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2020 , Vol. 40 >Issue 2: 61 - 69

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2020.02.007

城市地理与新型城镇化

粤港澳大湾区都市圈高速铁路供给机制与效率评估——以深惠汕捷运为例

  • 林雄斌 , 1, 2, 3 ,
  • 杨家文 4
展开
  • 1.宁波大学 地理与空间信息技术系，中国浙江 宁波 315211
  • 2.宁波市高等学校协同创新中心“宁波陆海国土空间利用与治理协同创新中心”，中国浙江 宁波 315211
  • 3.宁波大学 东海研究院，中国浙江 宁波 315211
  • 4.北京大学 城市规划与设计学院，中国广东 深圳 518055

林雄斌（1988—），男，江西玉山人，博士，讲师。主要研究方向为交通规划与政策、城市与区域规划研究。E-mail:。

收稿日期: 2019-05-16

  修回日期: 2019-12-12

  网络出版日期: 2025-04-01

基金资助

教育部人文社会科学研究青年基金项目(19YJC790074)

宁波市自然科学基金项目(2019A610042)

宁波大学人文社会科学培育项目(XPYB19001)

收起

Metropolitan High-Speed Rail Supply and Its Efficiency in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area:Case of Shenzhen-Huizhou-Shanwei

  • LIN Xiongbin , 1, 2, 3 ,
  • YANG Jiawen 4
Expand
  • 1. Department of Geography and Spatial Information Technology，Ningbo University，Ningbo 315211，Zhejiang，China
  • 2. Ningbo Universities Collaborative Innovation Center for Land and Marine Spatial Utilization and Governance Research at Ningbo University，Ningbo 315211，Zhejiang，China
  • 3. Institute of East China Sea，Ningbo University，Ningbo 315211，Zhejiang，China
  • 4. School of Urban Planning and Design，Peking University，Shenzhen 518055，Guangdong，China

Received date: 2019-05-16

  Revised date: 2019-12-12

  Online published: 2025-04-01

Fold

摘要

随着粤港澳大湾区上升为国家战略，都市圈层面交通需求日益增加。都市圈高速铁路规划建设能促进城际社会经济联系，推动空间一体化。在交通强国背景下，如何创新都市圈跨市高速铁路供给模式，实施有效的治理体制，提升运营效率成为跨政区合作的焦点。在粤港澳大湾区，通过地方政府间合作，利用国家主导投资的高速铁路基础设施新增都市圈高铁服务——深惠汕捷运，成为都市圈高速铁路供给的新模式。深惠汕捷运是在厦深铁路的基础上增设区间服务，主要服务粤港澳大湾区深莞惠都市圈的跨市交通需求。为此，以深惠汕捷运为例，系统研究这种新模式的融资过程、治理机制与运营效率，有助于理解都市圈层面高速铁路供给机制。研究表明，深惠汕捷运的本质是地方政府联合向国家购买高速铁路服务，呈现较高的融资和运营效率，其顺利实施建立在跨市交通需求增长、上级政府有效干预、地方政府间高效协商和成本共享等方面，这能为其他都市圈创新高速铁路供给提供新思路。

关键词： 粤港澳大湾区; 都市圈高铁服务; 交通供给; 治理机制; 深惠汕捷运; 区域交通一体化; 通勤圈

本文引用格式

林雄斌 , 杨家文 . 粤港澳大湾区都市圈高速铁路供给机制与效率评估——以深惠汕捷运为例[J]. 经济地理, 2020 , 40(2) : 61 -69 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2020.02.007

Abstract

The demand for metropolitan passenger mobility is increasing as the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area becomes a national strategy. Inter-city transit in the metropolitan area have positive effects on promoting spatial integration and stimulating regional growth. How to speed up the supply of inter-city rail transit and formulate effective governance at the metropolitan area has become the focus of inter-governmental cooperation. Recently,to use the national high-speed rail (HSR) as a solution for metropolitan mobility is becoming a new regional supply model. However,the investment,governance,and operation efficiency of this innovative model still lack a systematic study. This paper uses the Shenzhen-Huizhou-Shanwei HSR (Shenshan HSR) at the Shenzhen-Dongguan-Huizhou Metropolitan Area as a case to understand the investment,governance,and financing and operating efficiency of this mode. The findings include that 1) the operation of Shenshan HSR reflects the joint efforts by local governments to purchase the national railway services from the China Railways Corporation;2) Shenshan HSR has relatively high funding and operating efficiency;3) several factors account for the success of the Shenshan HSR,including the rapid growth of metropolitan passenger mobility,the effective interventions from the upper-level government,and effective negotiations among different levels of government. The Shenshan HSR can provide several useful implications for local governments to accommodate the increased regional passenger mobility.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; metropolitan high-speed rail; transportation supply; governance; Shenzhen-Huizhou-Shanwei HSR; regional transportation integration; commuting circle

稳妥推进城镇群和现代化都市圈建设是国家“新型城镇化”战略的要点之一。随着都市圈多样化交通需求不断增长，创新都市圈跨市高速铁路供给成为跨政区合作的焦点。2019年2月国家发展改革委颁布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，强调增强都市圈交通的连接性和贯通性，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，并在有条件地区推动“干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通的四网融合”，推动区域一体化。2019年9月中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，强调至2035年基本形成“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”，实现交通治理体系现代化，基本建成交通强国。城市间轨道交通包括国家干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路等形式[1]，不同模式的功能定位、投融资和运营呈现较大差异。在我国缺乏区域交通融资、规划和管理等常规机构背景下，应对都市圈经济联系与交通需求的快速增长，创新跨市轨道交通供给与建设“轨道上的都市圈”变得日益重要。
当前，粤港澳大湾区（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area）已上升为国家战略，都市圈层面交通需求日益增加。在大湾区一体化框架下，城市和区域“去边界化”不断增强[2]，功能边界日益模糊。作为粤港澳大湾区的核心组成部分，珠三角一直积极通过区域规划和政策调整来促进各城市间交通设施的互联互通与直连直通，推动区域一体化。例如，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》《大珠三角城镇群协调发展规划》等都强调以新体制实现核心城市之间、核心城市与外围城镇的交通经济圈构建。尤其随着粤港澳大湾区的不断成熟，促进都市圈轨道交通服务的“公交化”日益紧迫。在深莞惠都市圈，目前已形成厦深铁路、莞惠城际轨道交通、坪山快捷线、深惠汕捷运等多层次轨道交通系统。尤其是利用国家主导投资的厦深铁路来新增都市圈高铁服务——深惠汕捷运，成为以高速铁路满足都市圈通勤需求的新模式，显著增强了深圳与外围城市的紧密联系。这种模式的融资过程、治理机制和运营效率具有积极的政策创新意义。虽然当前文献研究了交通需求及其变化[3-4]、居民职住选择[5⇓-7]、交通投资的经济和空间重构等效应[8-9]，但对深惠汕捷运的创新供给机制和发展效率仍缺乏关注。因此，研究粤港澳大湾区深惠汕捷运的供给机制，并对这一模式的融资和运营效率开展评估，能为我国其他都市圈轨道交通供给提供新思路。

1 跨市交通规划与治理机制

1.1 跨市交通规划与治理研究进展

随着城市区域相互交融、形态多样和体制复杂的都市圈逐渐形成[10]，城市交通拓展至区域尺度的需求不断增强。增强跨市交通供给有助于社会经济要素流动、产业升级和转移、扩大市场覆盖范围，并引导区域空间精明增长，构建具备竞争力的公交走廊[11⇓-13]。跨政区合作能发挥各自优势，促进功能互补和经济结构优化。城际空间合作涉及领域、网络和尺度等维度，不同主体的策略和资源配置能力共同塑造了合作框架、地域整合、利益分配与跨边界合作[14-15]。例如，跨市交通条件改善可能导致一些城市发展机会外溢，带来一定的财税损失，从而阻碍跨市交通发展[16]。总体上，地方政府行为及区域合作受到了多种制度体制的影响，如“晋升锦标赛”激励模式[17]、“经济激励和政治调控”双重约束等[18]。都市圈跨市交通发展也面临多种矛盾：①单个地方政府的政策选择和都市区战略的矛盾；②公共政府决策和私有部门决策之间的矛盾；③短期政策选择和收益长期性的协调矛盾[19]。
为解决类似问题，国内外通过政策调整不断优化跨市交通规划与治理机制。国外主要以都市区规划委员会（Metropolitan Planning Organizations）来实现跨政区的交通融资和治理，包括中央/区域政府授权成立和地方政府成立联合体等形式。一是由中央/区域政府授权成立，如加拿大温哥华的交通规划机构Translink由不列颠哥伦比亚省创建，为区域内各个城市规划、协调和运营公共交通，并实施区域交通需求管理策略。二是由地方政府发起成立联合体（Council of Governments），如斯图加特都市区域机构（Verband Region Stuttgart）由斯图加特市与周边5个县组成联合决策机构[20]，负责制定都市区空间规划和公共交通规划，促进中心区与郊区城市一体化发展[21]。都市区机构设立目的是解决跨城市发展中面临的冲突问题，以“综合性、合作性和连续性”的原则[22]，建立有效机制协调各级政府和部门参与交通规划，整合交通与土地利用，并为都市区增长获取稳定的交通资金。目前，美国共有超过400个大都市区机构[23]，主要基于财政转移支付视角，通过联邦政府交通资金再分配，满足跨政区交通建设的资金需求[24]。在我国，促进跨政区交通规划发展策略包括：①实施行政区划调整，以建立与城市发展相适应的行政空间，并以此统筹交通规划，促进经济功能一体化。②城镇群空间战略框架下建立常规管理机构来协调区域发展事务，如长株潭一体化领导协调小组、湖北省推进武汉城市圈建设领导小组办公室[25]。③实施跨政区正式和非正式协调机制，如广佛都市区包含“四人领导小组、市长联席会议、同城化协调会议、部门专责小组”的规划协调实施机制[16]。尽管都市圈合作已广泛开展，但区域合作仍缺乏有效治理[26-27]，并且受限于地方政府的行政管辖和财税体制，“行政区经济”会阻碍城市间的高效合作。

1.2 研究问题

粤港澳大湾区的社会经济联系不断增强[28]，高速铁路网络化是“一小时生活圈”的重要支撑[29]。当前，深莞惠都市圈已有相当规模的深圳企业将研发和市场部门留在深圳，而生产基地设在东莞松山湖、惠州仲恺高新区等低成本地区。由此，改善跨市高速铁路交通条件能推动中心城市产业转移和升级，降低经济活动的土地、劳动力成本，并增强对外围城市的经济和技术外溢效应。总体上，深莞惠都市圈具备良好的经济合作基础，不断推动交通同城化。深惠汕捷运的发展包括两个阶段，一是2015年9月运营的深圳北站至深圳坪山站的“坪山快捷线”；二是在坪山快捷线的基础上，于2017年1月开通的由深圳福田站至汕尾站的捷运化列车。不同于一般的新建铁路或者利用既有通道新建铁路，深惠汕捷运是利用国家厦深铁路的基础设施来增开新列车，以满足深圳至惠州和汕尾的交通需求，甚至包括一定比例的通勤需求。此外，深惠汕捷运（福田站至坪山站段）也是国家发展改革委《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》的第一批试点项目，将其作为研究案例具备一定的典型性。
在我国，国家铁路通常由中国铁路及其区域机构负责运营，深惠汕捷运的实施需要省政府、各地方政府、中国铁路广州局集团有限公司（简称广铁集团）等在规划、融资、补贴方面实现协调。深惠汕捷运是如何形成的，在发展中面临哪些制度障碍?深惠汕捷运顺利实施的核心要素是什么，不同政府和部门如何协调的?与其他城际轨道交通方案相比，如何理解这一模式的融资和运营效率?这些问题对深入理解我国高速铁路的供给机制至关重要，但目前仍缺乏系统的研究。因此，通过案例研究和政策研究方法，通过实地调研和关键人物访谈，剖析深惠汕捷运的融资来源、不同主体的利益协调与治理机制，并评估融资和运营效率，能为都市圈高速铁路供给提供新视角。

2 深莞惠都市圈与跨市交通协同发展

2.1 深莞惠都市圈概况

深莞惠都市圈内各城市间具有相似的历史和文化基础，社会经济联系相对紧密。1970年代，深圳、东莞和惠州在行政体制上同属惠阳地区，管辖惠州市、河源市、深圳市、东莞市、汕尾市以及增城县等地。1979年撤销宝安县，改设深圳市。1988年，惠阳地区分为惠州、河源、东莞和汕尾四个地级市。自1990年代以来，深莞惠地区逐步确定一体化交通网络的发展目标。2004年《广东省城镇化发展纲要》（粤发[2004]7号）指出建设以深圳、东莞、惠州为核心的珠三角东岸都市区，奠定了深莞惠都市圈一体化的空间范围和制度框架。《广东省新型城镇化规划（2014—2020年）》提出拓展传统的“广佛肇”“深莞惠”“珠江中”都市圈，建设“广佛肇＋清远、云浮”“深莞惠＋河源、汕尾”“珠中江＋阳江”等三大新型都市圈。2014年10月，汕尾市和河源市被纳入第八次深莞惠都市圈联席会议。在此背景下，为加强新型都市圈经济联系，各地方政府加强规划和制度整合，推动区域交通运输一体化（图1），积极促进跨行政区经济合作。
图1 粤港澳大湾区跨市轨道交通系统

Fig.1 The intercity rail transit system in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2.2 深莞惠都市圈跨市交通治理框架

随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的颁布，深莞惠都市圈的社会经济合作日益紧密，逐渐从初始非正式合作走向实质性区域合作。深莞惠都市圈联席会议制度、跨区域空间规划编制、部门间工作协调配合等机制为都市区跨市公共交通发展提供了良好的治理框架，逐步形成完善的交通一体化制度保障。

2.2.1 党政联席会议制度

在区域发展框架下，深莞惠都市圈建立了党政主要领导联席会议常规制度，定期对区域跨市交通事项进行协调和决策。2009年2月，深莞惠召开了第一次党政主要领导联席会议，签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，确定跨市空间规划衔接、产业体系统筹错位发展、交通一体化建设等内容，为区域经济一体化奠定基础，也标志着深莞惠都市圈合作机制的初步确立。随后，三地政府签订《社会公共服务一体化合作框架协议》《加强推进交通运输一体化补充协议》，并启动《深莞惠交通一体化规划》编制。截至2018年底，深莞惠都市圈共召开11次联席会议（表1），其中跨市交通发展成为跨城区合作的重要内容。例如，第九次联席会议确定的38项跨市合作重点项目中，交通运输类合作项目占23项，比重达60.53%，包括深圳至汕尾的捷运化列车、深惠城际线、深圳地铁14号线延伸至惠阳等规划研究[30]。这些制度安排和交通设施建设，不断改善都市圈交通可达性和经济联系程度。
表1 深莞惠都市圈党政领导联席会议与协调内容

Tab.1 The joint meeting of government leaders in the Shenzhen-Dongguan-Huizhou

次序 时间 地点 参与城市 协调内容与行动计划制定
第1次 2009.02 深圳 深莞惠 签订《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》
第2次 2009.05 东莞 深莞惠 审议通过《推进深圳、东莞、惠州三市紧密合作组织架构》《深圳、东莞、惠州三市紧密合作重点领域专责小组方案》；签订《深莞惠推进珠江口东岸地区紧密合作近期工作重点事项的协议》《深莞惠界河及跨界河综合治理计划》《深莞惠边界道路建设及连接工作计划》《深莞惠跨界客运班线公交化运营合作计划》
第3次 2009.09 惠州 深莞惠 签署《规划一体化合作协议》《社会公共服务一体化合作框架协议》《交通运输一体化补充协议》；启动《深莞惠交通一体化规划》编制
第4次 2010.04 深圳 深莞惠 加强跨界河流治理和道路建设；建立深莞惠环境保护专项基金
第5次 2011.04 东莞 深莞惠 签署《深莞惠边界地区坪新清片区规划开发的合作规划框架协议》《关于产业发展合作的协议》《信息化合作框架协议》《加快推进交通运输一体化补充协议三》《加强深惠合作的备忘录》
第6次 2012.05 惠州 深莞惠 确定9个近期重点事项，签署《加快推进交通运输一体化补充协议四》《共建深莞惠区域创新体系合作协议》《农产品质量安全合作协议》《三地文化联动合作协议》，推动一体化纵深发展
第7次 2013.08 深圳 深莞惠 审议通过《深莞惠区域协调发展总体规划（2012-2020）》《三市近期共同推进的重点工作事项》；签署《深莞惠共建汽车零部件产业合作协议》《深莞惠应急管理区域合作协议》《深莞惠大气污染防治合作协议》《深惠合作备忘录（2013）》，全面深化合作
第8次 2014.10 东莞 深莞惠、汕
尾、河源		 审议通过《深莞惠交通运输一体化规划》；编制《深圳市打通断头路三年行动计划（2015—2017）》
第9次 2016.02 惠州 深莞惠、汕
尾、河源		 共建“深莞惠+汕尾、河源”新型都市区；签署共建区域创新体系、社会信用体系、海洋经济协调发展等战略协议；推动厦深铁路深圳至汕尾捷运化列车建设
第10次 2016.12 汕尾 深莞惠、汕
尾、河源		 审议通过47个（26项为交通项目）近期重点合作事项；签署《深圳、东莞、惠州、汕尾四市海洋产业经济协作示范区建设纲要》《共建海上旅游航线发展粤东滨海旅游框架协议》
第11次 2018.04 河源 深莞惠、汕
尾、河源		 推进46项重点合作事项（交通领域占24项），包括规划建设区域协同发展试验区、共建旅游联合宣传推介长效机制、区域路网衔接规划、跨界河流污染治理等

2.2.2 跨区域交通规划与部门协调

在党政联席会议框架下，各城市政府为了加强规划协作和部门协调，成立了联席会议办公室和重点事项专责小组，推动城市间合作意向和协议的落实。目前，深莞惠都市圈建立了多层次的协调机制（图2）。第一层次是深莞惠党政领导联席会议，负责签署跨城市交通规划和政策，审议相关合作规划。第二层次是交通部门联席会议，协商解决区域交通发展重大问题。例如，2011年3月举行的深莞惠交通运输一体化第二次联席会议确定了规划编制、路网对接、跨市公交、年票互通等合作项目。第三层次是各交通委员会（局）主管领导协调会议，负责商议重要交通议题。第四层次是在各交通委员会（局）设立的一体化办公机构，定期沟通、协调区域交通一体化衔接事宜，提出交通规划方案和实施计划。这些决策体制加强了市级层面交通与其他部门的协调，提升区域交通发展地位，并落实交通一体化的资金和用地需求。例如，《深莞惠交通运输一体化规划》提出了区域路网布局及边界道路衔接方案。2014年6月，跨市巴士公交深惠3号线开通，成为深莞惠都市圈交通一体化的重要标志。当前，深莞惠已构建多模式的跨市交通网络，并逐步实现轨道交通一体化和公交化。
图2 深莞惠都市圈跨市交通合作多层级框架

Fig.2 Multi-level governing frameworks for inter-city transport development

3 深惠汕捷运规划与发展过程

3.1 第一阶段：坪山快捷线建设

发挥各城市的比较优势，推动产业合作和经济紧密联系一直是都市圈协同的重点[31]。随着深圳中心区住房价格的不断飙升，就业和居住活动向坪山新区等外围地区迁移，成为降低经济成本的重要策略。这导致深圳中心区和坪山新区间通勤规模的增加。在厦深铁路开通之前，坪山新区与深圳中心区一直缺乏干线铁路、城际轨道、地铁等轨道交通联系。厦深铁路由中国铁路总公司与福建省、广东省合资建设，广东段项目总投资约为370亿元 ① ，其中深圳市出资28亿元 ② ，设计速度为250 km/h。2013年12月，厦深铁路开通运营。作为国家中长期高速铁路网沿海通道的组成部分，厦深铁路以承担中长途客运铁路需求为主。虽然厦深铁路在坪山新区设有停靠站，但运营时间和运量供给上难以满足坪山新区至深圳北站的通勤需求。事实上，2012年坪山新区就与广铁集团协商，探索在厦深铁路上增设运营深圳北至坪山新区间列车的可行性 ③ 。这种运营方式无需建设新的轨道基础设施，而是在厦深铁路轨道的基础上增开新的区间列车。但这种模式需要满足一定的条件，如线路存在富余运营能力，不影响远期铁路运营计划，但需与广铁集团协商运营时间安排和成本补贴方案 ④ 。然而，这一政策当时并未取得实质性进展，主要原因包括 ⑤ ：①缺乏在国家铁路上运营区间铁路的经验，且未确定向国家购买铁路交通服务的运营思路，使得方案难以获得广铁集团批准；②坪山新区处于初期发展阶段，坪山新区至深圳中心区的交通需求规模较低；③当时主要是坪山新区政府、深圳市轨道办公室与广铁集团协商该线路运营的可能性，由于协调的行政等级不高，增加了该方案的实施难度。事实上，在测算深圳北站至坪山新区的客流规模时，也发现区间客流量比较有限。此外，与地方政府注重轨道交通的综合社会效益不同，铁路集团更关注工程技术条件和运营效率。例如，作为承担中长途客运需求的通道，在厦深铁路上增开坪山快捷线会影响未来中长途客运的运营安排。
随着深圳“东进战略”的实施及坪山新区的高速发展，在交通需求不断增长的背景下，改善坪山新区与市中心的交通可达性变得日益重要。在此背景下，运营坪山快捷线的可行性不断提升。一方面，在“东进战略”背景下，深圳市政府非常注重坪山新区的经济发展及其与中心区的交通联系。2015年6月，深圳市政府领导在了解到坪山快捷线方案及其面临难题时，直接和广铁集团沟通该方案的可行性 ① 。随着更高行政等级协调的建立，运营坪山快捷线变得更为可行。另一方面，在坪山快捷线的运营上，坪山新区政府逐步确定向国家购买铁路交通服务的形式。随后，坪山新区政府与广铁集团签订坪山快捷线的运营方案和成本补贴协议，每年承担500万元的运营补贴[32]。2015年9月，坪山快捷线开通使得深圳北至坪山的公共交通车程由70 min缩短为20 min，有效节约了出行时间。坪山快捷线平均客流量超过5 000人次/日[33]，并承担较大规模的通勤和商务交通需求。

3.2 第二阶段：深惠汕捷运的运营

3.2.1 深汕合作区设立及其作用

经历高速城镇化和社会经济发展之后，深圳市面临建设用地供给不足和社会经济成本不断上升等制约。在此趋势下，深圳市经济活动的向外拓展日益增加。与此同时，广东省一直鼓励城市间经济活动的跨界合作。例如，2008年广东省出台《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，将跨行政区产业合作列为重要内容，鼓励珠三角核心地区产业向粤东西北转移，并支持跨界产业园区建设，推动核心城市和外围地区协调发展。在深圳市产业外溢的趋势下，汕尾市有较高的意愿承接产业和劳动力转移。2008年，深圳和汕尾决定合作共建“深圳—汕尾区域发展特别合作区”，其中首期工业园区规划控制面积为10.98 km2。2009年，作为深汕特别合作区的前身，深圳（汕尾）产业转移工业园在汕尾市海丰县成立[34]，占地面积为13.08 km2。2011年，广东省批复了《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，深汕特别合作区正式成立，下辖鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积为463 km2，规划控制面积约为200 km2。随着深汕特别合作区成立和深圳部分经济活动向惠州和汕尾转移，跨市出行规模持续增加，大容量、快速准时的轨道交通成为应对都市圈交通需求的优先选择。

3.2.2 深惠汕捷运的开通运营

坪山快捷线为坪山新区带来显著的社会经济效应。2015年12月随着福田站的开通，将坪山快捷线由深圳北站引入福田站的需求不断提升，以强化坪山新区与中心区的交通联系。考虑到深汕合作区的建设，深圳市政府提议将坪山快捷线引入福田站的同时，也向深汕合作区延伸 ② 。随后，惠州市和汕尾市积极联系深圳市政府，探讨捷运列车在其辖区设停靠站的可能性。2016年2月，深莞惠第九次党政联席会议提议在厦深铁路的基础上运营深圳至汕尾的捷运化列车。2016年9月，深圳市与广铁集团签署合作框架协议，加强支撑深圳国家级铁路枢纽城市建设，并积极推动深惠汕捷运建设。随后，深圳市政府审议通过深惠汕捷运补贴方案，并获得中国铁路总公司的批复。2017年1月，在充分利用既有厦深铁路运输能力的基础上，由福田、深圳北至坪山、惠州南、鲘门、汕尾的深惠汕捷运开始运营（图3），以轨道交通“公交化”的方式推动深莞惠经济一体化。
图3 深惠汕捷运与深汕特别合作区

Fig.3 The Shenzhen-Shanwei HSR and the Shenzhen-Shanwei Special Cooperation Zone

4 深惠汕捷运的效率评估与治理机制

深惠汕捷运为都市圈跨市高速铁路出行提供了新的选择，尤其在一定程度上加强了深圳中心区与外围地区的紧密联系。这种都市圈尺度高速铁路供给新模式的出现，一方面得益于深莞惠都市圈快速增长的通勤、商务和休闲等交通需求，另一方面深圳市、惠州市、深汕特别合作区和汕尾市之间的社会经济基础及政府间协作模式也推动了深惠汕捷运的发展。

4.1 都市圈层面不断增长的交通需求

轨道交通供给应与实际交通需求相互匹配，否则容易导致供给不充分、不平衡或投资浪费等现象。在2012年厦深铁路开通之前，坪山新区就开始谋划运营坪山快捷线的可能性，但这一政策尝试并未成功。除了缺乏政府购买服务的思路，另一原因是当时坪山新区仍处于起步阶段，从坪山至中心区的通勤和商务等客流量较低。随着深圳“东进战略”的实施及中心区社会经济要素的向外扩散，使得坪山新区与中心区的交通需求明显增加。据预测，坪山快捷线的上座率可达40% ③ ，日均客流量约为3 800人 ④ 。随着坪山快捷线开通，无论是上座率还是客流量，都超过了规划方案的预测值。例如，坪山快捷线的日均客流量由最初的不到1 000人增长到5 444人[33]。目前，深惠汕捷运日均客流量超过1万人次，大部分为坪山新区至中心区的交通需求。可见，快速增长的交通需求是推动深惠汕捷运建设和运营的基础。

4.2 深惠汕捷运具备较高的运营效率

如前所述，都市圈跨市轨道交通包括干线铁路、城际铁路、市（域）郊铁路和城市轨道交通等多种模式，有必要将深惠汕捷运与这些可替代模式开展对比，合理评估运营效率。总体上，与其他跨市轨道交通模式相比，如国家干线铁路、深圳地铁14号线和惠州地铁的衔接或省政府和地方政府合作的珠三角城际轨道交通，深惠汕捷运仍呈现较高的融资与运营效率。首先，国家干线铁路具有复杂和严格的交通管理规则，会增加出行者的等待时间。其次，深惠汕捷运在国家主导投资的厦深铁路上运营，地方政府仅需支付运营成本，而非昂贵的基础设施建设成本。相比珠三角城际轨道交通，在“省部合作”的模式下，地方政府仍需承担较大的基础设施建设成本[35]，并且珠三角城际轨道交通建设情况复杂，周期较长。最后，城市间地铁衔接有明显的价格优势，但行驶速度低、停靠次数多，会降低“门—门”的出行效率。与深惠城际地铁衔接方案相比，深惠汕捷运票价较高且运营方式缺乏弹性，但随着《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》的实施，地方政府建设城市轨道交通的门槛逐步提升[36]。目前，惠州市城市地铁网络规划能否获得国家批复存在较大的不确定性。即使如此，以城市间地铁相连来提供区域轨道交通服务的模式存在较低的效率。一方面，城市地铁融资由城市政府单独负责，各城市通常具有自身的优先投资区，将地铁延伸至毗邻城市的优先度往往较低。另一方面，与中心区相比，深圳市外围地区的经济活力仍然较低，将地铁过快延伸至东莞和惠州，会影响外围地区的经济发展。相比之下，在厦深铁路上运营的深惠汕捷运兼具上述多种模式的若干优点。

4.3 多层级政府间正式和非正式的协调

在粤港澳大湾区，核心城市和外围城市存在明显的经济差距。在产业和劳动力转移的背景下，惠州和汕尾均有较高的积极性来改善与深圳的轨道交通服务，以承接深圳市的产业、劳动力和住房需求，从而实现转型发展。深惠汕捷运的实施也得益于多层级政府间正式和非正式协调机制的建立（图4）。首先，深莞惠都市圈建立了党政领导联席会议、交通部门联席会议等多层次的协调机制，为坪山快捷线和深惠汕捷运的运营奠定了基础。其次，在坪山区政府前期沟通的基础上，深圳市政府与铁路部门建立有效的沟通机制，在保障铁路交通运营效率的基础上，兼顾地方政府增加高速铁路供给的需求。起初，考虑到铁路部门的交通运营效率和区域交通需求规模较低等情况，广铁集团参与坪山快捷线和深惠汕捷运的意愿较低。随着深圳市高层领导加强与广铁集团的沟通，这种协调主体间行政等级对等性的建立，使得坪山新区、深圳市轨道交通办公室在具体事务上（如运营时刻表、服务费用、运营年限、运营补贴方案等）与广铁集团的协商更加便捷与高效。再次，非正式制度文化也发挥了重要作用。例如，在延伸坪山快捷线时，深圳市的初始方案是由福田、深圳北、深圳坪山直接延伸至深汕合作区，并不在惠州和汕尾停靠设站。为此，惠州和汕尾市积极与深圳市政府协调，争取在其辖区设站的可能性。一方面，已有一定规模的深圳市民在惠州购房居住，在惠州停靠能满足其跨城通勤需求。另一方面，随着深汕特别合作区的建立，加上汕尾一些管理人员在深圳有任职经历及其对深圳制度文化的熟悉，也推动深惠汕捷运延伸至汕尾站。
图4 深惠汕捷运的多层级协调与治理体系管理

Fig.4 Multilevel governance framework for the development of Shenzhen-Shanwei HSR

4.4 合理清晰的责权分配机制

交通投资能带来明显的经济溢出效应，但某些地区交通条件的改善会对经济产生负面影响[37]。完善的合作框架是推动城际交通创新供给的基础。多层级政府间合理清晰的责权分配体制是推动深惠汕捷运的必要条件。首先，深汕合作区的管理体制强化了深圳市推动深惠汕捷运的动力。根据深汕合作区的制度框架，深圳和汕尾分别负责经济增长和社会公共事务。在财税分配上，12%的土地出让金归汕尾市，剩下部分由深汕合作区所有。2011—2015年地方财政收入全部归深汕合作区，2016—2020年深汕合作区享有50%的地方税收，深圳和汕尾各占25%。此外，GDP的70%纳入深圳市核算，剩余的30%归汕尾市。由此可见，财税分配机制强化深汕合作区中深圳的核心地位[38]。其次，沿线地方政府将按照列车停靠对数和服务里程，共同承担深惠汕捷运的运营亏损。深惠汕捷运运营补贴规模约为1.8亿元/年，经各利益方商议，惠州市承担21%，汕尾市承担19%，深汕合作区承担13%，坪山新区承担47%[39]。总体上，合理清晰的责权分配机制提升了深惠汕的融资和运营效率。

5 结论与讨论

在高密度与经济繁荣的粤港澳大湾区，在都市圈层面提供高容量、快速化的高速铁路服务，尤其是整合干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市地铁，构建发达的轨道网，打造“轨道上的大湾区”，将显著提升区域一体化水平。此中，利用国家主导投资的厦深铁路，通过增设列车来运营的深惠汕捷运，成为都市圈高速铁路供给的新模式。通过剖析这种新模式的融资过程、治理机制与运营效率发现，深惠汕捷运的本质是地方政府联合向国家购买高速铁路服务，呈现较高的融资和运营效率，其顺利实施建立在都市圈层面不断增长的交通需求、多层级政府间正式和非正式的协调、合理清晰的责权分配机制等方面。尽管我国缺乏都市区规划组织这一常规机构来统筹城际交通融资与政策安排[16,40]，但多层级政府间正式和非正式制度很大程度上扮演了类似角色，推动跨市交通的规划、融资、建设和运营。
跨市轨道交通的“公交化”运营已经成为应对都市圈交通需求的主流趋势。尤其考虑到都市圈核心城市和外围城市的住房成本差距，建立毗邻城市间轨道交通供给将使跨城通勤变为可能。为了更好地推动粤港澳大湾区建设，目前广东省颁布了《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》，强调构建互联互通的大湾区交通体系，推动大湾区内快速轨道交通建设，预计到2020年，大湾区轨道交通通车里程达2 400 km。因此，在交通强国的背景下，深惠汕捷运的供给模式具有典型意义，能为其他地区的高速铁路供给提供新思路。例如，河源市提出参照深惠汕捷运的运营思路，在赣深高铁的基础上，建设河源至深圳的城际高速铁路。此外，深惠汕捷运供给模式的合理使用，有助于在有条件地区推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通的“四网融合”。

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