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经济地理 >

2020 , Vol. 40 >Issue 4: 48 - 55

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2020.04.006

区域经济与理论方法

区划调整的城市化逻辑与效应

  • 殷冠文 , 1 ,
  • 刘云刚 , 2, ※
展开
  • 1.山东师范大学 地理与环境学院/“人地协调与绿色发展”山东省高校协同创新中心，中国山东 济南 250358
  • 2.华南师范大学 地理科学学院，中国广东 广州 510631
※刘云刚（1973—），男，内蒙古呼和浩特人，博士，教授。主要研究方向为城市地理学、政治地理学和生活空间论。E-mail：。

殷冠文（1984—），女，山东潍坊人，博士，副教授。主要研究方向为城市地理学和城市管治。E-mail：。

收稿日期: 2019-01-13

  修回日期: 2019-03-15

  网络出版日期: 2025-04-08

基金资助

国家自然科学基金项目(41571130)

国家自然科学基金项目(41701177)

中国西南地缘环境与边疆发展协同创新中心资助

收起

Administrative Division Adjustment and Its Effects on Urbanization Process in China

  • YIN Guanwen , 1 ,
  • LIU Yungang , 2, ※
Expand
  • 1. College of Geography and Environment/Collaborative Innovation Center of Human-Nature and Green Development in Universities of Shandong，Shandong Normal University，Jinan 250358，Shandong，China
  • 2. School of Geography，South China Normal University，Guangzhou 510631，Guangdong，China

Received date: 2019-01-13

  Revised date: 2019-03-15

  Online published: 2025-04-08

Fold

摘要

改革开放后，地方政府成为中国城市化进程中的主导力量，“市管县”“撤县设区”等行政区划调整政策成为推动城市化的主要手段。但是，对于城市发展中的政府作用和区划调整，既有研究基于多方治理视角，多持批判和否定态度。文章以主体行为视角来考察地方政府的作用，并提出了区划调整推动城市化发展的逻辑框架。研究发现，通过区划调整，地方政府实现了从城市型政区向地域型政区的转变，利用权力的集中化以及城市增长极的扩散效应，推动城乡融合和一体化发展。同时，通过实证表明，区划调整带动了乡村地区的基础设施、产业结构、社会管理、居民意识向城市属性转变，最终实现了“真”的城市化，验证了“政区合并先导型城市化”的有效性。

关键词： 区划调整; 政区合并; 地域型政区; 地方政府; 城市化; 撤县设区; 城乡融合发展

本文引用格式

殷冠文 , 刘云刚 . 区划调整的城市化逻辑与效应[J]. 经济地理, 2020 , 40(4) : 48 -55 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2020.04.006

Abstract

Since the reform and opening-up in China,the local government has played a crucial role in the urbanization process. The administrative division adjustment (ADA) policies,such as "City governing County" and "turn County into District",have become the main strategies to promote the urbanization. However,based on the perspective of multi-governance,a large number of existing studies criticize the government intervention and the ADA in the development of Chinese urbanization. This paper argues that it is necessary to explore the role of the local government from the perspective of subject behavior. Thus we examine the logic and the effect of the ADA in urbanization. It is found that the local government has transformed the urban administrative area to the regional administrative area through the ADA. In this process,the government power has been centralized and the urban growth pole has formed,thus promoting the integration of urban and rural areas. Further,the empirical evidence shows that the facilities,industrial structure and social development of the rural areas have advanced,and the "real" urbanization has been realized after the ADA of the local government. This process can be defined as the "administrative region merging-led urbanization".

Key words： administrative division adjustment (ADA); mergence of administrative regions; regional administrative area; local government; urbanization; turn County into District; integration of urban and rural

中国城市化进程中的政府作用非常突出，区划调整也一直是政府影响城市发展的重要行政手段。改革开放前，中央政府通过一系列国家政策来控制城市的数量、分布和人口规模[1]。除了中西部的少数工业新城市外，在“重工业优先”和“先生产后生活”的影响下，城市化发展和设市标准受到严格限制[2⇓⇓⇓-6]。改革开放后，随着乡村地区市场化试验的进行，县、乡、镇地方政府开始采取措施促进乡镇企业的发展，这催生了“地方政府公司主义”[7-8]和“发展型政府”[9]。通过推进乡村工业化，地方政府间接促进了乡村城市化的发展，行政区划调整政策也开始向小城镇倾斜[10⇓⇓⇓-14]。同时，国家实施了一系列关于沿海开放和建立经济特区、开发区的区划政策，沿海地区出现了由外资主导的城市化[15-16]。1990年代以来，随着新自由主义和全球化的深入，世界范围内的城市竞争日益激烈。中国也将城市建设作为地方发展、国力提升、应对全球化和促进工业化的手段，城市政府开始成为城市化进程的主导力量[17]。他们积极参与城市发展和建设，成为了兼具经济性和政治性的“企业家型政府”[18-19]。同时，出现了由地方政府、房地产开发商、银行等组成的“增长联盟”[20]，多元主体相互合作和博弈，在城市发展中谋取共同利益[21-22]。土地扩张[23]、开发区建设[24]、新城开发[25-26]等都是地方政府推动城市化的重要手段。其中，“市管县”“撤县设区”等行政区划调整政策也被广泛采用。
对于区划调整的城市化效应，从积极的方面来说，可以打破行政分隔，推进城市和区域一体化发展[27-28]；可以将农村用地划为城市用地，从而获取更多土地资源用于城市发展[29]；可以带动中心城市的空间扩张和人口集聚[30-31]。但是，多数研究认为这些策略的负面效应更为突出。比如，行政区划调整下的城市人口增长和城市扩张是人为作用的结果，并不是城市化质量的提高，是“虚假城市化”，造成城市化水平统计的失真和城乡管理的不便[32⇓⇓-35]；地方政府利用强制权力将农村土地划为城市用地，导致农民被迫放弃原有生产和生活方式，是“被动城市化”[36-37]；行政区划调整为政府征用土地大开方便之门，导致城市蔓延扩张和土地资源严重浪费[38]；区划调整中，管辖区域的急速扩张使得政府有效回应能力降低，进而降低了地方公共服务水平[39]；还出现了国有资产流失、行政设施浪费、缺少经济引导等严重问题[40]；在“撤县（市）设区”“撤县设市”等区划调整中，忽视了上下级政府间权力与职责的调整，高层级政府职权范围扩大，而挫伤了低层级政府的积极性[41]；对于不同等级的城镇来说，高等级城市调动和集聚了更多资源，却造成中小城市发展活力受到抑制、不同等级城镇差距扩大等问题[42-43]；只是中心城市获利，而被撤区域很难真正融入，是不完全的城市化[44]；甚至忽略被撤并区域的发展，造成严重衰退[45]。
不过，既有研究多是基于现状的，或是从静态出发的分析，因此多关注区划调整的负面效应，对其正面效应分析不足。从短期来看，政府主导的区划调整的确只是将农村地区划入城市，带来“人为”的土地、人口快速非农化，是一种“虚假城市化”。但是从长期来看，区划调整后形成城乡合并的行政区，通过地方政府积极主动的作为，可以推动外围地区的迅速发育、发展，从而使乡村地区的土地、人口、产业和生活方式等迅速向城市属性转变，也有其积极的一面[46]。因此，区划调整的城市化效应是与时间长短相关的，短期的评价和长时段的评价会有差异，对于区划调整的正面效应和政府的积极干预作用也需进一步关注。以下，本文首先梳理中国区划调整的历程及其与城市化的关系；接着探讨区划调整对中国城市化的推动机制和影响逻辑；最后通过具体案例对区划调整的正面效应进行分析和检验。

1 区划调整的历程

不同于欧美国家的公民自治，中国的行政区划调整由政府控制。建国以来在政府主导下，中国县级层面的行政区划调整经历了“切块设市”与“省（地区）直管县”体制并行，到“撤县设市”与“市管县”体制并行，再到“撤县（市）设区”与“市管县”体制并行的历程。乡级层面也经历了相应的演变，即“切块设镇”到“以乡建镇”，再到“乡镇撤并”的过程。不同阶段的区划调整政策对于城市化的影响也不同。
1980年代以前主要为“切块设市”模式，即从县域范围内切割出城市化水平比较高的地区以及近郊区单独设市，市、县分设，城乡分治，而其政府往往同驻一地，形成城乡分割、县包围市的格局（图1a）。该模式较为简单，符合建国初期百废待兴、亟需恢复城市生产建设的需求。但从长远来看弊端较多。它导致市县分设、城乡分割，使城乡之间的经济联系受到行政界线的人为切割；由于市县同城，容易造成基础设施重复建设现象，同时加大市县间对空间争夺的矛盾；此外，随着市县建制数量和管理层级的增加，既造成行政编制和财政支出增加，又导致机构臃肿和人事庞杂。
图1 中国行政区划调整的演变过程

Fig.1 Chinese administrative division adjustment process

1980年代至1990年代末，“市管县”体制开始盛行，就是由地级市管辖原来属于地区管辖的若干县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政区划体制（图1b）。其主要目的是为了发挥中心城市的带动作用，加强城乡一体化建设。在政治上可以发挥城市对区域的领导作用，加强行政管理。在经济和社会生活等方面，有利于市县共同管理、统一城乡规划、促进区域中心城市建设、形成经济合力和城乡优势互补。然而，该体制也暴露出诸多弊病，如增加管理层级、影响行政效能；管理幅度不均，常常出现“小马拉大车”或“大马拉小车”的现象；市政府往往只注重市辖区利益，本位行为导致“市吃县”“市卡县”，造成严重的市县利益冲突等等。尤其在不发达地区和中心城市经济实力较弱的地区，“市”的经济辐射能力有限，带动作用不强，导致城乡利益矛盾加剧。
1990年代以来，随着城市迅速发展，部分中心城市与周边县市之间的空间拓展、基础设施建设、生态环境保护等摩擦越来越多，城镇之间的协调发展问题变得日益突出。“撤县（市）设区”成为比较频繁的行政区划调整模式。“撤县（市）设区”是指撤销地级以上城市郊区的县或县级市，以其原行政区域（或作部分调整）设立该城市新的市辖区（图1c）。这种模式下，可以利用行政集权的手段整合发展资源，促进资源优化配置，提高公共效率，减少协调矛盾，为大城市及周边地区的统一规划和协调发展创造条件；为中心城市营造更广阔的发展空间，有利于调整城市布局，促进功能重组，提高中心城市竞争力；有利于协调中心城市与周边县（市）的道路、港口、机场等基础设施的建设。“撤县（市）设区”同样存在相应的弊端，主要包括：有些中心城市并不具备辐射周边县市的经济实力，而农村地域过大，资源整合能力较差；政府机构不减反增，弱化了市场在资源配置中的作用；被撤县（市）权限的减弱使县（市）独立性下降，尤其对于经济发达的县（市），在一定程度上会抑制其发展，导致县域经济活力的丧失。

2 区划调整的城市化逻辑

从上述演化历程可以看出，行政区划调整对于城市化发展存在正、反两方面作用。接下来，本文提出一个包含城乡合治、城市政府集权化和增长极效应三重动力的逻辑框架，论证在这三重动力的相互影响和配合下，区划调整如何逐步消弭负面效应，最终实现正面效应：从长时段来看，区划调整如何成为中国城市化发展的催化剂，促进和加速城市化进程。

2.1 区划调整推动城乡合治

中国的行政区划调整历程，体现了从城市型政区向间接管辖的地域型政区过渡，再向直接管辖的地域型政区转换的规律。尤其是改革开放以来，中国城市化一直在强化地域型政区模式。实行“切块设市”时，城市的行政地域相当于城市的实体地域，属于城市型政区；实行“撤县设市”和“市管县”时，城市的行政地域除了包含城市的实体地域，还包含广大的农村地区，且往往占据了主体地位，这种情况即间接管辖的地域型政区；实行“撤县（市）设区”时，直接将城市和农村地区以市辖区的形式纳入城市管理性质的政区内，成为直接管辖的地域型政区（图2）。
图2 中国行政区划调整中的城市地域类型相互关系

Fig.2 The urban-region relationship in Chinese administrative division adjustment process

在城市型政区中，城市行政地域与实体地域一致，即城市的管理范围与城市连续建成区一致，而城市行政地域与城市功能地域截然分开，即城市的行政管理职能并不涵盖周边受其辐射影响的农村地区，城市和农村之间边界明显；在间接管辖的地域型政区中，城市行政地域开始涵盖功能地域，其辖区远大于城市连续建成区的范围，包括大片农村地区，不过城市实体地域和功能地域之间仍存在明显边界；在直接管辖的地域型政区中，城市管辖范围与城市功能地域范围相当，延伸至更远的乡村地区，城市实体地域概念被弱化，实体地域和功能地域之间边界越来越模糊。可以看出，“城乡合治”的地域型政区是中国行政区划调整的发展方向，城市及其周围的郊区和农村地区作为城市的功能地域形成了完整的地域单元。区划调整向地域型政区发展的逻辑之下，加强了城乡合治、城乡一体化的趋势。它有助于模糊城乡界线，使得城乡的互补优势更加明显，并且利于城乡之间人员、土地、资金等要素的相互交流，从而促进城市化进程。

2.2 区划调整推动城市政府集权化

从直接管辖的行政主体来看，中国的行政区划调整，是从城市政府与农村政府同级分治城市地区与农村地区，过渡到城市政府直接管辖城市地区并通过农村政府间接管辖农村地区，最终到城市政府直接管辖农村地区。实行“切块设市”时，城市与乡村的行政管理体系截然分离，县由省政府直接管辖或由省政府派出机构地区行政公署代管，市与县处于同一行政级别，城乡分治，相互独立；实行“撤县设市”和“市管县”时，县级市政府和地级市既直接管辖城市地域，又通过下设乡（镇）政府和县政府间接管辖农村地域；实行“撤县（市）设区”时，市辖区政府成为新设区的基层政府，在市辖区政府下只设立街道办事处作为其派出机构，而不设乡（镇）政府，因此市辖区政府直接管辖城市和农村两种不同性质的地域（图3）。
图3 中国行政区划调整中的城市政府集权化

Fig.3 The power centralization of the urban government in Chinese administrative division adjustment process

在这个过程中，城市政府的管辖范围不断扩大，控制空间逐渐向外延伸，由控制单纯的城市地区向间接控制整个城乡区域转变，最终转为对城乡区域的直接控制。随着城市政权的不断“增殖”，农村政权不断缩小，城市政府可以在更大的空间范围内实施城乡统筹工作，真正突破行政边界，由城市地区带动农村地区，促进城乡互补。同时，农村的管理职权也逐渐向城市政府收敛，从“城乡分治”时期农村政府拥有农村地区管理职权，转变为城市政府拥有最高管理职权，最终实现农村地区的管理职权完全向城市政府集权的方向发展。区划调整向城市政府集权化发展的逻辑之下，城市政府职权得到强化和集中，统一了决策权、控制权和具体事务的执行权，便于统筹城乡发展政策和管理权限。在这种趋势下，政府可以用强有力的手段处理涉及整个市域的问题，使城市地域形态的演化处于有益的调控之下，从而促进城市化进程。

2.3 区划调整推动增长极效应

综观中国行政区划调整的进程，城市区域的增长极作用不断强化。实行“切块设市”时，城市和农村的联系被行政区划边界所切断，核心与边缘的极化与扩散效应被人为地消除，严重阻碍了增长极的产生和生长；实行“撤县设市”和“市管县”时，虽然城市与农村地区依然被行政边界所分离，但地级或县级的城市政府能够跨越行政地区进行城乡统筹，一定程度上打破了城乡之间的行政隔膜，将核心与边缘区联系起来；实行“撤县（市）设区”时，城市与农村地区直接融为一体，城市地区与其农村腹地由城市政府统一规划安排，在城市政府的调控下，核心与边缘区可以有序地发挥极化与扩散效应（图4）。
图4 中国行政区划调整中的城市增长极效应

Fig.4 The effect of the urban growth pole in Chinese administrative division adjustment process

随着向城市政府方向的集权化发展，城市地区与其农村腹地由城市政府统一规划安排，最大限度地促进了增长极在城市地区的建立。政府开始集中力量培育区域强中心，进而不断加强增长极的带动作用。从核心、边缘各自自主发展，转变为通过城市政府的行政力量加强核心、边缘互动，最终促成无行政阻隔的良好融合。即先将资源集中到城市地区，最高效率地发展城市，培育成具有一定辐射带动能力的区域核心，再将资源扩散至农村地区，通过核心带动边缘，提高区域整体发展水平。因此，在这个逻辑下，行政区划的调整有利于增长极的产生和培育，最大程度地促进核心与边缘，即城市与农村之间的极化和扩散作用，形成农村支撑城市，城市带动农村的良好经济互动，进而推动城市化的快速发展。

3 区划调整的城市化效应

为了验证上述逻辑框架下的城市化效应，本文利用广东省中山市的案例作实证分析。相关数据和资料来源于2011—2015年实施的三次实地调研，包括对居民的问卷调查和对政府人员的访谈。此外，统计年鉴、政府公报、政府统计数据等也用于本文的分析。
中山市面积1 784 km2，2018年末全市常住人口 331万，户籍人口177万，GDP 3 633亿元。1988年设市至今，中山市内部行政区划沿革经历了三个发展阶段。第一阶段1988—1990年，实行的是特殊的“市管镇”体制，市区下设区办事处，市郊为27个镇，由市政府直接管辖。第二阶段1991—2000年，合并成立新的“区”和镇。第三阶段2001年至今，实行“撤镇设区”和“村改居”，即将部分镇整建制改为“区”，部分行政村整建制改为“居委会”。目前中山市下辖石岐区、东区、西区、南区、火炬高技术产业开发区5个街道（名称为区，实则为街道）和18个镇，东区、石岐区、西区和南区为中心城区。
根据行政区划调整、管理体制和城市化水平的不同，中山市中心城区形成了城市社区、过渡性社区和农村社区三类地域。其中，东区和石岐区行政区划调整较早，经济实力较强，城市化发展较为成熟，属于老的城市中心区，两区内部均为城市社区。西区和南区划为城市区域较晚。西区1999年由沙朗镇和原西区合并而来，属于较新的城市中心区；南区则是1998年整体改区，处于相对外围区域。并且，2005年后，西区和南区均实行“村改居”，名义上的行政“村”没有了，但出现了内部管理体制的差异。因此两区内部包含城市社区、过渡性社区和农村社区三类地域（图5）。接下来分析西区和南区行政区划调整后的城市化效应。
图5 中山市中心城区地域类型划分

Fig.5 The community types in the four districts of Zhongshan City

3.1 要素配置的城乡一体化

行政区划调整后，城乡合治的趋势进一步加强，促进了人口、土地、基础设施等要素配置向城乡一体化发展。以沙朗镇并入西区为例，合并之前西区已经没有土地可以建厂，而沙朗镇尚有较多土地可以利用，区划调整解决了西区经济发展空间缺乏的问题；而沙朗镇面临土地市场化经营不善，与开发商合作建设的房地产项目出现赤字，负债较多，区划调整使得其债务可以纳入西区管理，缓解了经济压力。在基础设施建设方面，区划调整后市政府加大了对乡村的投资，在西区和南区的农村社区大量建设道路、供水管网等市政设施。此外，市政府加强了教育、医疗、养老等社会福利改革，逐年缩小农村社区和城市社区之间的差距。并入西区的农村社区——沙朗镇的公安、教育、社会事务管理、居民养老就业上学权利方面已基本实现与城市社区均等化。南区所有“农保”都已转为“城保”，部分地区实行了与城市社区同样的升学电脑派位制度，在教育、社保上实现了城乡一体化。
区划调整后两区的产业规划也纳入全市总体考虑。西区重点发展商贸文化、汽车贸易等服务业，南区主要布局全市的重大工业项目。“十二五”期间，市政府为西区的服务业综合改革实验区投资125亿元，南区获得的工业项目投入为四区之首。在地方政府的主导下，西区的第三产业、南区的第二产业比重不断增大，产业结构呈现向城市产业转变的趋势（图6）。
图6 中山市西区和南区产业结构演化（2002—2018年）

注：2005年数据缺失。资料来源：中山统计局。

Fig.6 Industry structure evolution in West District and South District of Zhongshan City (2002-2018)

3.2 政府管理职权的协调统合

西区和南区进行区划调整之初，并没有马上统一城乡管理职权，而是对城市社区和农村社区采取了“一区两制”的管理方式。因此，两区的城市社区与非城市社区在城市规划制定和审批、基础设施管理、土地出让和管理等方面执行不同政策（表1）。结合当时城、乡之间差别较大的发展背景，这种方式可以在管理模式和政策上保持连贯性，避免行政管理出现过大的波动；同时可以将有限的资源、资金集中投到优先开发地区，使一部分地区先发展起来。但是，随着区划调整的深入和两区内部城、乡区域的融合发展，城市与农村管理体制之间的隔阂带来的弊端逐渐显现。以土地开发为例，虽然非城市社区有很大的土地资源优势，但面临严重的指标难、资金不足问题。若能统一纳入城区管理体制，由市政府作为主体，解决土地指标，参与招商引资，区在收入方面可以和市进行合理分配，就可以突破发展瓶颈。
表1 中山市西区、南区不同地域类型的政府政策

Tab.1 The government strategies in different communities in West District and South District of Zhongshan City

城市社区 非城市社区
城市
规划		 规划报建工作 由市城乡规划局直属分局办理，不需经区办理 一类业务在区城管办申请，需送直属分局申办；二类业务在区城管办申请，不需送交市城乡规划局
规划业务缴费 由市财政局收取 一类工程由市财政局收到后返还80%；二类工程由区收取
工程规划指标 以房地产开发的用地面积控制为例，单体规模不宜少于50亩 以房地产开发的用地面积控制为例，不宜少于40亩
质量安全监督及
施工许可		 <500 m2民防工程的审批在区内办理，<3 000 m2工业项目工程的审批在区内办理 所有项目均由市规划局或市建设局审批
基础
设施		 市政建设（道路） >24 m规划道路市政配套设施由市负责建设，其他由区负责 所有市政建设均由区投资自建
环卫和市政维护 >15 m道路环卫和市政维护工作由市负责 所有道路环卫和市政维护工作均由区负责
工程招投标 >50万工程由市负责，<50万由区负责 >300万工程由市负责，<300万由区负责，执行镇区标准，可在区内投标
土地
制度		 土地出让金 商住地：234元/m2；工业地：39元/m2；居民住宅地：189元/m2 商住地：45元/m2；工业地：15元/m2；居民住宅地：45元/m2

资料来源：中山市政府。

通过对政府人员的访谈得知，中山市已于2011年开始协调“一区两制”变为“一区一制”。他们希望借行政区划调整的契机实现管理职权向城市政府的集中，对城市与非城市社区的各项权限进行统筹安排。认为通过管理职权的集权化，可以实现区域层面的空间整合，提高城市首位度，将地区之间的协调内部化，提高区域组织管理效率和质量，从而进一步推动城市化进程。

3.3 城市发展梯度的形成

区划调整促进了城市增长极的培育，促进了城市化的梯度发展。行政区划调整后，中山市的西区和南区分化为城市社区、过渡性社区和农村社区三类地域。城市社区即增长极，其发展过程中的极化和扩散作用影响着过渡性社区和农村社区向城市化地域的转变。根据针对居民认知的问卷调查（表2），在就学便利性、生活便利性和城市景观方面，城市社区与非城市社区的居民对于所处地域的评价呈现梯度性差异。按照评价的“好坏”程度，具体表现为西区城市社区>西区非城市社区>南区城市社区>南区非城市社区，这与两区进行区划调整的时间先后一致。根据时间顺序，先划进“城市”的区域成为增长极，后划进的区域依次成为半边缘、边缘地区。这个结果印证了行政区划调整后增长极效应的存在，该效应促成了“真正地向城区转变”的实现。区划调整从长期来看可以成为城市化的助推剂，它最终促进了城乡差距缩小，加速了城市化的进程。
表2 中山市西区、南区不同地域类型的居民评价

Tab.2 The residents' evaluation in different communities in West District and South District of Zhongshan City

居民评价 西区
城市
社区		 西区
非城市
社区		 南区
城市
社区		 南区
非城市
社区
就学便利性 很方便 48.9 45.2 35.7 32.7
一般方便 29.3 38.1 41.4 38.8
不方便 19.5 14.3 14.3 22.4
很不方便 2.3 2.4 8.6 6.1
生活便利性 很方便 40.0 31.1 21.5 13.1
较方便 29.1 33.3 39.8 34.4
一般 29.1 26.7 30.1 34.4
较差 1.8 6.7 3.2 11.5
很差 0 2.2 5.4 6.6
景观质量 很高 5.6 4.6 13.8 1.6
较高 25.9 15.8 22.3 26.2
一般 57.3 68.2 51.1 49.2
较差 5.6 9.1 7.5 16.4
很差 5.6 2.3 5.3 6.6

注：数字为回答相应选项的居民所占百分比，有效问卷共255份；资料来源于问卷调查。

4 讨论和展望

1990年代之后，中国城市化研究开始关注地方政府的作用，出现了以“增长联盟”“城市政体”“企业型城市”等西方理论为分析框架的系列成果。但是，相关研究主要基于多方治理的价值视角，先行预设了政府行为对城市化的“干预”“阻碍”等负面作用。因此，就政府在中国城市化中的作用而言，既有研究多以批判为主。特别是对于行政区划调整，国内外学者多持“虚假城市化”“被动城市化”等批判观点。比如认为行政区划调整加剧大城市的空间蔓延，导致低效的设施建设及城市贫困的增加，加速都市区治理的集权化，导致更多农民失业、失地和失权，是地方政府在“土地财政”驱动下的“圈地”行为，削弱了被合并行政区的自主发展权限，造成长期激励的消退，等等。
但是，鉴于中国独特的政治经济体制，政府本来发挥的作用就与西方不一样。就政区合并的城市化效果而言，应放在一个更长的时间尺度上来评价，对其正面效应也应进一步关注。地方政府主导的行政区划调整，经过一段时期的转化，有可能转变为良性的政区合并先导型城市化过程。通过行政区划调整，城市型政区转变为地域型政区。从城市化的增长逻辑来看，这种政区合并的方式促进了城乡分隔向城乡融合的转变，使城乡之间的土地、人员、资金等生产要素交流更加紧密；促进了权力向城市政府的集中，政府掌握了更多资源，从而可以更有效地进行统筹安排和一体化发展；促进了城市增长极的扩散带动效应，政府可以集中力量打造区域增长核心，再利用核心区域的扩散效应来推动边缘区的快速发展。最终，通过城乡合治、集权发展、增长极效应这三重动力的相互整合，地方政府实现了区划调整带动的城市化增长。
同时，我们的案例研究表明，区划调整后，地方政府加大了对农村社区的基础设施投资，积极带动其产业结构的转换，并在教育、医疗等社会发展领域采取多种融合措施，促进了乡村地区向城市地区的转变。并且，在这个过程中，居民在通学便利性、教育质量、生活便利性和整体认知方面，也逐渐转向城市意识和城市身份认同。城乡之间由“完全隔离”变为“部分一体化”甚至“完全一体化”。因此，区划调整实施后，短期内仅实现了土地扩张、人口增长等数字上的转变，的确可能是“虚假城市化”；而后通过地方政府的积极作为，最终实现了城市发展质量的转变。由“虚假”到“部分真实”、再到“真实”的城市化过程得以实现，这也是真实存在的。
由此看来，需要重新认识地方政府在城市化中的作用以及区划调整的城市化效应，需要将政府作用放在更为复杂的情境中，从主体行为视角进行理解。中国的城市化进程在政府的参与或主导下，可以产生积极的效果，可以促进和推动城市化。不过，对于“政府主导的城市化”这一命题，今后仍需在理论和实证上进行深耕，进行更多的归纳式研究，从而为相关实践和政策提供更多参考。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序
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