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2021 , Vol. 41 >Issue 9: 1 - 11

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.09.001

区域经济与理论方法

欧盟区域间跨界合作(INTERREG)的尺度类型与逻辑解释

  • 马学广 , 1 ,
  • 贾岩 2
展开
  • 1.南开大学 周恩来政府管理学院，中国 天津 300350
  • 2.中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，中国山东 青岛 266100

马学广（1979—），男，山东临沂人，博士，教授，博士生导师，研究方向为国土空间规划与城市治理、海洋与海岸带管理等。E-mail：

收稿日期: 2021-02-27

  修回日期: 2021-08-23

  网络出版日期: 2025-04-01

基金资助

国家社会科学基金一般项目(18BJL092)

收起

Types of Scales and Logical Interpretation of EU Interregional Cross-border Cooperation (INTERREG)

  • MA Xueguang , 1 ,
  • JIA yan 2
Expand
  • 1. Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300350，China
  • 2. School of International Affairs and Public Administration，Ocean University of China，Qingdao 266100，Shandong，China

Received date: 2021-02-27

  Revised date: 2021-08-23

  Online published: 2025-04-01

Fold

摘要

跨界合作是欧盟区域政策的内容之一，“边界空间”在欧洲区域化的过程中成为越来越重要的治理单元。INTERREG区域间合作计划是欧盟跨界合作的重要策略工具。通过信息整理与空间可视化等综合分析，研究表明：①INTERREG计划是一种空间重构形式的区域发展策略，该计划在阶段性的实践中日趋成熟；②INTERREG Ⅴ的目标、类型与尺度、资金分配、合作领域等呈现出该计划的系统性与完备性；③该计划的合作类型划分与空间尺度紧密相关，不同尺度的跨界合作均呈现出治理上的尺度重组与联系上的网络化特征；④历史发展与场景化差异、制度化设计、基金政策、聚焦创新与文化激励以及共信共享的理念，这些是欧盟INTERREG计划的内在逻辑，同时也是欧盟跨界合作的优势与特性。

关键词： INTERREG计划; 跨界合作; 尺度; 欧盟; 区域均衡发展; 社会网络; 创新

本文引用格式

马学广 , 贾岩 . 欧盟区域间跨界合作(INTERREG)的尺度类型与逻辑解释[J]. 经济地理, 2021 , 41(9) : 1 -11 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.09.001

Abstract

Cross-border cooperation is one of the contents of EU regional policy,and "border space" has become an increasingly important governance unit in the process of European regionalization. The INTERREG plan is an important strategic tool for EU cross-border cooperation. Through comprehensive analysis of information arrangement and spatial visualization,the results show that: 1) INTERREG is a regional development strategy in the form of spatial reconstruction,which is becoming more and more mature in practice. 2) In fifth stage of INTERREG,it shows the systematicness and completeness characteristics in terms of goals,types and scales,fund allocation and cooperation fields. 3) The division of the cooperation type is closely related to the spatial scale,and cross-border cooperation at different scales all shows the characteristics of rescaling in governance and networking in connection. 4) Historical development and contextual differences,institutionalized design,fund policies,innovation and culture,and the idea of mutual trust and sharing are the internal logic of the EU INTERREG,as well as the advantages and characteristics of EU cross-border cooperation.

Key words： INTERREG plan; cross-border cooperation; scale; European Union; regional balanced development; social network; innovation

均衡与极化是区域发展与空间治理的永恒话题。当前逆全球化背景下的区域集团化浪潮波涛汹涌，跨境治理、跨界治理、跨域治理、跨政区治理等多种空间治理形式需求激增。其中，欧盟是区域一体化的倡导者、先行者和推动者，在跨境地区、跨国和跨区域制度化合作方面拥有丰富的经验，是政府间合作开展区域跨界空间治理探索的典范，对我国区域合作发展具有重要的参考价值和借鉴意义。国外学者对欧盟跨界合作的研究呈现出多种形式与多元侧重的特点，其中欧盟INTERREG计划的实施对加强边境区域的合作联系效果显著，对合作伙伴的区域政策制定产生了重要影响。INTERREG意即“区域之间”（Inter Region），是欧洲区域发展基金资助的旨在支持欧盟区域间合作的主要工具，通过促进跨境（Cross Border）地区、跨国（Transnational）以及区域间（Inter Regional）的合作，促进联盟的经济和社会聚合，实现整个联盟平衡、和谐的发展。具体而言，INTERREG计划的实施对加强边境区域的合作联系效果显著，效果的衡量离不开科学的评估，项目评估方法设计[1]的研究可以发现评估问题和改进方法。跨界合作是边境空间全方位发展的积极手段，合作涵盖领域丰富，空间规划[2]、旅游业[3]等特定领域的探究也是一种视角。跨界合作的开展是促进欧洲化的工具之一，INTERREG计划对合作伙伴的区域政策制定[4]也会产生影响，欧盟这只看得见的手在有力地影响着区域发展。欧盟跨界合作也受到国内学者的青睐，欧盟是我国跨界合作经验学习的重要目标对象，已有在环境保护[5]、旅游发展[6]等方面的启示研究，还对跨境合作的动力机制[7]、实践分析[8]、凝聚政策[9]等进行探讨。行政边界[10]也是研究要点，INTERREG计划实质上为关于边界的合作研究。以INTERREG计划为题的研究从概况及具体案例[11]，管理运行及借鉴[12]等方面展开。这些研究对欧盟跨界合作进行细致刻画，展示出欧盟区域政策的特点与优势。与国外研究相比，国内研究更加注重区域发展研究的整体性，更多的是选择从宏观上把握跨界合作的优势并提取其养分，研究的落脚点常为中国跨界合作的优化。
综上，欧盟跨界合作研究是学术界的热点领域，欧盟的边境合作也是我国跨界发展的重要借鉴对象，因此各类相关研究丰富。但是，缺乏对新阶段INTERREG计划的跟进研究，运用空间思维、尺度思维为切入的研究相对欠缺。本文以INTERREG计划为对象，描绘INTERREG计划合作的基本图景，重视其丰富的内涵，探讨不同尺度下该计划的跨界合作，以研究其内在逻辑与运行机理为目标；还采用社会网络、ArcGIS可视化方法作为辅助分析，研究数据与信息的来源主要为INTERREG计划官方网址（interreg.eu）与欧盟网站（ec.europa.eu），其他网站的信息补充在文中说明。

1 欧洲跨界合作的早期发展与INTERREG阶段性实践

随着全球化的不断推进，区域成为重要的治理单元纳入全球网络，跨界合作是一种空间重构的治理表现，边境区域作为空间对象进入管理者的视野。“城市区域增长是城市内部、外部各种社会力量相互作用的物质空间反映”[13]，城市作为行为体互动的过程常常伴随着跨越行政边界而得到扩展或融合。历史、政治、自然环境等因素下人为划定的“有形”边界无法精确界定“无形”流动要素的活动空间，跨界合作是顺应流动空间[14]的内在发展过程，将流动空间以合作的形式塑造一个新的尺度单元。INTERREG计划是欧盟进行跨界合作的工具，也是将“边境区域”作为一种空间生产策略[15]，以解决因行政边界所引发的多重困境，平衡区域间的社会经济发展。
INTERREG计划实施之前，欧洲已经出现许多以跨界为形式的合作。跨界合作一直是欧洲区域发展的关键命题，欧洲国家面积小且数量多，构建合作像是天然需要与欧洲的发展相互渗透。根据信息（www.euregio.eu），1958年，德国与荷兰为解决边境地区发展困局建立EUREGIO跨境合作，1972年，EUREGIO实行第一个跨境区域行动计划。跨境合作使不同国家紧密相邻却关心欠缺的“边境区域”得到关注。1970年代，欧洲以基金的形式构筑区域尺度的社会经济发展合力，主动为区域发展提供保障。此外，1980年代的欧盟经济增长过程具有趋于发散的特征[16]，区域间经济发展步伐差异以及流动空间要素配置不均衡等问题愈发凸显，边界作为地方异质性表现的“隔断带”对此现象产生影响。可见，跨界合作并不是一蹴而就的，它在欧洲区域有着深厚的历史渊源。
INTERREG计划是针对“边界空间”的发展所开展的合作，跨越边界实现多方共赢是它的使命，“欧盟区域政策推动了将合作作为政府治理关键因素的进程”[17]，跨界合作对区域均衡发展以及欧盟一体化进程具有重要意义。基于欧盟（ec.europa.eu）跨界合作的信息，INTERREG计划的五个阶段为（图1）：INTERREG Ⅰ（1990—1993年）、INTERREG Ⅱ（1994—1999年）、INTERREG Ⅲ（2000—2006年）、INTERREG Ⅳ（2007—2013年）、INTERREG Ⅴ（2014—2020年），2021—2027年将开启新一轮的欧洲领土合作进程，INTERREG计划已然是欧盟跨界合作的可持续策略工具，INTERREG计划的阶段性发展特点如下：
图1 欧盟INTERREG Ⅰ-Ⅴ阶段的成员国与资金数量

注：信息来源于欧盟网站（ec.europa.eu）。图2~图10同。

Fig.1 Member States and funds of the EU INTERREG from 1990 to 2020

在欧盟壮大与变革的基础背景下INTERREG计划日趋成熟。1990年，INTERREG计划以共同体倡议（Community Initiative）的形式发起，当时处于欧洲区域迈向联合的“欧共体”时代。1993年，欧洲联盟成立，成员国经历“国家身份的重构”[18]，联合体内的跨界合作成为了重要的一体化策略，联合体的正式确立也为INTERREG计划的发展提供了制度化的平台。欧盟的扩展与INTERREG计划的推进相辅相成，随着欧洲区域一体化的深入发展，INTERREG计划的欧盟合作成员国也随之增加，特别是INTERREG Ⅲ阶段，欧盟10个新成员国加入且涉及东欧国家，欧盟跨界合作的空间也因此得到了延展，这也为INTERREG Ⅳ、Ⅴ阶段的合作范围奠定基础。另外，INTERREG计划的预算金额在五个阶段中经历大幅增加，由INTERREG Ⅰ的11亿ECU （欧洲货币单位）增加至INTERREG Ⅴ的101亿欧元，该计划投资的力度持续加大，这为欧盟区域的跨界合作提供了坚实的资金支持，这也是欧盟对该区域发展工具重视程度增加的体现。不论是参与国的数量还是资金的增加，这都为INTERREG计划在发展中不断走向成熟产生积极效应。
INTERREG计划在阶段性发展过程中形式与内容不断调整。1990年该计划以共同体倡议支持跨境地区的投资与合作，之后的合作不局限于紧紧相邻的边境区域，跨国合作与区域合作也成为重要的形式，从边境区域到国家作为空间单元以及欧盟区域的网络化联系，这使得跨界合作的尺度更加丰富。此外，领土合作计划的治理水平在阶段性发展中不断提高，据信息显示（eur-lex.europa.eu），INTERREG Ⅰ与INTERREG Ⅱ 阶段在总结时提出评估与指标体系等问题，INTERREG Ⅲ阶段的合作计划在管理、财务等程序方面进行改善，不同阶段的发展也是自身调整的过程，INTERREG计划在调适中也更加成熟与完备。信息（portal.cor.europa.eu/egtc）表明，2006年，关于欧洲领土合作分组（European Grouping of Territorial Cooperation）促进欧盟跨界合作行动的法律规定出台，EGTC是促进跨境、跨国以及区域间领土合作并且具有法人资格的重要合作分组，它的设立为支持欧盟区域的跨界合作提供联合管理，这也为INTERREG Ⅳ 阶段的跨界领土合作提供了新的合作分组服务。另外，INTERREG Ⅳ 阶段欧盟外部的边界合作工具也进行了整合，跨境合作手段不仅是欧盟内部凝聚力提升的重要工具，同时也是欧盟与周边国家合作与发展的渠道之一，各项跨界合作在阶段性发展中逐渐系统化、明晰化。

2 INTERREG Ⅴ计划的跨界合作图景

依据欧盟法律（eur-lex.europa.eu）、INTERREG（interreg.eu）与欧盟（ec.europa.eu）网站平台的信息，从以下四个维度构筑INTERREG Ⅴ计划的跨界合作图景。

2.1 共同目标与合作文件

欧洲领土合作（European Territorial Cooperation），也就是欧盟INTERREG计划，它是欧盟区域政策的内容之一，该合作计划的推行为欧盟战略目标的实现提供助力，跨界合作的执行对欧盟2020战略的实施具有积极影响。2014—2020年阶段，它是凝聚政策（Cohesion Policy）的目标之一，该计划有助于推动欧盟各国的空间均衡发展，增强欧盟国家的联系程度与集聚力（表1）。跨界区域确定、资金分配使用、领土合作的创新等具体文件使得合作计划的实施有据可依，欧盟相关机构发布了许多文件以对合作计划进行总结与提供指导，主动应对不同局势对合作的影响，鼓励跨界合作中的创新等。宏观区域战略（Macro-regional Strategies）以及国际合作也是欧盟的合作设计，欧盟的合作体系并不是各自孤立的，而是以共同的空间进行侧重不同、形式不同的合作。INTERREG Ⅴ计划的治理空间从地方尺度延伸至全球尺度，政治地理的空间属性使得多元尺度合作成为欧盟区域一体化与深入全球化的空间工具。
表1 欧盟INTERREG Ⅴ 阶段的相关文件

Tab.1 Relevant documents of EU INTERREGⅤ

文件时间 文件名称
2014年6月16日 根据2014—2020年欧洲领土合作目标的跨境和跨国部分，确定有资格获得欧洲区域发展基金资助的地方和区域名单（实施决定）
2015年10月13日 欧洲区域委员会的意见——加强跨境合作：需要一个更好的监管框架?（报告）
2016年9月13日 欧洲领土合作——最佳做法和创新措施（决议）
2017年9月20日 委员会与理事会和欧洲议会的沟通——关于欧盟边界地区的增长与凝聚力（工作文件）
2018年5月29日 关于欧洲区域发展基金和外部资金工具支持的欧洲领土合作目标（INTERREG）的具体规定（提案）
2019年3月25日 英国退出欧盟的背景下继续执行PEACE IV（爱尔兰—英国）和英国—爱尔兰（爱尔兰—北爱尔兰—苏格兰）的领土合作计划（条例）
…… ……

资料来源：欧盟法律网站（eur-lex.europa.eu）。

2.2 跨界类型与尺度层级

INTERREG Ⅴ计划具体为跨境地区合作（INTERREG A）、跨国合作（INTERREG B）、区域间合作（INTERREG C），三种合作类型在不同空间尺度上跨越边界互动，合作空间的尺度层级存在变换（图2）。跨境地区的合作空间主要集中在欧盟成员国的NUTS Ⅲ（NUTS即Nomenclature of Territorial Units for Statistics，标准地域统计单元，NUTS Ⅲ人口规模为15~80万人）地区，边境尺度的跨界合作是欧盟INTERREG计划最初的形式也是最主要的合作单元，它涉及的合作项目数量是整个INTERREG Ⅴ最多的。IPA（Instrument for Pre-Accession ）与ENI（European Neighborhood Instrument）的跨境合作尺度主要为欧盟周边国家，前者侧重于与欧盟潜在候选国的边境地区合作，后者侧重于与欧盟东部和南部邻国边境地区的合作。INTERREG B是更大范围的国家尺度跨界合作，它的参与范围不仅是某一地区，更是整个国家，其中还包括海外属地与周边国家的联系。区域间合作以整个欧盟区域及周边国家为合作尺度。INTERREG计划所重构的空间既是合作关系发生的场域，它也因自身所具备的边界特性为跨越界限的资源要素流动给予正式身份，该合作计划是一项富有包容力的区域政策，它广泛的合作尺度是战略设计的体现。
图2 INTERREG Ⅴ的跨界类型与尺度层级

Fig.2 Cross-border types and scales of INTERREG in the fifth stage

2.3 资助来源与资金流向

INTERREG计划的基金设置是支撑行为体互动的保障，它也激励潜在合作伙伴投入到跨界合作中。资助的主要来源为欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund，ERDF），它是欧洲结构与投资基金（European structural and investment funds，ESIF）的一部分，ERDF以资金形式为区域发展的社会经济等的均衡作保障。另外，INTERREG计划开展的合作参与方也将投入部分资金，这种联合资助的模式在提高合作资金规模的同时也有助于规避参与伙伴的机会主义行为。跨境合作中的欧盟（潜在）候选国以及欧盟邻国拥有自身的发展计划，跨境合作是邻国发展的渠道之一（图3）。欧盟的合作政策与基金政策是相联系的，资金的流向和分布与跨境、跨国与区域间的合作类型相一致。在INTERREG Ⅴ，ERDF对跨境合作的资金支持为66亿欧元，这是资金最为集中的合作领域。资金数额与项目数量有着密切关联，常规的跨境合作是主要的资金流入区。
图3 INTERREG Ⅴ项目数量与资金配置

Fig.3 Project quantity and fund allocation of INTERREG in the fifth stage

2.4 参与主体与合作领域

跨界合作项目涉及众多国家的参与，它以欧盟成员国为主，并扩展到其他国家。参照INTERREG Ⅴ的跨界类型与尺度层级，参与主体的尺度存在差异，不同成员国参加合作的空间单元也是不同的。INTERREG Ⅴ计划的合作领域如图4所示，INTERREG Ⅴ为各国共同解决多个领域所面临的问题搭建了合作与交流的平台，明确了项目合作的具体领域，使得每项合作均具有针对性。根据信息（interreg.eu），计算每个领域纳入合作项目（不包含IPA与ENI）的频次，结果显示环境与资源利用效率、研究与创新等是相对重要的合作领域，橙色部分为信息通讯，该领域的合作项目最少。“区域管理的重点是资源环境结构”[19]，INTERREG Ⅴ重视环境与资源问题，这对欧盟区域管理而言意义重大。INTERREG Ⅴ合作领域多元且存在差异化，该计划旨在通过跨界的方式形成合力，并向多元领域展开合作。
图4 INTERREG Ⅴ 的合作领域

Fig.4 Cooperation field of INTERREG in the fifth stage

3 欧盟INTERREG基于不同空间尺度的跨界合作

INTERREG计划遵循跨境、跨国以及区域间三种基本合作类型的逻辑，合作范围所属的地理空间具有明显的层次性，主要为边境地区尺度、成员国尺度、欧盟尺度，本文主要以INTERREG Ⅴ计划为例进行介绍。

3.1 边境尺度跨界合作：INTERREG A

边境区域是空间共性与异质性的交互融合地带，跨越边界进行的合作既是解决共同问题的工具，也是基于项目进行优势互补的机会。

3.1.1 跨境评议

跨境评议（Cross-border Review）（ec.europa.eu）是跨境合作新阶段的一项重要回顾，它是跨境合作进程中的监控器，基于“评问题、议方案”的功能成为一项专门内容。它将不同国家的利益相关方通过政策学习的方式连接起来，合作伙伴科学与民主地商议边境问题。就边界障碍而言，空间个体在交互作用中面临着因差异而产生的挑战，根据信息（ec.europa.eu），芬兰与瑞典边境两侧医疗卫生服务存在障碍；德国与法国跨界区域城市交通的票务系统未能有效整合等。INTERREG计划涉及多维领域，不同国家在合作过程中就边境难题尝试化解，以解决边境地区的多重现实障碍及增加边界区域的各要素流动。此外，公众咨询给予公民、专家和利益相关者对话渠道与交流平台，研讨讲习使合作参与者不局限于项目推行，更是扮演学习伙伴的角色。跨境评议是针对边境区域以现实案例为切入口识别边境障碍，它既是对INTERREG计划实践的审视与总结，也是该计划今后合作方案选择的参照系。

3.1.2 管理结构

跨境合作的良性运转需要不同的部门加以联合，基于不同职能定位的部门为实现合作目标形成管理流程。根据法国与意大利的ALCOTRA区域跨境合作方案的结构介绍，不同部门的职能与任务明确（图5）。管理机构、认证机构和审计机关等均为合作计划的负责单元，管理机构与其支持小组协商进而具体管理，认证机构是针对财务支出的核验部门，组织网络为边境区域的潜在合作伙伴提供项目征集或申请等信息的支持，它是计划网络的信息工具，同时也与其他部门搭建联系，监督委员会负责管理技术和指导委员会并需要其提出有关意见。项目确立之后依旧会涉及各部门的管理，各个部门通过相互配合与相互牵制共同出力，使得合作方案有效执行，以在行政层面建立合作框架，为跨境合作顺利开展提供管理支持。管理结构在基础稳定的框架下具有灵活性与适应性，它也会随着阶段推进而选择调整，跨境与跨国合作均在管理层面实现了尺度重组[20]。
图5 ALCOTRA区域跨境合作管理结构

注：根据ALCOTRA项目网站（www.interreg-alcotra.eu）信息进行整理和绘制。

Fig.5 Cross-border cooperation management structure in ALCOTRA

3.1.3 空间网络

INTERREG A主要在欧盟成员国边境空间尺度开展，但它也存在着与非欧盟国家的合作，例如葡萄牙、西班牙的海外省与西非国家的合作等。海外属地可以理解为地理空间的间断与历史空间的连接，它在拥有独立载体的同时也留着早期欧洲国家领土扩张的痕迹（图6）。由于边境区域的空间邻近特征，合作网络（针对欧洲地区）以清晰的联系线组建，地理位置以及周边国家数量是合作网络的重要变量。中欧国家德国与周边波兰、捷克、奥地利、法国、比利时等国家在边境尺度发生合作联系，西欧国家爱尔兰与英国的边境区域是它们的主要跨界合作空间，爱尔兰临洋靠海的空间定位也对它参与跨境合作的能力产生了影响，但它却是欧洲与北美洲联系的重要联络点。INTERREG A合作计划主要勾勒出针对欧洲地区边境尺度的合作网络，运用边缘空间联合发展的手段将对增加欧盟区域国家联系与成员国凝聚力具有积极效应。需要说明的是，由于合作尺度的广泛性与复杂性，在此将国家作为空间行为体来描绘合作联系。
图6 基于边境尺度的合作空间网络

Fig.6 Cooperative space network based on border scale

3.2 国家尺度跨界合作：INTERREG B

国家尺度跨界合作相对于跨境尺度而言，它的地域范围更加广阔。INTERREG B合作项目将尺度扩大至整个国家作为主要主体参与合作，也将尺度延展至欧盟以外国家，在欧洲尺度、国际尺度均开展了侧重不同的合作。

3.2.1 跨界反馈

跨国合作在更大的尺度上产生了正向反馈，跨国合作所具备的附加值是多元而丰富的，这也是国家尺度推行跨界合作的内在需求。欧洲区域海陆交错的地貌特征也使得项目合作的维度是多元而广泛的。私营单位、公共部门、科研机构以及民间社会组织等均可以加入到跨国合作中来，主体的多元性使得项目成果收益也是多元流向的。均衡发展离不开多元共进，增值领域也由常态领域向长期忽视的领域进行了扩展，跨界合作的动力不止于扫清障碍，更在于它的效能多元，信息显示（www.interreg-npa.eu），2007—2013年的北部周边与北极跨国合作计划中，该项目产生的有形影响为改善偏远农村地区的医疗保健服务、增加就业机会等，同时也对政策制定等产生无形的影响。跨国合作形成的反馈是具体的也是深远的，它对新一轮合作计划的展开具有重要的参照作用，参与伙伴间各有所长，跨越壁垒的相互学习也促进了欧洲区域的内生性发展。

3.2.2 运作方式

跨界合作成员国的行为过程实质是联系交叉的沙漏式互动过程。以关注较多的波罗的海区域为例，2014—2020 INTERREG B波罗的海项目的运作流程从合作伙伴到欧盟委员会，各机构的职能分工联系形成项目运作网络并实现管理结构的尺度重组（图7）。管理机构/联合秘书处负责的活动涉及网站管理、新闻提供、面向项目申请人提供咨询服务等信息与日常活动，监督功能由具有联合性质的监督委员会执行，以定位合作过程的偏差，项目流程中还包括不同机构间签订相关合同以明确要求。管理、监督以及控制的配合服务于整个项目的开展，其中一级控制FLC（First Level Control）是具体到每个成员国家的控制管理，FLC基于不同参与国情况有所差别，但项目合作者均需受到FLC对项目进度以及支出报告的验证，这是对项目成员国资金使用严格把控与明确流向的基本途径，同时FLC的相对独立性也是核查可靠性的保障。二级审计是由审计机构对项目运行进行核实与查验，项目流程中审计的重要性是显然的，它是确保管理落到实处以及保证项目成效的关键职能。
图7 波罗的海跨国合作项目管理

注：根据原图译制，原图来源于“ https://www.interreg-baltic.eu”网站。

Fig.7 Project management of cross-border coorperation in the Baltic Sea

3.2.3 空间网络

INTERREG Ⅴ的跨国合作联系映射在全球空间上形成以欧盟为中心的放射状结构，从欧盟延伸出三个大小不等的叶状网络组织（ArcGIS图中法国海外属地的连线不是基于自身位置而是基于所属国家）（图8）。成员国间的跨界合作聚焦在西北欧、中欧、北海、地中海等区域，这是跨国计划参与合作最为频繁的地域空间。跨国合作尺度是相对灵活的，跨界合作同时也是一种跨尺度联系。波罗的海跨国合作是欧盟与东部国家联系的窗口之一，俄罗斯西北部地区也是该计划的参与方。欧洲北部周边与北极跨界合作（Northern Periphery and Arctic 2014—2020）的伙伴国连接出细叶状的合作网络，合作尺度延伸至北极圈地区。叶状合作网络还分布在印度洋与大西洋区域。印度洋区域的跨界合作为最大的叶状网络，它由法国海外领地与印度洋周边的部分国家进行合作，参与主体也有英联邦的成员国，跨界合作促进了各国间多方位交流以及资源要素流动。大西洋区域的叶状合作网络是最为密集的，且大西洋东西均有跨国合作。大西洋区域跨国合作（INTERREG-Atlantic area）包括西班牙、葡萄牙等，加勒比海跨界合作（INTERREG-Caribbean）主要涉及欧盟成员国法国海外地区以及加勒比海周边国家等。欧盟国家的海外属地也纳入到跨界合作中，既通过地理位置的差异扩展了合作范围，同时对国家的凝聚与发展大有裨益。
图8 基于跨国尺度的合作空间网络

注：世界地图下载来源为标准地图服务网（http://bzdt.ch.mnr.gov.cn），审图号：GS（2016）1663号。

Fig.8 Cooperative space network based on transnational scale

3.3 欧盟尺度跨界合作：INTERREG C

INTERREG C是以欧盟为主要尺度开展的合作，它鼓励欧盟区域发展的网络化学习。依据INTERREG网站（INTERREG.eu）的信息与资料，从功能定位、政策学习、社会网络三个层面进行信息分析与图表绘制。

3.3.1 功能定位

INTERREG ⅤC计划具体为INTERREG Europe、Interact、Espon和Urbact，它们都将学习交流与知识共享作为平台的重要功能，跨界合作过程中的协调方法与知识工具等都是值得借鉴的合作方式。Urbact以促进城市综合发展为目标，它将城市作为明确的治理对象，同时将关于城市发展应对实践进行学习与共享，它将城市治理与知识工具加以结合，使得城市发展行动具备坚实的科学依据与经验基础。INTERREG Europe拥有专门的政策学习栏目，提供专家知识等，Interact提供丰富的在线课程学习等，Espon为政策的制定提供了系统的信息与数据等。欧盟作为一个系统而言，其内部“器件”也不可避免地存在摩擦，或是相似的背景形成基础共识，或是历史的创伤形成文化割裂，成员国的情况十分复杂，但是基于跨界合作项目将不同地方进行联合与协调，知识共享便成为一剂良药，情况各异的地区在知识层面是平等的，网络化的学习方式也给予管理者更多的选择自由。

3.3.2 政策学习

区域间合作的共同特征是注重政策学习，为区域间知识流提供了交换与创新的环境（图9）。“政策网络的开放程度与政策学习能力、政策创新的实现程度密切相关”[21]，而开放的共享网络为能力提高与创新提供契机，知识流构建的欧盟区域网络化联系对于提高政策制定的能力以及实现欧盟社会、经济与领土的发展具有积极效应。网络平台的应用和学习活动的开展是区域间合作政策学习的方式，知识的共享在信息领域打破了传统的行政壁垒与信息垄断。经验的共享与交流是跨界合作计划的“收纳工具”，它具备信息输入与启发的双重作用。知识经验的互动使得合作变得高效，选择优秀的实践案例进行信息传播与知识转移，这可以为同类问题提供解决方案以及为不同项目提供借鉴。学习交流过程中存在对专家智库知识的吸收与转化，也存在研讨过程中的批判与思考，以最大地迸发出创新力量，因此知识收益的过程也是知识再生产[22]的过程。欧盟INTERREG C计划为欧盟成员国提供了交互式的网络学习平台，为完善区域公共政策的制定与执行提供坚实的智力支持。
图9 区域间合作的学习交流与知识共享

Fig.9 Learning exchange and knowledge sharing of interregional coorperation

3.3.3 社会网络

区域间合作是以欧盟为主要尺度进行的，它的合作范围涉及所有成员国，与边境尺度、国家尺度相比，它的合作空间更加集中。区域间合作项目集中在欧盟成员国，冰岛、列支敦士登、瑞士以及挪威也参与到部分合作中。区域间合作网络简单清晰，因此将综合边境与国家尺度的全部跨界合作，提取合作联系的欧盟局部网络，运用Gephi进行中心度的可视化表达（图10）。欧盟国家间联系紧密，各行为体联通性很强，德国、英国、斯洛文尼亚、法国等在合作网络中成为重要的中心。德国、法国、英国、意大利等是欧盟区域的经济引擎，且德国处于中部地带的优越位置，这些均为INTERREG计划发展提供了助力。斯洛文尼亚、克罗地亚虽然经济优势不明显，位于欧盟经济格局的外围，但是它们位于国家相对较多的南欧地区，地中海、多瑙河等跨国合作中均有它们的身影。社会网络基于欧盟尺度的测量具有一定局限性，例如法国海外属地在欧洲之外的合作网络并没有纳入其中。
图10 基于欧盟尺度的中心度社会网络

Fig.10 Social network analysis based on centrality in EU

3.4 不同空间尺度的跨界合作对比

不同空间尺度下的跨界合作在运作特点、空间结构等方面存在差异，具体区别见表2。由于尺度是嵌入跨界合作中的一种动态要素，尺度变换的过程伴随着空间重构以及运作结构的调整。依据跨越边界、空间单元的性质划分为不同的尺度类型，其运作特点主要表现为欧盟尺度的信息共享的政策平台搭建以及跨国、跨边境合作中通过尺度重组实现的联合过程。其空间结构在不同尺度上产生的空间网络也存在差异。INTERREG计划将不同尺度下的跨界合作加以整合，以跨越边界为突破进而塑造网络化交织的合作空间，同时也在重塑跨界合作的治理体系。边境尺度跨界合作的优势为距离邻近、跨界实践的可行性较高，跨国合作涉及的空间范围更广阔、合作领域更加多元，这也是规避国家主义潜在影响的策略工具。欧盟则为成员国及周边国家提供了信息共享平台，以此为驱动吸引着多国行动者参与。
表2 不同空间尺度的跨界合作对比

Tab.2 Comparison of cross-border cooperation at different spatial scales

区别/尺度 尺度类型 运作特点 空间结构 跨界优势 发展趋势
边境尺度 跨国家行政边界的、以边境地区为主要空间单元的跨界合作 多层级、多职能、多主体的联合运作 不规则网络状的跨界合作空间网络结构 边境地区在跨界合作中具有距离邻近优势 边境尺度将继续成为最活跃的跨界合作舞台
国家尺度 跨国家行政边界的、以国家为主要空间单元的跨界合作 多层级、多职能、多主体的联合运作 以欧盟为中心在全球空间上延伸出三个叶状网络组织 空间范围广、合作领域多 跨国合作成为削弱区域内部国家主义的策略工具
欧盟尺度 欧盟区域为主要空间单元的跨界合作 强调跨界合作的政策学习、信息共享 相对均衡的跨界合作网络结构 具有知识驱动与创新驱动的优势 建立更为丰富而多元的跨界合作信息库

4 欧盟INTERREG跨界合作的逻辑解释

INTERREG作为一项合作计划的渊源在历史行动中便可以寻找到痕迹，同时边界邻接空间相异的地区场景也使得跨界行为是复杂的。制度化设计、基金政策等均为跨界合作的运作与发展提供了重要解释。

4.1 跨越边界的选择：历史与场景化的双重效应

跨越边界的合作既是基于共性基础的历史选择，它也会受到多元化国家背景的特定影响。康德在论述世界永久和平的过程中指出建立世界联盟以及世界公民有权利自由出入其他国家[23]，欧盟跨界合作实践在欧洲地区实现康德的部分和平理念，这是全球局部区域的范例也是世界和平的未来走向。跨界合作难以影响边界的设立，但欧洲国家面积小、数量多以及由海域连接的地貌状况，使得跨越边界是不同主体共同发展的理性选择。不过，“对边界的概括必须基于更广泛的社会过程和语境特征”[24]。波罗的海由于其特殊的地缘政治而成为联系东西方的交叉口，周边国家包括前苏联成员国，历史遗留问题需要考量。匈牙利与波兰出现偏离欧洲化的趋势[25]，这与地缘政治的复杂历史息息相关，边界空间的政治属性使得跨越界限与设立障碍的选择是动态的，合作进程中也伴随着偏离的过程。INTERREG计划既是政治地理空间发展的历史选择，它也是边界多侧个性化场景下的共赢出路。

4.2 跨界合作的空间安排：制度化设计

制度安排是跨界合作的固化剂。跨界合作使得“边界”的功能定位发生了改变，它从传统的作为空间异质性的界限转化为空间合作与融合发展的策略手段。边界对空间功能的限制不仅是地理上的，它更是政治、经济、文化等多类要素的分割，简单地打开一道流通之门并不能解决边界的所有障碍。空间也是合作与冲突不断转化的承载地，边界多侧的设计规则、运作模式、功能定位等差异难免引起冲突，不同空间模式下的跨界合作需要制度工具来实现常态化，创立共同的合作制度是十分必要的。欧洲议会（European Parliament）在跨境合作由自发现象转变为欧洲计划的漫长过程中发挥了重要作用[26]，对制度化的追求使得跨界成为一种正式工具来推进区域发展的去边界化与再边界化。如果跨界区域是为了协同发展而重构的新空间，那么边境区域的不同行为体在治理空间下将形成新的利益共同体。欧盟INTERREG计划的巧妙之处是通过跨越边界的制度认可将竞争更多地转化为合作，通过打通边界结点进而深化欧洲一体化的发展。

4.3 跨界合作有效推行的刚性要求：基金政策

欧盟拥有着强大的基金政策为社会经济均衡发展提供支撑。欧洲结构和投资基金（ESIF）涉及区域发展、农业发展以及海洋发展等领域。欧盟及国家层面的资金支持与财政激励的可持续是促进跨界合作必不可少的[27]。基金政策作为一项灵活治理工具，它相对于完全的行政命令更具有吸引力与鼓励性。它是以合作项目为载体的资金投入模式，资金的提供成为项目开展的“总阀门”，资金的意外中断可能造成计划难以推进的严峻局势。基金政策的透明性保障着INTERREG计划的效益。根据INTERREG计划的具体管理流程，审计机关、认证机关等针对资金进行严格的控制。基金政策的实施为跨界合作项目开展提供可能，保证资金使用的公开透明有助于项目效用得以发挥。项目投资会受到国际金融状况等外部环境的影响，它需要以稳定的政策来确保。欧盟区域发展基金政策是跨界合作有效落实的刚性要求，它是推行INTERREG跨界合作的重要资金工具。

4.4 跨界合作的柔性之治：聚焦创新与文化激励

欧盟以丰富多样的文化载体鼓励跨界合作中的创新，通过节日设立、塑造典型等形式对跨界合作进行宣传，这可以视为关于跨界合作的激励措施。“欧洲合作日”的设立为跨界合作计划提供宣传，通过庆祝节日与开展活动的形式使公民更加了解欧盟的区域发展，这对“建立集体的文化认同和加固文化记忆”[28]有着深刻的影响。通过评选荣誉项目来为其他相关参与者设立标杆，激励更多的人参与到创新中来。此外，设立的“RegioStars”奖，用于奖励在区域发展方面的创新方法与突出成就，欧洲领土合作分组平台（portal.cor.europa.eu）的“欧洲跨境建设（Building Europe across borders）”奖项也是一项激励设置。给予跨界合作中的成就以认可与奖励是一种正强化，在欧盟区域发展的实践中会迸发更多的创新力量。文化激励不仅增加了跨界合作的宣传力度，也拉近了公民与区域政策之间的距离，同时以奖励形式作为反馈激发了参与者的创造性，这也吸引更多参与伙伴投身于跨界合作。

4.5 跨界合作行动的内核：共信共享的理念

共信共享的理念是跨界合作的无形支撑，但它却产生了实质的影响。模糊的事物有时比精准的细节更能在空间上发挥作用，理念是不同行为体有序合作的内在基础，理念虽模糊且难以精准刻画，但是它在跨界合作过程的支撑作用是显著的。共同信任、身份认同[29]是跨界合作网络中行为体的“连接轴”，它是合作意愿的前提与经验共享的心理基础。例如，芬兰—俄罗斯的跨界合作中行为体间的空间信任（The spatiality of trust）[30]对于突破领土空间制约以及加强跨界合作是至关重要的。跨界合作重构的空间不仅是突破行政界限的地理空间融合，同时也是理念培育的过程。共享既是合作的前提也是合作的结果，不同国家或区域行为体共享基本信息、增进各方了解，这是规避信息孤岛风险以及有效合作的要求。区域间典型的合作案例进行经验共享也成为参与方的智慧收益，知识网络的建立又进一步为欧盟合作创造了共信共享的合作氛围。

5 结论与讨论

欧盟INTERREG计划是欧盟实现区域均衡发展的可持续策略工具，本文运用尺度的思维对不同类型的合作进行图景式介绍，分析跨界合作在互动行为与互动空间上的特征，其中具有丰富的逻辑。研究结论为：①欧盟INTERREG计划是一种基于边界空间重构的区域发展策略，跨界合作计划在欧盟的壮大与变革中日趋成熟，不同合作阶段在形式与内容方面也逐渐丰富与完善；②INTERREG Ⅴ的目标、类型与尺度、资金分配、合作领域等构成一幅了解欧盟跨界合作的全景图，不同维度的合作特点共同呈现出INTERREG工具的全面性；③基于不同空间尺度的跨界合作在行为流程化与空间网络化过程中具有尺度效应，欧盟跨界合作行为体现出尺度重组与互动学习的特征，合作空间具有尺度多样与中心多元的特点；④历史发展与情景化差异、制度化设计、基金政策、聚焦创新与文化激励以及共信共享的理念是欧盟INTERREG计划的内在逻辑与特色优势。
中国边境区域的发展在“一带一路”的倡议下得到更多的重视，中国城市群作为跨界新空间的蓬勃发展也令人瞩目，国内区域在突破空间寻求合作的过程中，应当将欧盟做法作为重要的学习素材：①建立城市群跨界合作基金，为城市群区域内部跨界合作的开展提供资金保障；②加强边境区域的文化合作，推动与“一带一路”周边国家的文化交流，以文化为突破口增强跨界合作的认同感；③搭建互联网信息共享平台，将京津冀、长三角与珠三角的城市群经验进行共享。本文的重点在于对欧盟跨界合作计划的介绍，对跨界合作经验“中国化”的研究不够充分，这也是目前研究存在的不足以及下一步研究的主要内容。

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