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2024 , Vol. 44 >Issue 6: 183 - 192

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2024.06.019

三农、土地与生态

中国城乡土地要素流动格局与影响机理

  • 陈坤秋 , 1 ,
  • 周婧婧 , 2, ※ ,
  • 陈韵雅 1 ,
  • 陈娇 1
展开
  • 1.湖南大学 公共管理学院，中国湖南 长沙 410082
  • 2.中国农业科学院 农业经济与发展研究所，中国 北京 100081
※周婧婧（1996—），女，博士研究生，研究方向为乡村振兴理论与政策。E-mail：

陈坤秋（1992—），男，博士，副教授，研究方向为城乡发展与土地利用。E-mail：

收稿日期: 2023-10-16

  修回日期: 2024-03-03

  网络出版日期: 2024-09-14

基金资助

国家自然科学基金青年项目(42201209)

湖南省自然科学基金青年项目(2022JJ40053)

湖南省自然科学基金青年项目(2023JJ40137)

湖南省自然资源厅科技计划项目(20230109DC)

收起

Pattern and Mechanism of The Flow of Urban-rural Land Elements in China

  • CHEN Kunqiu , 1 ,
  • ZHOU Jingjing , 2, ※ ,
  • CHEN Yunya 1 ,
  • CHEN Jiao 1
Expand
  • 1. School of Public Administration，Hunan University，Changsha 410082，Hunan，China
  • 2. Institute of Agricultural Economics and Development，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China

Received date: 2023-10-16

  Revised date: 2024-03-03

  Online published: 2024-09-14

Fold

摘要

文章在厘清城乡土地要素流动科学内涵的基础上，解构城乡土地要素流动的具体形式，利用统计分析、GIS空间分析、空间计量模型等方法对城乡土地要素流动的时空格局及其驱动机理开展了系统研究。研究发现：①城乡土地要素流动是指在城乡地域系统内土地要素通过权属变更与功能转变实现价值转型的过程，土地征收、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市以及占补平衡目的下的土地整治等是其主要形式。②2004—2019年中国城乡土地要素流动呈“先波动增长，后持续下降”与“东高西低，中高南北低”的时空格局。③中国城乡土地要素流动是市场驱动和政府干预机制共同作用的结果，城乡收入差距、城镇化率、农民非农收入和土地财政依赖促进城乡土地要素流动，而土地利用比较效益对城乡土地要素流动有负向影响。④重新审视土地要素的多元价值，健全城乡统一土地市场与偏向乡村的土地要素增值收益分配机制是关键。同时，城乡土地要素流动的时空异质性启示我们优化其格局与类型是未来科学决策需要重点关注的内容。

关键词： 土地利用; 城乡土地要素流动; 驱动机制; 城镇化; 土地财政; 乡村振兴; 乡村重构

本文引用格式

陈坤秋 , 周婧婧 , 陈韵雅 , 陈娇 . 中国城乡土地要素流动格局与影响机理[J]. 经济地理, 2024 , 44(6) : 183 -192 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2024.06.019

Abstract

This paper clarified the scientific connotation and forms of the flow of urban- rural land elements,and explored the spatial-temporal pattern and driving mechanism with the methods of statistical analysis,GIS spatial analysis and spatial econometric model. The results show that: 1) The flow of urban-rural land elements is the process of realizing the value transformation of land elements through ownership change and function transformation in rural-urban territorial system. The main forms include land expropriation,linkage between urban-land taking and rural-land giving(LUTRG),transaction of rural commercial collective-owned construction land and land consolidation. 2) From 2004 to 2017,the flow of urban-rural land elements shows the tendency that first increased with fluctuation,and then continuous,and the spatial distribution is high in the west of China and low in the east of China,and high in the middle of China and low in the north and the south of China. 3) As the result of market-driven and government intervention mechanisms,urban-rural income gap,urbanization rate,non-agricultural income and land financial dependence promote the flow of urban-rural land elements,while urban-rural land comparative benefit has a negative impact. 4) It is the key to rethink the multiple values of land elements and improve income distribution mechanism of land factor appreciation that favor rural territory. Optimizing the pattern and type of urban-rural land element flow is the key content in the future.

Key words： land use; flow of urban-rural land elements; driving mechanism; urbanization; land finance; rural vitalization; rural restructuring

城乡关系是最基本的经济社会关系[1]。新中国成立之初，国家实行重工业发展战略，亟需实现农业农村生产剩余向重工业与城市转移，完成资本与技术快速积累。因此，国家逐步推行人民公社化运动，并实行工农产品价格“剪刀差”的统购统销制度与严格限制人口流动的户籍制度，致使我国城乡二元结构逐渐形成并强化，城乡要素自由流动受阻。改革开放后，社会主义市场经济体制的形成与完善逐步冲击城乡二元结构，但城乡人地分治的制度束缚依旧存在，半城镇化、乡村空心化、城乡土地配置失衡、城乡差距持续拉大、乡村优势资源外流等问题凸显[2]。为缩小城乡发展差距，党和国家做出了卓有成效的战略部署。2002年，党的十六大首提“统筹城乡经济社会发展”理念；2007年，党的十七大提出“城乡经济社会发展一体化”；2017年，党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重要决策；2022年，党的二十大再次重申“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。我国的城乡关系经历了从分割、对立，向统筹、融合方向转型[3]。城乡融合发展成为国家新的发展价值取向，畅通城乡要素流动被认为是促进城乡融合发展的关键。
城乡关系是通过要素流动和功能耦合而普遍联系与互动的一种共生关系[4]。城乡要素合理流动与高效配置是重塑城乡关系，实现城乡融合发展的关键[3-5]。其中，土地要素作为区域发展的核心要素与优势资源，其自由流动与等值交换直接影响土地资源配置与利用效率，也是重构城乡人地关系的重要途径。因此，科学把握城乡土地要素流动的内涵及其具体形式，厘清当前城乡土地要素流动格局，探究驱动城乡要素流动的机理是当前亟需解决的科学命题。
城乡要素流动是经济地理学、区域经济学与土地科学等学科关注的重点课题。在研究方法上，“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模型、“托达罗”模型、McGee的“Desakota”模型[6]、Douglass的“区域网络”模型[7]和Lynch的“城乡动力学”[8]等均为城乡发展与城乡要素流动的经典理论与模型[9]。在研究内容上，国内学者主要聚焦中国地区城乡要素流动与城乡融合发展以及乡村振兴的关系[9-10]，并对城乡关系的演进轨迹[3]、城乡要素流动的逻辑[11]、城乡要素流动困境及其解决方法[12]进行了富有洞见的研究。同时，也有研究选取劳动力、信息、技术要素构建城乡要素流动体系并进行定量测度[13]。聚焦土地要素本身，土地制度改革对促进城乡土地要素流动和乡村振兴具有重要作用是学界的共识[14]。学界分别从农地非农化、农地向城市流转、土地市场化、土地利用转型等维度探究农用地用途或权属变更的格局、机理及其对乡村发展的影响[5,15-18]。
当前研究或从城乡融合视角出发探究城乡地域系统内全部要素流动及其对乡村发展的影响；或从耕地保护视角探究农村土地权属和用途变更等具体流动形态的机理及其影响。显然，土地要素的城乡流动是要素价值转变与功能转型的核心方式。但是，当前鲜有研究把土地要素纳入城乡地域系统的整体视角进行统一考量，聚焦土地要素的城乡流动这一主题开展系统研究则更少，也尚未有详细的量化识别与分类体系。鉴于此，本文试图从流动视角厘清城乡土地要素流动的科学内涵，解构城乡土地要素流动的具体形式，探索其演进规律与驱动机理，刻画中国城乡土地要素流动的格局，并对其驱动机制进行实证检验，以期为城乡土地要素的优化配置与城乡融合发展的科学决策提供科技支撑。

1 理论分析

1.1 城乡土地要素流动的内涵

要素通常指生产过程中的必要投入，即生产要素。17世纪，威廉·配第在《赋税论》中将土地和劳动力视为基本的生产要素。马克思主义政治经济学中生产力因素包括劳动者、劳动资料和劳动对象。其中，劳动对象本质上是以土地为代表的物质和原材料。在地理学视角下，要素是人地关系地域系统的重要构成，主要包括自然环境要素和社会经济要素[19]。土地科学中，土地要素是土地系统的核心，同时作为生产要素和自然要素参与人地关系地域系统运行全过程，并在人类活动过程中通过产权界定形成土地财产，通过市场交易成为土地资产，最终增值成为土地资本，实现资源化、资本化和资产化[20]。因此，土地要素既是自然要素，也是经济和社会要素，是经济（生产）功能、社会功能和生态功能等多功能于一体的基础性要素[21]。
城市和乡村是空间镶嵌、结构互补、功能耦合、相互作用的复杂地域系统[1]。城乡要素流动是实现城乡互动互补的重要渠道。城乡要素流动是指在城乡地域系统内可流动要素由于区域间供需不平衡而产生的空间位移。广义城乡要素流动包括要素在城乡间的直接流动以及伴随这种流动而产生的间接流动。土地要素具有空间固定性。因而，城乡土地要素流动本质上是指在城乡地域系统内土地权属或用途的变化，包括城乡间土地要素权属或用途的变动及其过程中伴随的农村内部土地用途的变更，实现土地指标向城市流动，为了做到占补平衡而实施的土地整治、城乡建设用地增减挂钩中的拆旧复垦。相较于劳动力、资金等要素，城乡间土地要素直接流动在地域空间上多集中于城郊乡镇，伴生的乡村内部土地利用规模、结构变化，占补平衡、土地整治等可能涉及零星偏远地块。
城乡要素流动与配置是城乡互动的表征与结果[11]，土地要素通过流动实现配置优化、价值显化与增值。城乡土地要素流动的动力在于土地要素从低收益到高收益的增值转换。可见，城乡土地要素流动不是地理空间上的绝对流动，而是在城乡地域系统内因权属或用途的变动而产生的相对流动，是土地权益与价值变更的过程。此外，伴随土地要素的不断资本化和市场化，城乡土地要素流动也可被视为土地指标在城乡间的流动。

1.2 中国城乡土地要素流动的主要形式

基于城乡土地要素流动的内涵界定，结合我国发展实际，本文将城乡土地要素流动的形式按照权属、用途和价值的变动进行分类。其中，基于土地权属视角，城乡土地要素流动主要是指：①土地所有权在集体土地所有权和国家土地所有权之间的变动。②包括土地使用权（经营权）和收益权在内的其他产权在不同主体间的变动。从土地权属看，城乡土地要素流动具体的流动实现形式包括土地征收成为国有建设用地、城乡建设用地指标增减挂钩和集体经营性建设用地入市等。基于土地用途视角，城乡土地要素流动是指：①农用地与建设用地之间的转换。②未利用地转为建设用地。从土地用途看，具体的流动形式包括农用地转用为城市建设用地、城乡建设用地增减挂钩、占补平衡且实现指标城市流动的土地整治等。基于土地价值视角，城乡土地要素流动是指低收益土地（农用地或农村建设用地）转为高收益土地（城市国有建设用地）的过程，目前仍以农村集体所有制土地向城市国有土地的单向流动为主。农村土地转为城市建设用地在当前通常需要通过政府土地征收，为避免土地流动的重复性统计，将农用地转为城市建设用地等同于土地征收。此外，土地整治作为城乡间土地要素流动过程中耕地流失的补偿途径，是城乡土地要素流动中不可缺失的组成部分。综上，本文重点关注的城乡土地要素的流动形式主要包括土地征收、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市以及占补平衡目的下的土地整治等（表1）。受限于数据的可得性，考虑土地征收是当前城乡土地要素流动最重要的形式，在分析城乡土地要素流动的影响因素时将土地征收作为代理变量。
表1 城乡土地要素流动形式

Tab.1 Types of urban-rural land element flow

城乡变动 所有权变更 其他权属变更 价值变动 用途变化 流动形式
乡村—城镇 集体—国有 √ 低—高 农用地—建设用地 土地征收、城乡建设用地增减挂钩（建新）
乡村—城镇 集体—国有 √ 低—高 建设用地—建设用地 土地征收、城乡建设用地增减挂钩（建新）
乡村—城镇 集体—国有 √ 低—高 未利用土地——建设用地 土地征收、城乡建设用地增减挂钩（建新）
乡村—乡村 集体—集体 √ 低—高 建设用地——建设用地 集体经营性建设用地入市

注：“√”表示包括土地使用权（经营权）和收益权在内的其他产权发生变更。

1.3 城乡土地要素流动的驱动机制分析

基于资源配置理论，城乡土地要素流动可理解为土地要素在城市和乡村之间的配置问题。市场驱动和政府干预是土地资源配置过程中的重要手段与实现机制（图1）。城乡土地要素流动受市场和政府共同作用，是城乡两大地域互动以及中央与地方政府博弈的结果。
图1 城乡土地要素流动机制

Fig.1 The influencing mechanism of urban-rural land element flow

在完全竞争市场下，要素在不同部门之间的流动由要素的边际收益决定，要素总是从边际收益低的部门流向边际收益高的部门直至边际收益相同[22]。由于城市和乡村土地资源配置效率处于非均衡状态，作为稀缺资源的土地要素通过流动获得增值收益。也即是说，土地利用的比较效益是决定土地要素流动方向和强度的根本。土地要素通过流动实现配置优化和价值增值。同时，土地利用效益存在差距的根本原因是城乡经济发展的不平衡。经济发展不平衡程度越高，土地利用边际收益差距越大。因此，城乡发展差距引致了城乡土地要素流动。据此，本文提出假说1。
H1：城乡土地利用比较效益和城乡收入差距驱动城乡土地要素流动。
在中国，由于乡村土地利用效益普遍低于城市，土地要素的流出方和供给者通常为乡村，城市则作为土地要素的流入方和需求者。在土地要素市场中，城市外源因素和乡村内源因素均会影响土地要素在城乡地域系统内的流动。
城市外源因素中城市的购地意愿和购地能力是决定土地是否流入和流入强度的关键。在快速工业化和城镇化的进程中，城镇基础设施不断完善，乡村人口向城镇地区和非农产业转移加剧了城市土地的消耗，城市的购地意愿提升[23]。换言之，城镇化的发展促进土地要素从农村流向城市。作为城镇固定资产投资的重要组成部分，提高房地产开发投资可通过市场机制加速土地要素从农村向城市流动，但是中国土地市场不是完全竞争市场，城乡土地要素流动不可能完全通过房地产市场的经济机制变动。据此，本文提出假说2。
H2：城镇化提升城乡土地要素流动水平，房地产开发投资作用方向不明确。
乡村内源因素中乡村的供地意愿和供地能力决定土地要素流动水平。其中，供地能力取决于乡村土地资源禀赋；供地意愿取决于土地交易收益，即供地补偿与成本之差。土地供给的成本不仅包括直接成本（如乡村居民生计策略改变成本），还包括机会成本（如土地本身带来的生产收益以及生计策略改变后带来的生活成本上升、社会保障不足等风险）。农民对土地的依赖程度越高，生计策略改变的成本及改变后带来的经济和社会风险就越大。同时，土地供给成本还包括沟通协调而产生的交易费用。农民对土地的依赖程度越高，产生的交易费用也越高。因此，农民对土地的依赖程度可能会影响城乡土地要素流动。农民的非农收入比重反映土地依赖程度。据此，本文提出假说3。
H3：土地资源禀赋与农民非农收入对城乡土地要素流动施加不同程度影响。
相较其他要素，土地要素流动受政府干预的程度更大。政府通过行政手段成为城乡土地市场的双向垄断者，既在土地征收市场上作为唯一的需求者控制土地的流出，又在城市建设用地出让市场上作为唯一的供给者控制土地的流入[24]。从地方政府的视角出发，地方政府在城乡土地市场上的行为决策出于以下目标：①公共利益目标。②官员晋升目标。③财政压力缓减目标。地方政府行为受到财政收入与官员晋升的双重激励，容易产生道德风险[25]。地方政府对土地的依赖程度越大，越倾向于通过土地要素流动获得土地剩余价值。换言之，地方政府对土地财政的依赖程度会影响地方政府对城乡土地要素流动的干预。据此，本文提出假说4。
H4：土地财政依赖促进城乡土地要素流动。

2 研究方法与数据

2.1 研究方法与模型

根据地理学第一定律，任何事物间都具有空间相关性，距离越近的事物间相关性越强[26]。土地要素具有空间属性，土地要素流动由于受到区位、经济、社会、制度等方面的影响可能存在空间溢出效应。本文结合空间自相关检验，采用空间计量模型识别其影响因素。

2.1.1 空间权重矩阵

空间自相关分析和空间计量模型构建均涉及空间权重矩阵的选取。本文选取地理距离权重矩阵（W i j d）进行分析，其中， W i j d表示i地区省会和j地区省会最近地表距离的倒数，即 W i j d = 1 / d i j , ( i ≠ j ) 0 , ( i = j )。该矩阵最适用于与地理相关的研究对象，且相较于邻接权重矩阵更加精确。为了增强结果的稳健性，本文还构建了经济距离权重矩阵（W i j e）和地理与经济距离的嵌套权重矩阵（W i j e d）。经济距离权重矩阵（W i j e）的含义为i地区人均GDP年均值与j地区人均GDP年均值绝对差值的倒数[26]。地理与经济距离的嵌套权重矩阵 W i j e d = φ W i j d + 1 - φ) W i j e，其中 φ表示地理距离权重矩阵所占的比重，为简化分析，将 φ取值为0.5[26]。

2.1.2 空间计量模型

为了定量分析相邻区域城乡土地要素流动水平的空间相关性，并判断是否应采用空间计量模型，本文引入全局莫兰指数（Global Moran's I）进行空间相关性评判。
考虑到城乡土地要素流动的空间溢出效应，参考Lesage等的做法[27]和下文LM检验、Wald检验以及LR检验的结果，本文选择空间杜宾模型（SDM），将被解释变量和解释变量的空间滞后项纳入模型。此外，由于城乡土地要素流动可能存在时间滞后效应，以及其与影响因素之间可能由于双向因果而产生内生性问题，本文将城乡土地要素流动变量的滞后一期引入模型中，构成动态空间杜宾模型。
L E F i t = α + b 0 L E F i , t - 1 + ρ 0 ∑ j ≠ i n W i j L E F j t + ∂ 0 ∑ j ≠ i n W i t L E F j , t - 1 + β 1 L U C B i t + ρ 1 ∑ j ≠ i n W i t L U C B j t + β 2 D U R i t + ρ 2 ∑ j ≠ i n W i t D U R j t + β 3 L F D i t + ρ 3 ∑ j ≠ i n W i j L F D j t + β 4 L A N D i t + ρ 4 ∑ j ≠ i n W i t L A N D j t + β 5 F I i t + ρ 5 ∑ j ≠ i n W i t F I j t + β 6 U R i t + ρ 6 ∑ j ≠ i n W i t U R j t + β 7 I N V E S T i t + ρ 7 ∑ j ≠ i n W i t I N V E S T i t + μ i + ν t + ε
式中：LEFit表示i省t年的城乡土地要素流动水平；LUCBit、DURit、LFDit、LANDit、FIit、URit和INVESTit分别表示i省t年的城乡土地利用比较效益、城乡收入差距、土地财政依赖度、耕地总面积、农民工资性收入占比、城镇化率和房地产开发投资；Wij为28×28阶的空间权重矩阵；b0为时间滞后项系数，反映前一期城乡土地要素流动水平对当期的影响； ρ 0为空间自回归系数； ∂ 0为时空滞后系数，分别反映本期和滞后一期相邻省份的各解释变量对本省城乡土地要素流动的影响； ρ 1 ~ ρ 7为各解释变量的空间滞后项系数，反映变量对自身的空间溢出效应； β 1 ~ β 7为待估系数，反映解释变量对被解释变量的影响； μ i为时间固定效应； ν t为省份固定效应； ε i t为随机扰动项。

2.2 变量与数据

基于上文机理分析与数据的可获得性，本文以城乡土地要素流动水平为被解释变量，将影响城乡土地要素流动水平的7个变量归纳为城乡推拉因素、城市外源因素、乡村内源因素和政府行为因素。各变量的指标选取和描述性统计如下（表2）。
表2 主要变量的描述统计

Tab.2 Descriptive statistics of main variables

变量类型 变量名（单位） 符号 均值 标准差 最大值 最小值
被解释变量 城乡土地要素流动水平（hm2） LEF 12585.64 8936.65 45067.25 2.92
城乡推拉因素 城乡土地利用比较效益 LUCB 0.03 0.02 0.14 0.01
城乡收入差距 DUR 2.93 0.55 4.89 2.01
城市外源因素 城镇化率 UR 0.49 0.11 0.71 0.22
房地产开发投资（亿元） INVEST 2136.84 2396.42 15852.16 5.1
乡村内源因素 耕地总面积（万hm2） LAND 448.52 286.01 1720.40 36.10
农民工资性收入占比（%） FI 0.36 0.11 0.65 0.06
政府行为 土地财政依赖度 LFD 0.47 0.25 1.40 0.03
城乡土地要素流动水平为因变量。各省土地征收规模能基本反映城乡土地要素流动的程度。因此，本文用土地征收规模作为城乡土地要素流动水平的代理变量。本文选取城乡土地利用比较效益和城乡收入差距作为影响城乡土地要素流动的城乡推拉因素。其中，城乡土地利用比较效益用于衡量单位面积下农用地与建设用地收益差，参考已有文献[15]，LUCB=单位农地利用效益/单位建设用地利用效益。城乡收入差距用于衡量城乡间经济发展水平的差距，DUR=城镇居民人均可支配收入/农村居民人均可支配收入。本文选取城镇化率和房地产开发投资作为影响城乡土地要素流动的城市外源因素，其中房地产开发投资作为固定资产投资的代理变量。本文选取耕地总面积和农民工资性收入占比作为土地资源禀赋与非农就业水平的代理变量，作为影响城乡土地要素流动的乡村内源因素。其中，各省耕地总面积用于衡量各省农村土地资源禀赋，农民工资性收入占比用于衡量农村居民的非农收入状况，农民工资性收入占比的计算公式为FI=农村居民人均工资性收入/农村居民人均总收入。本文选取土地财政依赖度变量刻画影响城乡土地要素流动的政府行为。借鉴已有研究[28]，土地财政依赖度的计算公式为LFD=土地出让成交价款/一般公共预算收入。为消除量纲影响，本文在进行实证分析时对部分变量进行取对数处理。
本文以2004—2019年中国28个省（自治区、直辖市）①作为研究样本。本文所用数据均来自对应年份的《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国自然资源统计年鉴》。考虑到土地行政主管部门职能调整后的土地要素统计口径差异，本文研究时跨选定为2004—2019年。对于部分缺失数据，本文利用插值法进行填充。

3 中国城乡土地要素流动的时空格局

3.1 中国城乡土地要素流动的演进历程

3.1.1 政府土地征收阶段（1978—2003年）

1978—2003年中国城乡关系呈现出“以农促工，城市优先”的特征。这一时期为推进城镇化和工业化建设，政府通过收紧城乡土地要素流动的渠道、垄断城乡土地市场，以低成本、高效率获得城市建设用地[29]。1982年，国务院颁布《国家建设征用土地条例》，土地征收正式成为我国城乡土地要素流动的主导形式。伴随建设用地需求的日益扩大，土地从乡村向城市的流动速率加快，土地增值收益偏向城市配给，城乡发展差距逐渐拉大。这种带有“强行政”特征的土地流动引致了耕地减少、粮食供给风险增加、乡村及其居民权益受损等问题。

3.1.2 政府土地征收与“增减挂钩”相结合阶段（2004—2012年）

2004—2012年，中国城乡土地要素流动形式由原本单一的政府征收，变为政府征收与“增减挂钩”相结合。为应对粮食安全问题，我国实行了最严格的耕地保护政策。在此制度背景下，为平衡耕地保护与区域发展的矛盾，国家出台了“占补平衡”与“增减挂钩”土地管理政策，其中土地整治是保障上述政策实施的重要渠道[30]。2004年，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。此后，“增减挂钩”的试点范围逐渐扩大。“占补平衡”与“增减挂钩”政策一定程度上缓减了城市建设用地紧张的状况，但其占用地块仍未摆脱通过征收改变土地用途的单一配置方式的束缚。

3.1.3 政府土地征收、“增减挂钩”和集体经营性建设用地入市并存阶段（2013年至今）

城乡发展不平衡成为中国社会主要矛盾的集中体现，制约中国经济社会高质量发展和现代化目标的实现[5]。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下出让、租赁或入股，与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地入市的制度障碍被扫除[31]。2019年，新修订的《土地管理法》在法律层面明确集体经营性建设用地可以直接进入市场交易。至此，中国城乡土地要素可以通过征收、“增减挂钩”和“入市”等多种形式流动。与此同时，国务院印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》打破了土地要素流动的省域空间局限性障碍，向着更自由的方向发展。

3.2 中国城乡土地要素流动规模时空分异规律

2004—2019年中国城乡土地要素流动水平呈现“先波动增长，后持续下降”的倒U型趋势。其中，全国城乡土地要素流动总规模由2004年的19.57万hm2增长到2011年的56.94万hm2，7年间增加了近2倍；2011—2019年，中国城乡土地要素流动规模由56.94万hm2降至28.04万hm2，年均下降率为8.47%。可能原因是：①国家对于耕地保护的重视程度日益提升，对耕地数量、质量以及生态环境的三重保护使得通过土地整治补偿耕地的难度增大，新增建设用地指标和占补平衡指标的稀缺性日益凸显。②从土地的供需上看，农村土地资源总量有限且一经流动短期内可能保持不变，土地从农村到城市的单向流动规模必然不可能持续呈现指数型增长。加之城市经济增长速度放缓和国家对于土地节约集约利用的导向，使得土地从农村到城市的流动逐渐从粗放型转为集约型。
从城乡土地要素流动的类型上看，全国层面耕地流动规模在土地流动规模中的占比在44%~54%间波动，且有下降趋势；农用地流动规模在土地流动规模中的占比在71%~89%间平稳波动（表3）。
表3 2004—2019年全国城乡土地要素流动水平的描述性统计

Tab.3 Descriptive statistics of urban-rural land element flow in China from 2004 to 2019

年份 总规模（hm2） 均值（hm2） 标准差 最大值（hm2） 最小值（hm2） 农用地流动占比 耕地流动占比
2004 195655.36 6311.46 5075.38 22724.61（广西） 36.13（西藏） 0.78 0.54
2005 296931.29 9578.43 6662.14 29409.45（山东） 455.74（青海） 0.79 0.54
2006 341643.60 11020.76 8052.10 39013.60（贵州） 374.94（青海） 0.75 0.52
2007 301937.27 9739.91 6486.72 23123.37（浙江） 706.55（西藏） 0.75 0.50
2008 304010.72 9806.80 6778.08 24091.17（四川） 359.88（青海） 0.74 0.48
2009 451025.70 14549.22 10120.56 38596.35（湖南） 833.81（西藏） 0.79 0.49
2010 459246.06 14814.39 8983.73 34207.32（山东） 828.60（西藏） 0.76 0.50
2011 569388.58 18367.37 10847.73 41736.57（河南） 648.06（西藏） 0.71 0.47
2012 517764.26 16702.07 11563.83 45067.25（云南） 467.52（西藏） 0.76 0.50
2013 453070.75 14615.19 9814.28 33094.73（山东） 5.69（西藏） 0.76 0.49
2014 389716.01 12571.48 8968.76 38020.16（四川） 108.11（西藏） 0.76 0.49
2015 373202.79 12038.80 8232.46 29774.00（山东） 210.52（西藏） 0.89 0.50
2016 328164.84 10585.96 9276.28 38747.99（河南） 151.91（青海） 0.77 0.47
2017 288268.01 9298.97 6913.73 27269.71（山东） 2.92（西藏） 0.75 0.47
2018 287398.41 9271.34 7693.07 29975.29（山东） 13.19（西藏） 0.76 0.46
2019 280363.77 9043.99 6798.45 26895.61（山东） 23.45（西藏） 0.76 0.44
采用ArcGIS的空间可视化技术，以城乡土地要素流动值为基本属性值，以自然断点法刻画中国城乡土地要素流动时空格局。中国城乡土地要素流动水平总体呈现“东高西低”的空间格局特征（图2）。西藏及西北地区的城乡土地要素流动水平最小，华北平原和长江中下游平原地区的城乡土地要素流动剧烈。四川城乡土地要素流动水平在西南地区较为突出。与相邻省份对比，内蒙古城乡土地要素流动规模相对较大。中国城乡土地要素流动水平总体呈现“东高西低、中部高南北低”的空间特征。中部城乡土地要素流动量最大，南部和北部地区城乡土地要素流动水平相对较小，且除内蒙古外，南方城乡土地要素流动水平整体高于北方。
图2 2004—2019年中国城乡土地要素流动水平的空间格局

注：该图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS（2020）4619号的标准地图制作，底图无修改。

Fig.2 Spatial pattern of urban-rural land element flow in China from 2004 to 2019

4 中国城乡要素流动影响因素的实证分析

本文采用空间计量模型对影响中国城乡土地要素流动的驱动因素进行实证检验。在模型选择之前，需要检验变量的空间自相关性，以判断是否采用空间计量模型。本文采用全局莫兰指数（Moran's I）对地理距离权重矩阵下2004—2019年lnLEF的空间自相关性进行检验。检验结果显示（表4），所有年份均至少在5%的显著性水平下通过检验。这表明，城乡土地要素流动呈现显著的空间集聚特征，选取空间面板模型比普通面板模型具有更好的解释力。
表4 2004—2019年中国城乡土地要素流动水平的空间相关性检验

Tab.4 Spatial correlation test of urban-rural land element flow in China from 2004 to 2019

年份 Moran's I 年份 Moran's I
2004 0.041** 2012 0.042**
2005 0.087*** 2013 0.022**
2006 0.065*** 2014 0.046***
2007 0.111*** 2015 0.055***
2008 0.099*** 2016 0.108***
2009 0.075*** 2017 0.043***
2010 0.087*** 2018 0.052***
2011 0.053*** 2019 0.029**

注：***、**、*分别表示在1%、5%和10%水平上显著。表6同。

为进一步确定空间计量模型的具体估计形式，本文分别进行LM检验、Wald检验、LR检验、Hausman检验和固定效应选择检验。检验结果见表5：①LM检验结果表明误差项和滞后项均存在空间相关性，可以考虑选择空间误差模型（SEM）、空间滞后模型（SAR）或空间杜宾模型（SDM）。②Wald检验和LR检验结果印证了SDM能退化为SAR和SEM的原假设不成立。因此，选取SDM优于SEM和SAR。③Hausman检验表明选择固定效应模型优于随机效应模型。④固定效应检验结果表明选择时间和空间双重固定效应模型优于时间固定效应模型和空间固定效应模型。⑤相较于静态空间杜宾模型，动态空间杜宾模型考虑了时间滞后效应，并在一定程度上缓减了内生性影响。因此，本文选取双重固定效应下的动态空间杜宾模型进行实证识别。
表5 空间计量模型的检验结果

Tab.5 Identification test of spatial econometric model

检验 统计值 P值
LM-error 115.29 0.00
LM-lag 12.72 0.00
Robust LM-error 115.28 0.00
Robust LM-lag 3.74 0.05
LR（SDM退化为SAR） 12.09 0.09
LR（SDM退化为SER） 13.35 0.06
Wald（SDM退化为SAR） 12.47 0.08
Wald（SDM退化为SER） 13.06 0.07
表6列（1）~列（4）为Wd下依次加入城乡推拉因素、城市外源因素、乡村内源因素和政府行为因素4组影响因素后的估计结果。为检验估计结果的稳健性，进一步验证被解释变量及其影响因素的作用效果，本文用We和Wde代替Wd进行回归，列（5）和列（6）为变换矩阵后的回归结果。
表6 动态空间杜宾模型估计结果

Tab.6 Estimation results of dynamic SDM

变量 Wd We Wde
（1） （2） （3） （4） （5） （6）
lnLEFt-1 0.32***（0.05） 0.29***（0.05） 0.28***（0.05） 0.29***（0.05） 0.24***（0.04） 0.24***（0.04）
WlnLEF t-1 1.23***（0.44） 0.93**（0.44） 0.71*（0.43） 0.78*（0.43） -0.07（0.13） -0.03（0.24）
UR 9.15***（1.67） 8.65***（1.65） 8.96***（1.65） 8.87***（1.63） 7.03***（1.54） 7.42***（1.50）
lnINVEST 0.15（0.10） 0.07（0.10） 0.06（0.11） 0.08（0.11） 0.07（0.10） 0.11（0.11）
LFD 0.68***（0.19） 0.70***（0.19） 0.71***（0.20） 0.79***（0.19） 0.70***（0.19）
lnLAND -0.06（0.16） -0.12（0.16） -0.02（0.15） -0.08（0.15）
FI 1.39**（0.69） 1.83**（0.76） 1.70**（0.70） 2.05**（0.72）
lnLUCB -0.52***（0.19） -0.61***（0.17） -0.73**（0.18）
DUR 0.42**（0.18） 0.46***（0.17） 0.32**（0.17）
WlnLEF 0.29（0.22） 0.34*（0.22） 0.40*（0.23） 0.39*（0.23） 0.24***（0.09） 0.46***（0.16）
省份固定效应 Yes Yes Yes Yes Yes Yes
时间固定效应 Yes Yes Yes Yes Yes Yes
Log-lik -1604.32 -1667.87 -600.14 -405.13 -639.59 -882.70
R2 0.26 0.24 0.37 0.42 0.38 0.38
N 420 420 420 420 420 420

注：（ ）中为标准误。

估计结果显示在空间维度，城乡土地要素流动水平的空间滞后项（WlnLEF）的系数 ρ 0在3个不同矩阵下均显著为正，再次印证了城乡土地要素流动水平具有显著的空间集聚特征。城乡土地要素流动规模大的区域被城乡土地要素流动水平高的区域包围，反之则反。在时间维度城乡土地要素流动水平的时间滞后项（lnLEFt-1）的系数b0在3个不同矩阵下均在1%的水平上显著为正，这表明城乡土地要素流动水平存在明显的时间惯性和路径依赖，当前的城乡土地要素流动与上一期的城乡土地要素流动高度相关。这意味着实现城乡土地要素自由、平等流动并非一蹴而就，需要采用渐进式改革策略。
列（4）估计结果表明：①土地利用比较效益对城乡土地要素流动有负向影响，城乡收入差距对城乡土地要素流动有正向影响。这说明，单位农用地利用效益和单位建设用地利用效益的比值越小或城镇居民收入与农村居民收入的比值越大，土地要素越倾向于从乡村流向城市，验证了假说1。在现实中，农用地的经济效益远小于建设用地的经济效益，现有的土地利用效益评价对农用地的社会和生态效益考虑不足[32]，造成土地要素从农村向城市的过快流动和单向流动。②城镇化率对城乡土地要素流动具有显著正影响，验证了假说2。房地产开发投资变量未通过显著性水平的检验，可能的原因在于中国实行最严格的用地管制政策，土地市场也不是一个完全竞争市场[5]，受政府管制影响城乡土地要素流动不是一个简单的经济决策，不会随房地产开发规模或者房地产价格而线性变动。③耕地总面积对城乡土地要素流动具有负向影响，且该影响并不显著。可见在本研究时段的样本中土地资源禀赋并非影响城乡土地要素流动的关键因素。可能原因是可流动土地具有严格的地域和政策限制。就地域限制而言，城乡间土地要素流动多集中于城郊乡镇，耕地总面积并不能完全等同于可流动土地总面积。就政策限制而言，近年来国家对于耕地保护的重视程度日益提升，耕地资源丰富的地区正是政府管制的重点对象，政府采取更严格的措施针对耕地资源丰富的地区，以确保农业的可持续发展。④农民工资性收入占比表征的非农收入水平对城乡土地要素流动具有显著的促进作用，验证了假说3。⑤土地财政依赖度能在1%的水平上显著促进土地要素从农村向城市流动，验证了假说4。这意味着政府在城乡土地市场上具有关键作用。这与我国政府在土地市场中具有实际的双向垄断能力的事实相符。因而，要警示政府在干预流动的过程中可能存在的道德风险。列（5）和列（6）的回归系数表明列（4）的结果稳健。

5 结论与讨论

5.1 结论

本文集成多源数据与多元方法，对城乡土地要素流动的格局及其机理进行了理论分析和实证检验。研究得出结论如下：①城乡土地要素流动是指在城乡地域系统内土地要素通过权属变更与功能转变实现价值转型的过程。②中国城乡土地要素流动历经三大发展阶段。2004—2019年中国城乡土地要素流动呈现“先波动增长，后持续下降”的变化趋势，形成“东高西低，中部高南北低”的空间格局。③中国城乡土地要素流动是市场驱动和政府干预共同作用的结果。土地利用比较效益和耕地总面积对城乡土地要素流动有负向影响，而城乡收入差距、城镇化率、农民收入结构和土地财政依赖度对城乡土地要素流动则有促进作用。

5.2 讨论

农业农村优先发展是国家新的发展取向，城乡融合发展是实现乡村振兴与农业农村优先发展的重要路径。促进城乡土地要素自由流动与平等交换可望成为实现乡村振兴与城乡融合发展的破局之举。如何实现土地要素在城乡地域系统内的良性流动是当前亟需破解的难题。良性的城乡土地要素流动要实现效率与公平的双重目标，也要确保农业农村优先发展的要求。本文研究结果显示当前城乡土地效益差是城乡土地要素流动的重要因素，可见土地要素由乡村向城市流动依然是大趋势。基于此，本文提出政策建议如下：①要健全偏向乡村的土地要素增值收益分配机制。分区分类划定土地出让收入用于农业农村的比例。②创新城市占用乡村土地与农业转移人口就业吸纳与市民化的利益联结机制，逐步把失地农民纳入城镇居民同等的医疗、就业、养老、住房等福利保障体系。③重新审视土地要素的多元价值，创新农村土地价值评估体系与市场化补偿机制，适当以土地补偿为媒介更多赋予并增强乡村居民发展权与内生动力。④健全城乡统一土地市场，培育土地市场多元主体，在细分市场逐渐破除政府的双向垄断，规避可能产生的道德风险。⑤优化城乡土地要素流动的格局与类型，实现土地利用的增量发展向存量挖潜转型，严守“三区三线”，科学把握部分城市人口收缩趋势，盘活城市批而未供、闲置土地与低效用地。放活农村土地用途管制，切实保障乡村振兴产业用地。

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