迈出关键一步；2007年第九个“一号文件”要求发展现代农业；2008第十个“一号文件”和2009年第十一个“一号文件”，对深入推进农民增收予以意见；2010—2012年三年的“一号文件”则重视农业发展的基础条件完善；2013—2016年四年的“一号文件”将现代农业发展放在至关重要的位置；2017年的“一号文件”提出进行农业供给侧改革；2018年第20个“一号文件”则是实施乡村振兴，将农村发展置于全党工作的重中之重。
从表1和表2政策整理可见，国家对于“三农”问题有三个转变：①从专门政策到整体战略的转变：自1978年起国家政策对“三农”问题的偏向从重视农民收入和农业生产的提高，转向重视农村教育医疗卫生等公共服务设施的配套，其后着重偏向于农业现代化建设以及城乡统筹发展，之后强调新型城镇化和供给侧改革，直至现阶段全力实施乡村振兴战略；②乡村发展根本态度的转变：改革开放至今，早期对农村、农民、农业持“索取”的态度，其后国家对其予以相应的补贴和扶持，最后将农业现代化与精准扶贫相结合，并提出全面振兴的国家战略；③实施战略及步骤的转变：国家在“三农”发展的战略实施上呈现阶段性，采取“制度设计—试点实施—大力发展—强化监督—深化改革—全面振兴”的逐步细化策略。
改革开放以来，“三农”政策的转变也侧面反映城镇化。促进乡村发展和城镇化战略的实施在很大程度是我国解决“三农”问题的有力抓手。关于乡村与城镇化的政策热词也发生了改变，为了清晰显示政策热词变化，将其做成云图（图3）和图谱（图4）两种形式。
图3 改革开放至今乡村与城镇化的政策热词云图

Fig.3 Hot words of rural and urbanization policies since the reform and opening up

图4 改革开放至今乡村与城镇化的政策热词

Fig.4 Hot words of rural and urbanization policies since the reform and opening up

通过图3和图4可以看出，乡村与城镇化关系演化可以划分为四个阶段：①1978—1984年，国家重视农业发展，尤其是农业生产力的提高以及粮食增产和农民增收，城镇化逐渐被正确认识；②1984—1992年，地方各级政府被鼓励发展农村非农产业（乡镇企业），农民离土不离乡，促进了小城镇的发展；③1992—2004年，大量农村剩余劳动力向城镇及大城市涌入，城镇化高速发展；④2004年至今，农村劳动力持续转移，城市发展加速，而乡村发展乏力。
除了政策可以直观显示乡村发展与城镇化的关系，“七五”计划纲要至“十三五”规划纲要内容的转变（图5）同样可以显示国家在不同时期对于城乡发展的侧重。
图5 “七五”计划到“十三五”规划中的乡村与城镇化

资料来源：中国政府网_中央人民政府门户网站（http://www.gov.cn/）。

Fig.5 Rural areas and urbanization from the 7th five-year plan to the 13th five-year plan

从“七五”计划到“十三五”规划，对农业的重视程度逐步提高，从单纯重视农业投入到将农业发展放在国民经济发展的基础地位上，从“九五”提出的科教兴农到“十二五”的农业现代化到“十三五”强调提高农业技术装备和信息化水平，紧密与经济社会发展相匹配。对于农村的发展建设，国家五年规划更是全面布局，从“十一五”规划中的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”到“乡村振兴战略”中的“产业兴旺、乡村宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。对于农民则提出了培养新型农民，助力农村发展建设的要求。城镇化的具体规划安排是从“十五”计划开始，1998年10月，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇是带动农村经济和是社会发展的一个大战略”；而在2000年10月中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，首次明确提出实施城镇化战略；2007年“十七大”提出走“中国特色城镇化道路”；2012年12月中央经济工作会议则提出积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量；2013年7月提出要推进以人为核心的新型城镇化。由此可见，国家对于乡村和城镇化发展的政策基本同步，但在实践过程中城乡发展不协调仍在加剧，且由于政策、研究与实践有所脱节，加之固化的城乡二元结构体制和文化，使得城乡一体化成为巨大挑战。

4 结论与启示

新中国成立70年来，工业化和城镇化取得了举世瞩目的成就。在改革开放之前，计划经济体制和工业化的发展使得我国城乡之间发展极不均衡，城乡二元结构凸显。改革开放之后，国家重新重视农村发展，政策开始偏向农村，限制城乡人口流动的政策逐步放宽，城乡之间二元结构因此逐渐被打破，但与此同时，城镇化与乡村发展并未有机结合起来，城乡差距呈现愈演愈烈之势，城乡融合面临巨大挑战。
吸收改革开放以来研究和政策的经验教训无疑对未来新型城镇化和乡村振兴战略的实施至关重要。新时代背景下，需要将新型城镇化和乡村振兴两大战略的有机结合及协同治理放在关键位置。我国城乡关系转型是一个系统概念，它包括了空间、经济、社会等诸多维度，其中城乡发展的空间差异性在新型城乡关系中占据首要位置。转化新时代社会主要矛盾，亟需发挥政府主导下的市场决定作用，国家层面的战略落实是城乡问题解决的关键。我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，而实施乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间矛盾的最佳之路。新时代社会发展矛盾的破解需要乡村振兴与新型城镇化的战略耦合。
“中国特色社会主义进入新时代”，既是一个重大的政治判断，同时也是一个重大的理论判断。这一判断对我国城乡社会发展意义重大。乡村和城市不再是以往“此消彼长”的关系，而是呈现出城乡发展不平衡、乡村发展不充分等诸多特点。因此，为改变城乡发展不平衡的状况，有必要借助乡村振兴与新型城镇化战略耦合使城乡之间的紧张矛盾得到缓解。在新时代背景下，将乡村振兴与新型城镇化的两大国家战略有机结合，是未来中国城乡融合和发展的切入点。构建中国特色的乡村振兴与新型城镇化协同治理的模式是我国全面建成小康社会的内在要求和关键举措。城乡协同治理是乡村振兴与新型城镇化战略贯彻落实的有力抓手。这也是新中国70周年来城镇化和乡村建设的重要经验和启示。

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