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2020 , Vol. 40 >Issue 5: 1 - 9

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2020.05.001

区域经济与理论方法

中国面向高质量发展的基础设施空间布局研究

  • 顾朝林 , 1 ,
  • 曹根榕 1 ,
  • 顾江 2 ,
  • 高喆 2 ,
  • 曹祺文 1 ,
  • 汤晋 3 ,
  • 易好磊 1
展开
  • 1.清华大学 建筑学院，中国 北京 100084
  • 2.华中师范大学 城市与环境科学学院，中国湖北 武汉 430079
  • 3.南京市发展和改革委员会，中国江苏 南京 050011

本文为国家发展和改革委员会基础设施发展司委托课题《面向高质量发展的基础设施空间布局研究》的阶段成果，写作过程也得到武廷海、贾金虎帮助，特此鸣谢。

顾朝林（1958—），男，江苏靖江人，教授，博士生导师。主要研究方向为城市地理学、城市与区域规划。E-mail：。

收稿日期: 2020-01-15

  修回日期: 2020-04-03

  网络出版日期: 2025-04-17

收起

Research on Spatial Layout of the Infrastructure in China: Toward a High Quality Development

  • GU Chaolin , 1 ,
  • CAO Genrong 1 ,
  • GU Jiang 2 ,
  • GAO Zhe 2 ,
  • CAO Qiwen 1 ,
  • TANG Jin 3 ,
  • YI Haolei 1
Expand
  • 1. School of Architecture，Tsinghua University，Beijing 100084，China
  • 2. College of Urban and Environmental Sciences，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China
  • 3. Nanjing Development and Reform Commission，Nanjing 050011，Jiangsu，China

Received date: 2020-01-15

  Revised date: 2020-04-03

  Online published: 2025-04-17

Fold

摘要

随着科学技术的迅速发展，基础设施的内涵已经发生巨大的变化，有以交通、水、能源等为主体的“传统”基础设施，也有以“5G网”、人工智能为特色智慧城市“新基础设施”。文章围绕“十四五”期间美丽中国建设的现代化战略部署，按照高质量发展要求，结合国情和地方发展需要，注重面向高质量发展的传统基础设施如交通、能源、水利、物流、市政等传统基础设施，也涉及信息通讯的人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施，为面向国家现代化和国家中长期的基础设施空间布局提出了空间布局设想。文章认为：为了适应新时代高质量发展需求，未来国家基础设施的内涵发生了改变，除了传统的物质基础设施外，数字、人力资本、自然资本和国防基础设施也成为重要组成部分。中国高质量发展的基础设施布局，一方面是原有基础设施的延续和效率提升，另一方面也是新基础设施布局和落实，同时也包括了社会服务基础设施的完善和质量提升。“十四五”期间，高质量发展基础设施的空间布局主要包括：完善大交通为主的基础设施建设，加快国家级物流和新能源基础设施发展，重视水基础设施重大项目布局，超前布局5G网等数字基础设施，补齐基本公共服务设施短板，推进城市社区基础设施和社会设施现代化，扎实推进农村基础设施现代化，建设世界级文化基础设施，以及建设城市生态环境保护重大工程等。

关键词： 基础设施; 高质量发展; 区域规划; 经济社会发展规划; 现代化; 5G网络; 人工智能

本文引用格式

顾朝林 , 曹根榕 , 顾江 , 高喆 , 曹祺文 , 汤晋 , 易好磊 . 中国面向高质量发展的基础设施空间布局研究[J]. 经济地理, 2020 , 40(5) : 1 -9 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2020.05.001

Abstract

With the rapid development of science and technology,the meaning of 'infrastructure' has changed dramatically today. There are traditional infrastructures with transportation,water and energy facilities as their main body,and new infrastructures for smart cities featured by 5G networks and AI. In accordance with the requirements for realizing the Chinese Dream during the 14th Five-Year Plan period and in light of the China's high-quality development,and taking the national and local conditions into account,this article not only talks about the traditional infrastructures such as the transportation,the energy,the water conservancy,the logistics,the municipal facilities and so on but also involves the new infrastructures such as the AI,the industrial internet,the logistics network and so on to propose a tentative idea for the spatial layout to achieve the national modernization and the country's medium- & long-term infrastructure layout. The article believes that the connotation of national infrastructure needs to be changed in order to meet the demand of high-quality development in the new era. In addition to traditional physical infrastructures,the digitization,the human capital,the natural capital and the national defense infrastructure have become important components of the national infrastructure. The China's infrastructure outlay for high-quality development is a continuation and an efficiency improvement of the previous infrastructure on the one hand,and the implementation of the new infrastructure on the other hand,including improvement of the social service infrastructure. The spatial layout of high-quality development infrastructure during the 14th Five-Year Plan period mainly includes: improving the infrastructure construction based on large-scale transportation,accelerating the development of national-level logistics and new energy infrastructures,paying attention to the layout of major water infrastructure projects,advancing the layout of digital infrastructures such as 5G networks, making up the shortcomings of basic public service facilities, promoting the modernization of urban community infrastructures and social facilities, making a steady progress in modernizing the rural infrastructures,building the world-class cultural infrastructures,building urban major ecological environmental protection projects and so on.

Key words： infrastructure; high-quality development; regional planning; socio-economic development planning; modernization; 5G networks; artificial intelligence(AI)

2021—2025年是我国第十四个五年计划时期，也是迈向2021年和2049年两个“一百年”、实现伟大民族复兴目标关键时期，更是我国经济发展从高速度发展向高质量发展的时期。这个时期，快速的人口结构变化和老龄化，城镇化和城乡人口迁移转向城市间和城市群内人口迁移变化，从基于投资、消费和出口的经济增长拉动转变为人力资本、技术创新和生产效率的增长驱动，还有需要应对来自日益紧迫的生态—环境—可持续发展压力以及气候变化的响应。在这样的高质量发展时期，我国人口可能越过拐点进入下降通道，但是城镇化还处在加速期，与之配套的基础设施从整体上看进入平台阶段，但是国家战略地带、潜力增长区和新技术发展，还会让我国以大交通为主的基础设施建设异彩纷呈。作为支撑条件的基础设施空间布局，在国土空间发展过程中将进一步发挥支撑和配套的重要作用。本文就我国“十四五”期间高质量基础设施布局的重要性、内涵和特征、规划和空间布局进行相关的讨论。

1 高质量发展与高质量发展基础设施

1.1 中国经济自1978年改革开放以来进入快速增长阶段

2008年世界金融危机后，全球经济进入衰退期[1]，2020年全球新冠肺炎疫情对全球经济造成再次冲击。高质量发展是我国政府针对全球经济进入衰退、中国经济发展从高速度转向高质量，保持经济持续健康发展，适应中国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求[2-3]。高质量发展，不仅包括经济质量和效率的提升，也包括制度、社会、生态等方面的要求，推动高质量发展就要建设现代化经济体系[4⇓-6]。高质量发展，既是能够很好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，也是体现新发展理念的发展，更是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展[7⇓⇓-10]；既是聚焦经济高质量和生产要素培育的发展，也是从经济增长到经济发展、从经济增长质量到经济发展质量的转型发展[11-12]。经济增长取决于生产要素的积累，而经济增长质量决定于生产要素使用效率的提高[13]。经济发展在经济增长之外还包含了结构、社会、生态等因素。与之相对应，经济发展质量在经济增长质量的基础上，还要考虑经济结构协调、人民生活水平提升、资源环境改善[14⇓-16]。

1.2 基础设施是经济社会发展的重要支撑

与此相对应，高质量发展的基础设施，就是以整体优化、协同融合为导向，兼顾存量和增量、统筹传统和新型的基础设施发展[17]，其主要目的就是打造“集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠”的现代化基础设施体系[18]。习近平总书记多次就高质量发展的基础设施作出指示、提出要求。他反复强调，要加强新型基础设施建设，对补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板、加强自然灾害防治能力建设、推动智能化信息基础设施建设、提升传统基础设施智能化水平等提出明确要求。特别是在此次新冠肺炎疫情防控过程中，他专门指出，要加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。总之，高质量发展的基础设施，是推进“美丽中国”建设战略的重要抓手，是解决新时代经济空间发展“不平衡不充分”主要矛盾的压舱石，也是现代化强国建设的重要展示。

2 高质量发展基础设施直面的问题

基于高质量发展的基本内涵，在未来一段时间内，中国高质量发展基础设施建设需要直面以下四大问题和挑战。

2.1 经济问题

自1980年代对外开放以来，中国经历了长时段前所未有的经济高速增长期（年均增长率10%以上），直至2010年才回落到10%以下。习近平总书记在2014年北京APEC会议上指出，“中国经济呈现新常态，正从高速转为中高速增长”。特别是当前受全球疫情冲击，学术界普遍认为，中国经济的年均增长率很可能继续下滑。2017年，中国服务贸易出口额2 270亿美元，服务贸易进口额高达4 680亿美元，跃居全球第二大服务进口国。尽管2017年服务进口额相当于2005年的三倍，但中国服务贸易额占全球份额仅为6.4%。2019年中国服务贸易进出口总额54 152.9亿元，服务贸易逆差仍高达15 024.9亿元。2020年的全球新冠疫情，对国际贸易和经济增速的下行压力进一步加大。

2.2 人口问题

中国是世界上人口最多的国家，人口的变化是未来基础设施投资的重要依据。近年来，中国总人口数量已经进入下降通道，劳动力数量逐年减少，从2012年开始每年约减少劳动年龄人口200~300万。劳动力类型也悄然发生变化，根据2017年数据，中国新增农民工481万，全国普通高校毕业生795万，就业岗位需求已经从劳动密集型制造业和一般生产服务业转向知识密集型生产服务业[19]。中国也是人口老龄化速度最快的国家。2018年中国60岁以上的人口是2.49亿，占总人口的比重已经达到了17.9%，65岁以上人口占总人口比例接近15%，已经进入轻度老龄化的社会。中国是最大规模的城镇人口国家，城镇化还在加速发展，预计2020—2025年将新增城镇人口8 150万，2025—2030年新增6 130万，2030—2040年新增6 560万人，直到2045—2050年中国城镇人口数量才开始呈绝对下降趋势。然而，国际人口迁移规模一直很小。1990—2017年，移民海外的中国人约占全球移民总数的2.8%，移民到中国的外国人只占全球移民总数的0.2%。

2.3 空间问题

全国经济重心进一步南移。由于东北地区、山东省、山西省经济发展停滞或衰退，中部地区、西南地区四川、重庆、贵州、云南经济增长较快，随着全国和区域交通基础设施通达性进一步改善，特别是高铁网建设，使城市群之间的快速连接得以形成，都市圈和城市通勤圈、城市经济圈不断扩展，长期形成的东中西地域差异正在转向南方增长快北方增长慢的空间差异，而且北方地区（尤其东北地区）以及远离中心大城市和城市群核心区的农村地区，青年人口流失，随之带来的人口老龄化问题更加严重。2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道。2019年，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、天津七省区人均GDP已经超越高收入经济体门槛，而一些北方省份增长放缓，特别是东北地区，2012—2018年，经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。与此同时，各板块内部也出现明显分化，有的省份内部也有分化现象。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显，北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，正在形成为推动高质量发展的区域增长极[20⇓-22]。

2.4 基础设施问题

对照高质量发展要求，中国交通基础设施的布局还不尽合理，城乡发展差距较大；绿色交通占比不高，能耗排放问题突出；农村基本公共服务薄弱，物流成本居高不下，安全水平不高。

3 高质量发展基础设施内涵和特征

新时代高质量基础设施规划，一方面，需要进一步发挥传统物质基础设施的作用，特别应该关注硬基础设施的现代化和软基础设施的数字化；另一方面，满足各类需求的高质量发展新消费基础设施布局也很关键。

3.1 关于传统基础设施

中国城市人口将在2035年之前达到峰值，城市发展也会顺应人口增长放缓而减速，城市经济将从传统制造业转向高科技和服务业，消费者偏好也会进一步改变，这将产生强大的城市发展向心力增长。一旦这些向心力开始占据主导地位，过去低效率和过度建设的城市空间将转向重建。这些趋势也意味着城市投资的重点将从更强调数量覆盖变为更强调质量提升，向最大化增强人民福祉的方向转变，而不再是仅仅强调维持地方的经济增长。传统的“铁公基”（铁路公路基础设施）将转向新一代基础设施，例如城际铁路、地铁、地下管线。毫无疑问，提高基础设施自身的生产力和使用效率也成为重要内容。

3.2 关于硬基础设施的现代化

过去40年间，中国建设了世界一流的国家高速公路网、机场、港口、高速铁路和城市道路等基础设施，以及充足的住房和城市新区，但与之配套的停车场、物流设施还很不足，城市交通拥堵成为常态。未来，随着中国成为一个高度城市化的国家（80%），特别是在乡村振兴战略取得成效之后，预计城乡经济增长率的差距将会缩小，这对城市地区既有正面影响，比如，环境得到改善；也有负面影响，比如，财政资源减少、家庭收入增长放缓等。“十四五”期间，以巨型区域—城市群—大都市圈—地方中心城市—县镇村的居民点体系网络逐步建成[23]。与此同时，城市人口增长放缓，将对中国城市和整体空间格局造成巨大的影响，尤其是在第十四和第十五个五年规划期间，会因为城市化地区的主要实体空间转型和重建表现为持续的城市增长区和逐步衰退的传统工业地区，历时可能会达15~20年之久。硬基础设施投资将出现两大变化，首先，城市空间发展将转向已建成区，并逐渐取代自改革开放以来所出现的大都市发展的强大离心力（郊区化、远郊开发区、新城和新区），面向存量空间的基础设施更新改造将成为重要的内容；其次，国家巨大的经济发展动力，将进一步重塑国家城市体系结构，全球城市区域、巨型城市、城市群、都市圈和国家乃至地区中心城市将得到更快速发展。这种城市化新趋势，必然要求重新规划和布局国家硬基础设施，国家高速铁路网和航空枢纽网、大区高速公路网、城市群和都市圈轨道交通网以及大城市地区快速通勤交通体系；也必然要求更有效地组织城市群、大城市地区以及城市之间的基础设施，一方面通过实体基础设施投资实现城市化地区的互联互通，另一方面打破地方保护主义，面向都市圈通勤创造高效流动的综合劳动力市场。

3.3 关于软基础设施的数字化

由于中国的城市和巨型城市区域通常拥有良好的实体基础设施，但是这些基础设施的信息化、智能化和充分利用还有很多问题[24]，因此，应围绕建设网络强国、数字中国、智慧社会，高度重视软基础设施数字化建设和更新改造，助力中国经济从高速增长转向高质量发展[25⇓-27]。主要包括：①利用互联网产生“互联网+产业”，例如高端制造业、IT制造业、清洁能源、电商、游戏、金融科技等；②围绕产业变革、产业互联网配套建设现代数字基础设施，如5G网、云计算平台等；③老旧城区智能化智慧化改造，如可转移养老金的医保保健设施、宜居城市服务设施、分布式（水、电力、燃气和供热）智能服务设施、循环经济（废物）设施以及老年社区自动驾驶技术运用等。

3.4 关于新消费基础设施

据瑞信的测算，2000—2018年这18年间中国的中产阶级的财富增长了330%。根据2018年全球财富报告，我国进入全球最富裕10%人群的规模达到8 940万，仅次于美国的10 247万，居全球第二位。今后一段时间，将是中国中等收入群体人数急剧增长的时期。预计到2030年中国人均GDP将接近2.2万美元（按现在汇率）或是3.5万国际元（按购买力平价），与现在韩国的收入水平大致相当，消费增长可能将高达约6万亿美元，相当于美国加西欧的总和，是印度与整个东盟国家的两倍左右[28]。毫无疑问，面向中等收入社会群体新消费需求基础设施将成为推动经济增长的重要动力。所谓“新消费”，一方面，既包括传统消费升级与品牌化，也包括文化体育和健康等公共服务类消费的普及化，还包括信息消费等新型消费的科技化和互联网化；另一方面，是伴随着个性化和定制化的需求，出现的新类型消费基础设施。例如，满足面广量大的社会需求且兼顾公共服务均等化的科、教、文、卫、体等新的公共服务设施（比如继续教育、养老医疗等）和与海外互联互通的基础设施（比如健康服务、海外体检和就医等），满足生活品质追求需求基础设施（比如品质住房和社区、跨境电商、社交媒体等），满足舒适性迁移需求的基础设施，满足金融体系国际化的基础设施，满足审美价值提升的文化基础设施，满足可持续发展需要的绿色基础设施，等等[29]。
2019年习近平总书记在“第二届‘一带一路’国际合作高峰论坛开幕式”中明确指出：“高质量发展的基础设施，即：质量高、可持续、抗风险、价格合理、包容可及的基础设施”。因此，高质量发展基础设施，既需要满足前瞻性、高质量、生产性、可持续、包容性和抗风险原则，也需要同时满足适度超前且经济实惠、社会发展可持续、健康的财政融资、绿色包容、透明开放等前提条件。所谓前瞻性，即：基础设施供给所创造的需求应适度超前于当地原有的需求水平。所谓生产性，也即有助于当地接入更大规模、更加开放的经济贸易网络，从而促进当地经济增长，那种只是靠孤立的大工程投资本身来拉动的经济增长是暂时或不可持续的。所谓包容性，就是高质量基础设施的兴建还应当遵循帕累托改进的原则，不能因为它的兴建，而让一部分人绝对地受损。

4 满足高质量发展的基础设施规划

中国进入新时代，经济从高速增长到高质量发展，基础设施也会从过去纯物质资本的投资转向物质资本、人力资本、自然资本的全要素投资，而且更加注重幸福、高品质和可持续性、提高生产力和资源效率以及财富累积等方面。为了适应新时代高质量发展需求，未来国家基础设施的内涵发生了改变，除了传统的物质基础设施外，数字、人力资本、自然资本和国防基础设施也成为重要组成部分。

4.1 数字基础设施

中国拥有超过8亿网民，规模居全球之首，但中国的宽带数据流动总量仅位居全球第八，为美国的20%。虽然中国近年来跨境数据流有所增长，但总体流出规模非常有限，不能满足全球化和“一带一路”倡议的实际发展需求。

4.2 人力资本基础设施

中国进入新时代，人力资本的优先权将转移到高素质劳动力配备，这就不仅仅要在高等教育基础设施持续投资，也需要加大对公共卫生基础设施的投资，还要扩大应对人口老龄化进一步挖掘劳动力资源的基础设施投资。与此同时，只有当人们健康时人力资本才会有效。因此，对公共卫生和解决环境污染的投资至关重要。

4.3 自然资本基础设施

作为《联合国气候公约》首批缔约方和政府间气候变化委员会（IPCC）发起国之一，中国政府一直积极参与和推动着气候变化的国际谈判和《公约》进程。2015年向政府间气候变化委员会提交了中国国家自主决定贡献文件承诺。改革开放以来，中国持续推进三北防护林、沿海防护林、长江流域防护林、退耕还林、国家储备林、速生丰产林建设等重点生态建设重大工程，全国森林覆盖率达到22.96%，森林面积2.2亿hm2，森林蓄积175.6亿m3，尤其人工林面积0.8亿hm2，蓄积34.52亿m3，人工林面积居世界首位。但是，自2006年以来，中国一直是全球第一大碳排放国，如今已占到全球年排放总量的28%。根据世界银行的数据，2016年中国的PM2.5浓度中值（一项空气污染指标）是经合组织（OECD）平均水平的3.7倍。在未来一段时间，加大对自然资本的管理，尤其是自然资源，特别是可再生自然资源管理的绿色基础设施投资，对生态安全格局、生态系统、生物多样性进行绿色基础设施投资，对修复被破坏的生态系统，减少过度污染，保护生物多样性都具有重要意义。

4.4 国防基础设施

随着中国经济深度融入世界经济，尤其“一带一路”倡议的推进，将逐渐打开一个接一个新的市场和新的需求。中国海外资产保护需求上升，中国的外交、信息、情报、安全、国防以及投放能力的综合系统全方位供给能力的需要也不断提升，这也会延伸出很多在安全、投放、信息、军工等领域新的基础设施需求。

5 高质量发展基础设施的空间布局

发达国家在进入高质量发展阶段后，基础设施建设重点转向河运、水资源、新能源、高速互联网、数字化、韧性城市和农村地区基础设施建设，值得中国学习[30-31]。李克强总理指出，要补齐基础设施领域缺口和短板，发挥好有效投资的关键作用，不断拓展新型基础设施领域的发展空间。中国高质量发展的基础设施布局，一方面是原有基础设施的延续和效率提升，另一方面也是新基础设施布局和落实，同时也包括了社会服务基础设施的完善和质量提升。

5.1 完善大交通为主的基础设施建设

从整体上看，在未来一段时间内，我国人口可能越过拐点进入下降通道，但是城镇化还处在加速期，与之配套的基础设施进入平台阶段。但是，在国家战略地带和潜力增长区，以及由于新技术发展，面向集聚性城市化趋势的交通基础设施是高质量发展的基础设施主体部分，主要包括：①构建国家城镇体系高速交通网，即：国家航空网（800 km以上）—高速铁路网（200~800 km）—快速交通网互联互通国家级城市群交通大通道建设，以城际铁路和高速公路（200 km内）为主体推进“同城化”建立各城市群内部的“一日生活圈”，以轨道交通（含地铁）和巴士线网为重点构建公交都市“日常通勤圈”（50 km内）。在国家级城市群间和“一带一路”倡议框架下，以100个大城市、35个都市圈、20个国家级城市群为极点，建设350 km时速国家高速铁路网，加快拓展区域连接线，覆盖80%以上的300万人口以上的大城市，构建横贯东西、纵贯南北、内畅外通的综合运输大通道，加强进出疆、出入藏通道建设，构建西北、西南、东北对外交通走廊和海上丝绸之路走廊。②进一步完善国家综合交通体系。统筹铁路、公路、水运、民航、管道、邮政、物流等基础设施规划建设。重点培育国际枢纽、区域中心和门户机场，构筑以北京、上海、广州为核心，以深圳、西安、武汉、昆明、沈阳、哈尔滨（北美物流）、乌鲁木齐等机场为重要节点的航空枢纽城市网。推动港航资源整合，优化港口布局，形成合理分工、相互协作的世界级港口群，促进大宗、长距离货物运输从公路向铁路和水路转移。到2025年，世界一流港口建设取得重要进展，主要港口绿色、智慧、安全发展实现重大突破，地区性重要港口和一般港口专业化、规模化水平明显提升。到2035年，全国港口发展水平整体跃升，主要港口总体达到世界一流水平，若干个枢纽港口建成世界一流港口。③缝补国家交通网缺口。加强经济衰退地区、经济成长地区的重大交通线路布局，比如：东北东西两厢高速铁路布局，山东半岛高速交通网与全国的互联互通，江苏苏北高速铁路网建设。继续加大中西部与沿海高速交通网投资力度，建设川藏铁路、银川—西安—武汉—南昌—福州—台北高速通道、合肥—南昌—赣州—广州高速铁路、重庆—贵阳—南宁—钦州和昆明—保山西南通道。④引领绿色和智慧交通发展。基于5G、北斗、物联网等技术的信息基础设施，推动港区内部集卡和特殊场景集疏运通道集卡自动驾驶。到2025年，部分沿海集装箱枢纽港初步形成全面感知、泛在互联、港车协同的智能化系统。

5.2 加快国家级物流基础设施发展

高质量发展的核心就是供给和需求的有效匹配。物流不仅要与经济社会发展匹配，物流也需要按体系发展，不仅包括物流网络，也包括物流的重要节点货运机场、港口码头和物流园区等重要物流基础设施。①建设国家货运机场。我国还没有一个以货运功能为主的机场。航空货运50%都集中在北京、上海、广州三大机场，其中北京、上海、广州和深圳、郑州五个大机场集中了90%国际货运量。“十四五”期间，重点建设鄂州、苏南、苏中等货运机场，推动航空公司和物流企业深度融合，促进传统运输业向货流、物流两端延伸发展，为机场和航空公司打造高效专业的全货机运营平台。②加快邮政快递业务发展。近年来我国邮政快递企业的国际航空运输能力得到了一定的提升，在服务跨境电商、促进贸易转型等方面发挥了积极的作用。2019年，出口邮件快件量超过21亿件，重量约75万t，而邮政快递企业自有航空的承运量仅占20%，相对于国际先进快递企业和我国国际寄递、跨境电商和国际供应链发展现实需要差距较大。“十四五”期间，进一步加快发展快递空中网络，提高国际航空货运能力，完善快递分拣设施，建设一批辐射国内外的航空快递货运枢纽，保证全球物流供应链安全高效。③推进精细化和智能化物流园区升级改造。2010年以来，我国物流园区进入了快速发展的轨道，建成一批运输、仓储、快递、生产、流通、农业、工业、服务业物流园区。随着数字化、智能化技术和“一带一路”沿线产业园区和国际贸易的推进，物流园区的物流金融、检验检疫、供应链管理、物业管理等增值型功能会逐渐显现。与此同时，中国制造业也从“工业3.0”向“工业4.0”“工业5.0”转型发展，物流园区普遍面临向更加精细化、智能化的物流园区升级。

5.3 加快建设新能源基础设施

最近十五年来，我国主要耗能行业能效提高了19%，能源强度下降了30%。2017年全国可再生能源开发投资约1 270亿美元，占全球投资总额的45%，相当于美国或欧洲（均为410亿美元）的3倍。但是，中国能源需求量约为65亿t标煤，其中煤、油气、水电核电太阳能各占1/3，氢能源、储能等新能源基础设施还处在发育之中，现状能源强度仍是全球平均水平的1.55倍。为了改善环境和应对气候变化，满足人民健康美好生活的向往，需要加快推动能源转型发展。①新能源电站建设。“十四五”期间，因地制宜积极开发陆上风电与光伏发电，有序推进海上风电建设，鼓励新能源龙头企业跨省投资建设风能、太阳能、生物质能等新能源。加快推进浙江宁海、长龙山、衢江和安徽绩溪、金寨抽水蓄能电站建设，开展浙江磐安和安徽桐城、宁国等抽水蓄能电站前期工作。②区域电网建设。加快华东电网抽水蓄能市场化运行的成本分摊机制研究，加强新能源微电网、能源物联网、“互联网+智慧”能源等综合能源示范项目建设，推动绿色化能源变革。完善电网主干网架结构，提升互联互通水平，提高区域电力交换和供应保障能力。推进电网建设改造与智能化应用，优化皖电东送、三峡水电沿江输电通道建设。③特高压电网建设。开展区域大容量柔性输电、区域智慧能源网等关键技术攻关，打造安徽长三角特高压电力枢纽，加快建设淮南—南京—上海1 000 kV特高压交流输电工程，实施南通—上海崇明500 kV联网工程、申能淮北平山电厂二期、省际联络线增容工程，依托两淮煤炭基地建设清洁高效坑口电站，保障长三角供电安全可靠。

5.4 重视水基础设施重大项目布局

美国城市在20世纪初变得较为卫生，城市饮用水源投资超过联邦政府在所有事务上（除军事和邮政）的支出[32]。中国是一个水资源丰沛但人均占有量少的国家，年均消耗水量达6 210亿m3（其中大部分为农林业灌溉及工业用水），人均水资源占有量约为2 200 m3，不到世界平均值的1/3。对14亿人口和高速经济发展的国家来说，水资源日趋短缺，水危机隐患日益加深。根据西方发达国家经验，加大投资水基础设施势在必然。①水库水坝建筑。全世界各国通过修建水库水坝对河流水资源的利用，挪威、瑞士、意大利、法国、日本和英国都在90%以上，美国达到了82%，德国也在73%，但中国仅占34%，进一步开发河流水力资源，充分利用河水资源，加快河运发展，具有重要的意义[33⇓-35]。②长江航运开发。长江是世界第三大河，2019年长江干线完成货运量16.3亿t，有力地支撑沿江（尤其长江三角洲和中游地区）经济快速增长。但从运输效率来看，与莱茵河相比仍有巨大差距（表1）。加快长江干线深水航道建设，适度进行航道渠化，对长江经济带发展具有重要价值。③适时启动长江口综合整治工程。工程主要包括：长江口岛—桥—坝相连的内湖化区域整治；开挖长江口—舟山海上深水运河；建设长江口—舟山世界级深水大港。
表1 长江—莱茵河主要数据比较

Tab.1 Comparison of the Yangtze River and the Rhine River

主要指标 长江 莱茵河
流域面积（km2） 1 800 000 185 260
流域人口（万人） 40 000 5 800
水资源总量（亿m3） 9 616.0
流域森林面积（km2） 54 900 6 000
流域森林面积（%） 30.5 34.0
河流全长（km） 6 300 1 390
多年平均径流量（m3/s） 29 300 2 300
通航里程（km） 2 713 886
500~3 000 t 级船舶通航里程（km） 水富—宜昌
1000~5 000 t 级船舶通航里程（km） 宜昌—武汉
3000~5 000 t 级船舶通航里程（km） 武汉—长江口
7 000 t 级船舶通航里程（km） 186
10 000 t 级船舶通航里程（km） 700
航道渠化率（%） 100.00

5.5 超前布局5G网等数字基础设施

美国彻底摆脱1987年股灾后经济危机得益于1990年代的生物制药、新材料、互联网等新技术革命，让美国经济走出2008年金融危机的也是3G、4G、智能手机为基础的新技术所引领的新供给扩张。本次全球新冠疫情爆发，正值新一轮工业革命的起点，5G、物联网、人工智能等将迎来新供给扩张期。随着我国经济社会快速发展，以高速互联、泛在移动、天地一体、智能便捷、综合集成为特征的数字基础设施正在加速形成并不断完善，中国4G基站数已占全球一半，为中国现代化和信息化打下了坚实基础，积极推动超前布局5G网等数字基础设施是我国“十四五”期间最重要的战略选择。①5G网络建设。包括5G基站、光纤光缆、核心网设备、基站天线、滤波器、PCB等网络建设，以及5G终端、交通、能源、医疗、城市等行业应用，力争“十四五”期间信息基础设施达到世界先进水平。②建设专用物联网、工业互联网和车联网。数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）和边缘计算中心（MEC）是5G时代核心的计算与存储基础设施。大力发展基于物联网、大数据、人工智能、工业互联网、车联网的专业化服务。一方面，以“互联网+先进制造业”为特色发展工业互联网，通过纵向、横向、端到端的三大集成打通企业内、全产业链上的信息流，运用工业互联网、云计算、大数据、3D打印等关键技术使得整个工厂、生产、物流、服务智能化，全面提升制造业的竞争力，硬件自动化+软件信息化，推动我国纺织服装行业、高铁、核电、航空、航天产业尖端制造的现代化；另一方面，推进一体化智能化交通管理，深化重要客货运输领域协同监管、信息交换共享、大数据分析等管理合作，积极开展车联网和车路协同技术创新，推进无人驾驶高速公路建设。③智慧城市建设。围绕城市公共管理、公共服务、公共安全等领域，支持有条件的城市建设基于人工智能和5G物联的城市大脑集群。基于5G、人工智能、物联网、无人驾驶、新能源、数字城市等新技术，建设智慧社区和智慧城市[36⇓-38]。大力发展数字金融、数字创意以及各种消费新业态、新模式。

5.6 补齐基本公共服务设施短板

①营造知识创新环境。加大对基础研究的支持，强化知识产权保护，营造信息便于获取、学术自由交流、充分激励的研究与开发环境，构建各级政府、研究机构、生产企业、科研人员相互协作国家科技研发体系。②重视城镇化过程中的农民工市民化。解决诸如住房和相关的子女教育、医疗保健、养老和失业救助服务设施建设。③加大医疗设施与公共卫生设施投资力度。按城市人口数量补足地级市三级医疗机构；健全二级以上综合医院ICU建设，完善感染科系统建设；在地级市按人口数量配置建设相应数量传染病医院；补足基层医疗机构、专业公共卫生机构信息化建设。推进利用区块链技术实现电子病历和电子处方的共享共用医疗大数据中心建设，加快智慧医疗、互联网医疗、远程医疗、医疗机器人、医疗器械、AI+医疗等产业发展。预测到2025年医疗与公共卫生领域会爆发千亿投资与市场。④加大危险废物的分类分级处理处置投资力度。由国家选址建设一个国家级危险废物处置中心，把各地目前还不能、不容易处理（如易爆等）和不适宜填埋的危险废物统一运至中心进行收储、处理，配套建设6~8个区域性的危险废物收储转运中心，形成一个完整的收储、运输、处置体系，有效解决各地分散处理处置产生的问题。同时，各地集中开展以补齐医疗卫生废物处理处置短板为重点的危险废物处置能力建设，优化调整已有的危险废物处理处置运行机制。

5.7 推进城市社区基础设施和社会设施现代化

近年来由于高速城镇化建设，城区品质不高的问题越来越突出，主要表现在标准不高、运行管理粗放，难以满足城市运行的功能需要。“十四五”期间，重点加强城市道路交通（地铁、轻轨、大容量公交等）、城市管网（供水、污水、雨水、燃气、供热、通信、电网、排水防涝、防洪以及城市地下综合管廊试点等）、停车场、污水和垃圾处理、生态园林等四个方面的城市基础设施建设，提升已建成区的基础设施水平。城市社区加快布局充换电网络、加氢站、智能交通和智能汽车基础设施。此外，适应城市老龄化社会到来，对既有的城市建筑和基础设施进行适当适老化更新改造。

5.8 农村基础设施现代化

在中国，城市建成区仅占全国国土面积的2%左右，面广量大的是农村地区。快速的城镇化，一方面由于城市蔓延不断蚕食传统乡村地区；另一方面由于人口外移、产业衰败，导致农村地区“无人化”倾向明显。在“十四五”期间，应依托国家乡村振兴战略，积极投资农村地区基础设施和现代化农业基础设施，发展都市农业及其生产模式，提升城区、城郊和城市腹地地区的市场化园艺农业，为城市提供生态服务、休闲和第二居所等功能。做大农业集团公司，建设农业知识中心，改善农作物生产方法，开发诸如自动拖拉机、农用无人机、动物疫苗、LED温室灯等技术，将农业综合技术企业创建成为“食品谷（Food Valley）”。

5.9 建设世界级文化基础设施

未来的世界城市竞争将是以文化为主导的竞争，众多国家主动或被动地转向自己的历史和传统，寻求自身的文化特色，重新定位文化的意义和价值[39]。在世界范围内，重视文化以及基于文化的全球城市竞争已经显现。然而，中国作为文明古国，文化璀璨，却尚未对全球范围内的主流文化产生显著影响。中国电视剧的出口额仅为韩国的1/3，而中国十大顶尖音乐人在全球领先的一个流媒体平台上的订阅总量仅为韩国十大顶尖艺人的 3%。“十四五”期间，确立文化也是基础设施的理念，从国家层面的政策促进地方政府对文化基础设施的投资和建设力度，积极为全球文化娱乐产业提供融资，辅之以有竞争力的制作设施，打造世界级现代文化基础设施应该成为新时代高质量发展新亮点，通过文化基础设施建设强化国家和城市竞争力。

5.10 城市生态环境保护重大工程建设

①城市矿山建设。2016年，中国城市矿产总量达到4 000万t，据估计在新形成的城市矿山中大约储存了3.1万t锂、4.6万t钴、5万t铅和812万t镍，94万t铜、55万t铝、350万t铁、229万t塑料。进入21世纪以来，中国逐渐成为全球产品制造和产品消耗的大国，也是二次电池（可充电电池）的制造中心和出口国。与日俱增的二次电池生产及输出给中国国内资源可持续利用带来了巨大压力，尤其以锂、钴、铅、镍为代表的典型储能金属供给受到前所未有的挑战。在今后一段时间，城市矿山开发是减轻资源短缺和保持中国经济、社会持续发展的重要途径[40⇓-42]。②都市圈水资源保护工程。改变传统水资源流域管理和跨流域调水模式，运用美国“水区”管理经验，重点建设30个都市圈水源涵养区、水源地保护区。③启动开展城市“双保”工程建设。通过推动开展城市生态环境保护和文物文化保护的“双保”工程建设，将保护生态环境的政治责任与传统文化传承创新和文物保护利用的历史责任有机融合，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚强大精神力量。

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