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2024 , Vol. 44 >Issue 1: 166 - 173

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2024.01.017

三农、土地与生态

国土空间格局优化的总体思路与技术流程——以市县级国土空间规划为例

  • 郝庆 , 1, 2 ,
  • 郑筱津 , 1, 2, ※ ,
  • 付世华 1
展开
  • 1.北京清华同衡规划设计研究院有限公司，中国 北京 100085
  • 2.自然资源部 智慧人居环境与空间规划治理技术创新中心，中国 北京 100085
※郑筱津（1974—），教授级高级工程师，研究方向为城乡规划、国土空间规划。E-mail：

郝庆（1982—），博士，研究员，硕士生导师，研究方向为国土空间规划与空间治理、资源开发与区域发展。E-mail：

收稿日期: 2023-07-31

  修回日期: 2023-11-24

  网络出版日期: 2024-06-03

基金资助

“十四五”国家重点研发计划(2022YFC3802804)

收起

General Thought and Technical Process of the Territorial Space Pattern Optimization at the County Level

  • HAO Qing , 1, 2 ,
  • ZHENG Xiaojin , 1, 2, ※ ,
  • FU Shihua 1
Expand
  • 1. Beijing Tsinghua Tongheng Planning and Design Institute Co.，Ltd，Beijing 100085，China
  • 2. Technology Innovation Center for Smart Human Settlements and Spatial Planning & Governance，Ministry of Natural Resources，Beijing 100085，China

Received date: 2023-07-31

  Revised date: 2023-11-24

  Online published: 2024-06-03

Fold

摘要

国土空间格局是落实国家重大战略和地方发展诉求的空间体现，也是实施国土空间用途管制、提升国土空间治理能力的基本依据和重要手段。文章基于市县级国土空间规划，在综合分析国土空间格局优化现实需求、概念内涵与学理的基础上，对优化国土空间格局的总体思路与技术流程进行了深入探究。研究发现：①优化国土空间格局是基于对各类空间要素进行空间分析后的调整，需要运用定性研究与定量研究相结合的方法，明确区域的功能定位、划定功能空间与管控边界、明确各类空间格局的优先次序。②优化国土空间格局是根据国内外发展环境的变化、国家战略的调整、区域功能定位的变化、重大基础设施建设、国土综合整治与生态修复重大工程实施等进行动态优化调整，以促使各类要素在国土空间上更加合理地分布与配置，提升国土空间开发利用的效率和均衡性，增强区域的综合实力、竞争力和可持续发展能力。

关键词： 国土空间; 国土空间格局; 国土空间规划; 国土空间治理; 国土空间体系

本文引用格式

郝庆 , 郑筱津 , 付世华 . 国土空间格局优化的总体思路与技术流程——以市县级国土空间规划为例[J]. 经济地理, 2024 , 44(1) : 166 -173 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2024.01.017

Abstract

The spatial pattern of territory is the spatial embodiment of the implementation of national strategies and development demands of local government,as well as the basis for implementing the land-use control of territorial space and improving the capacity of spatial governance. According to the county-level territorial space planning and on the basis of the practical needs, conceptual connotation and academic theory of territorial space pattern optimization,this paper has carried on an in-depth exploration of the general thought and technical process of territorial space pattern optimization. It's found that: 1) The optimization of territorial space pattern is based on the adjustment of various spatial elements after the spatial analysis. It is necessary to use a combination of qualitative and quantitative research methods to clarify the functional positioning of the region,delineate functional spaces and control boundaries, and clarify the priorities of various spatial patterns. 2) Optimizing the territorial space pattern is to make dynamic optimization and adjustment according to the changes of domestic and foreign development environment,adjustments in national strategies,changes of regional functional positioning,major infrastructure construction,implementation of major projects of comprehensive land improvement and ecological restoration. The purpose of the above measures is to promote a more reasonable distribution and allocation of various elements in the territorial space,improve the efficiency and balance of the development and utilization, and enhance the comprehensive strength, competitiveness, and sustainable development ability of the regions.

Key words： territorial space; spatial pattern of territory; territorial spatial planning; territorial space governance; territorial space system

国土空间格局是自然地理演化过程和经济社会发展过程相互耦合的复杂地域系统和历史综合体[1]，是人类对国土空间及其组成要素开发利用与保护修复活动的地理空间映射[2]。人类不断地对国土空间进行优化调整，其目的是应对环境变化、满足发展需要、力求实现对国土空间开发利用的效用最大化。国土空间格局的合理与否事关一个国家或区域的安全稳定与持续发展，在促进人与自然和谐共生、推动区域城乡协调、保障经济社会高质量发展等方面发挥着重大作用[3]。探讨国土空间格局优化的理论和方法，既是经济地理学的一项重大科学命题[4-5]，也是国土空间规划和空间治理领域的重大理论和实践问题[6]。国土空间规划需要通过优化国土空间格局来明确区域的空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护的质量和效率。
在当前国土空间规划编制过程中，一些地方出现了国土空间格局不够清晰、脱离区域实际、难以传导实施等问题[7]，未能充分发挥国土空间格局在引导和约束国土空间开发利用行为中的作用。主要原因是：一些技术人员对于优化国土空间格局的战略定位、格局优化的学理基础和技术方法等认识不到位，对国土空间格局演变的预判水准偏低、提出的优化调控策略偏弱[8]，导致构建的国土空间格局战略性不高、科学性不足、协调性不够、操作性不强。而地理学作为国土空间规划理论指导的基础性学科[9]，长期欠缺综合研究自然和人文地理的方法[10-11]，研究成果较多集中在科学哲学层面的探讨[1]，开展的一些区划工作多是全球、全国、跨省、省级等较大空间尺度的地理区划，划定的基本单元往往与县级行政单元相当或者空间范围更大，对市县级行政区内部国土空间格局优化的研究较为缺乏。总体上，多数地理区划与基于行政区的规划层级传导等空间治理实践相脱节，迫切需要在理论和实践的交互中发展地理学综合区划和国土空间格局优化的理论与技术方法。
为此，本文将首先分析优化国土空间格局的国家战略需求与地方实际诉求，然后阐释国土空间格局的概念内涵和内在学理，最后结合国土空间规划编制的实践工作，提出优化国土空间格局的总体思路与技术流程，为完善中微观尺度上国土空间格局优化的理论与技术方法提供参考。

1 优化国土空间格局的重要意义与现实需求

1.1 国土空间格局优化与中国式现代化

国土空间格局是一个国家或区域总体发展战略、目标任务和国土空间开发保护方式在空间上的体现。从类型上看，既包括总体格局，也包括农业空间格局、生态空间格局、城镇空间格局等特定要素、特定类型的空间格局；从空间尺度上看，既包括宏观尺度上的全国、省级国土空间格局，也包括中观尺度上的市县级国土空间格局，以及微观尺度上的乡镇级国土空间格局。
国土空间格局演化与经济社会发展是相互作用的[12]。一方面，经济社会发展必然带来国土空间格局的变迁。如18世纪末工业革命之后，交通、通讯和能源等的结合促使社会生产方式发生革命性变化，资本、土地、劳动力、能源等生产要素在地理空间的集聚导致社会结构和空间结构的变化。另一方面，国土空间格局的变迁也必然影响经济社会发展。如日本通过多次国土规划重塑国土空间开发格局，推动区域经济均衡、协调与可持续发展，提升国土空间综合竞争力。
党的二十大报告提出：以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。优化国土空间格局对开启全面建设社会主义现代化国家新征程，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，具有十分重大的战略性、基础性意义[6]。需要基于高质量发展的战略需求和国土空间的现实基础，构建安全、高效、协调、绿色、可持续的国土空间格局[13]，增强国土空间的综合竞争力和可持续发展能力，为推进中国式现代化提供空间载体和物质保障。①在有限的国土空间上实现人口规模巨大的现代化，需要优化各类生产要素的空间布局，提升国土空间的开发效率和质量，增加国土空间的经济产出，夯实高质量发展的物质基础。②全体人民共同富裕的现代化需要协调区域城乡发展，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，塑造对流促进、协调共荣的国土空间格局。③物质文明和精神文明相协调的现代化需要在促进经济高质量发展同时，加强自然和历史文化资源的保护，挖掘特色国土空间的价值，顺应人民群众对绿色食品、旅游产品、生态产品、文化产品等高品质生活和多样化国土空间的追求。④人与自然和谐共生的现代化一方面需要加强对自然生态空间的保护，形成绿色低碳的生产生活方式，减轻人类活动对自然生态系统的影响，维护生态安全；另一方面也需要营造由自然生态系统和人工生态系统构成的绿色开敞空间，满足人民群众亲近自然的需求。⑤走和平发展道路的现代化有别于依靠掠夺他国资源实现财富增加的路径，需要我国依靠自身持续稳定、安全韧性的国土空间为前提，构建包括资源安全、粮食安全、经济安全、社会安全、文化安全等在内的国土安全体系，应对自然灾害、突发性疫情、地缘政治变化等各方面不确定性带来的影响，提升国土空间的综合承载能力与抗风险能力[14]。

1.2 国土空间格局优化的现实需求

优化国土空间格局既有保障国家战略落地实施的战略要求，也有地方化解国土空间利用冲突、提升国土空间开发保护效率、实现高质量发展的现实诉求。①国土空间格局将国家重大战略转化为重大功能分区，并进行层级传导和空间落实。例如，将主体功能区战略转化为国家生态屏障、农产品基地、城市群与都市圈等国家战略功能区，在国家、省、市、县等不同层级的国土空间规划中进行传导，并在市县级行政单元上细化落实到具体的国土空间上。②协调不同空间使用主体之间的利益纷争，在保障全局和长期利益的前提下，尽可能实现特定利益的最大化，并保障其他利益的最起码满足[15]。例如，在农产品主产区需要通过优化农业空间格局来提升区域的农产品供给能力，但同时也需要满足地方产业发展和城乡建设对城镇空间的基本需求。③国土空间格局需要明确各类开发保护活动的区域和边界，为实施国土空间用途管制提供依据。通过划定城镇空间、农业空间、生态空间等功能性空间，为各类国土空间开发保护活动提供指引，引导这些空间特定地域功能的提升；通过划定永久基本农田和生态保护红线等刚性管控空间，加强对特定类型空间的强制性管控，确保守住这些国土空间的功能底线。
国家战略需要通过各级各类国土空间规划进行层级传导和落地实施。在落地实施阶段，国土空间是有限的，而人类开发利用国土空间的诉求是无限的，各主体在全局利益与局部利益、长期利益与短期利益等方面经常存在矛盾冲突。需要通过国土空间规划协调不同层级、不同主体之间空间发展权的分配，在一定约束条件下努力实现国土空间与功能之间的最适宜匹配[15-16]。其中，量大面广的市县级国土空间总体规划处于衔接宏观战略引导性规划和微观管控性规划的中间环节；市县级国土空间格局是经协调一致后对国土空间发展权分配的空间表达，处于衔接联结国家战略功能分区和实施用途管制分区的关键环节[17-18]。为此，本文以市县级国土空间总体规划为例，探讨国土空间格局优化的总体思路与技术流程。

2 国土空间格局的概念内涵与学理分析

2.1 国土空间格局的概念与组成要素

国土空间格局是各类要素在空间上的分布和配置[19-20]。但在不同学科和情景下，“要素”所指代的内容差别较大，并随空间尺度的变化而被分解或聚合，呈现出物理实体或者功能系统的状态。因此，需要在特定的空间尺度和情景下理解国土空间格局的概念内涵。例如，城市既可以看作真实存在的物理实体空间，也可以视作由道路、生活区、商务区、工厂等物理实体组成的具有更高能级的功能系统。即在一定的空间尺度上，“城市”这个物理实体并不存在，只是人为建构的概念。
在市县层级上，构成国土空间格局的物质实体要素包括山川、河流、森林等自然要素，人口、产业、城镇、交通设施等经济社会要素，以及农田、园地、公园等人工改造后的自然要素。从形态上看，这些要素呈现出点、线、面等形态。其中，“点”是依赖于尺度，且与周围环境不同的点状国土空间实体，如居民点、生态斑块等；“线”是指依赖于尺度的线性国土空间实体，如交通线路、河流等；“面”是指点状要素镶嵌其内、相对面积较大的基质性国土空间实体，如生态系统基质、行政区全域等。除了这些实体空间外，还存在由“点、线、面”等国土空间实体组成的非实体性功能性空间，包括内部相对一致的均质区域和内部联系相对紧密的功能区域。例如，都市圈是由城镇、交通线路等国土空间实体，以及都市圈内联系各城镇的发展轴等功能性区域组成的更大空间尺度的功能性空间。非实体性的功能性空间可以用“轴”“屏”“圈”等表述。实践中，由于未能区分实体性空间和非实体性空间，各地的国土空间规划文本中常常出现“核”“极”“心”“轴”“带”“屏”“廊”“区”“片”等名词，以及“主”“副”“次”“纵”“横”等修饰词，词汇数量繁多，概念内涵混乱，表征意义似是而非，影响了国土空间格局的科学性、严肃性和实用性。

2.2 国土空间格局优化的学理分析

与相对静态的地理区划不同，优化国土空间格局强调各区域、各要素之间的空间联系，是基于对各类空间要素进行空间分析后的优化调整，促使其在国土空间上更加合理地分布与配置。传统上对于经济社会的空间分析强调“点”“线”“面”要素，对于自然景观的空间分析则强调“斑块”“廊道”“基质”。这两种分析框架均侧重对于静态空间、表象空间的数量分析，而对于影响个体与整体发展水平高低与健康程度的内在质量、功能分工、联系强度等要素重视不够。有学者曾针对传统空间分析“点、线、面”要素的局限性，结合主体功能区实践，尝试纳入“体”（各类空间的功能密集程度）、“能”（各类空间逐步形成的空间分工），提出了“点、线、面、体、能”五要素框架[21]，有助于较为全面地认识国土空间格局。但该分析框架对各类空间之间的人员、物质、能量、资金、知识、信息等流动重视不足，需要进一步完善。
国土空间是一个复杂的、开放的人地耦合系统，具有构成要素多元性、时空尺度嵌套性等特征[22]。国土空间格局中的各要素、各类型的空间不是孤立的“马赛克”，而是通过物流、人流、资金流等贸易流和物质流加强了空间之间的联系、促进了空间整合[2,23]。优化国土空间格局需要在“流空间”的视角下，依据各组成要素之间的复杂联系与相互作用、不同层级国土空间的功能传导等内在联系，将各种国土空间要素进行重新组合，提升国土空间开发利用的效率和均衡性。例如，对于城镇空间格局，重点是提升中心城市的集聚能级、缩短边缘地区与中心地区的距离、打破各类空间分割，形成集疏有度、联结紧密、融合发展的网络化空间格局。对于生态空间格局，需注重考虑自然规律的影响，重视“自然力量”在国土空间格局重塑和国土空间治理中的主体地位，注重发挥重要生态廊道和生态战略节点的作用，形成基于自然的国土空间治理方案[24]；对于农业空间格局，则更要在注重保护耕地、维护粮食安全的同时，积极挖掘各地的特色资源和特色价值，打造推动农业一二三产融合发展和促进乡村振兴的动力源。

3 优化国土空间格局的方法与技术流程

3.1 国土空间格局优化的流程与主要内容

国土空间规划中优化国土空间格局的技术流程如下：首先是进行发展条件分析，并明确区域功能定位，包括发展环境分析、开展基础评价、响应功能传导。其次是统筹划定功能空间与管控边界。包括科学有序统筹布局生态空间、农业空间、城镇空间（即“三区”）等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界（即“三线”）等空间管控边界和保护线。最后是融合构建国土空间总体格局。在实践中会根据情况变化，不断对已有的国土空间格局进行调整完善（图1）。
图1 国土空间格局优化的技术流程

Fig.1 Technical process of optimization of the territorial spatial pattern

3.1.1 发展条件分析与功能定位明晰

首先是分析发展环境。既要回顾历史，梳理区域自然地理格局和空间格局的演变脉络和规律特征，更要面向未来，分析影响区域发展和国土空间格局演变的国内外宏观环境，识别面临的发展机遇和挑战。其次是开展基础评价。包括分析区域的区位条件、自然地理特征、人口变化、经济社会发展等，特别是需要开展国土空间开发利用现状评估、国土空间开发保护风险评估，资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价等“双评估”“双评价”工作。通过评价识别影响人地关系和国土空间高质量发展的突出短板与制约因素，判断空间开发保护的适宜方式和强度。最后是响应功能传导。一方面，需要自上而下落实国家的区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等重大战略和中长期发展规划；另一方面，也需要自下而上地考虑区域经济社会发展、乡村振兴等各方面的现实需求。

3.1.2 划定功能空间与管控边界

功能空间和管控边界是构建国土空间格局的重要内容。各类功能性空间是落实国家重大战略的空间载体；管控边界是保障空间功能有效发挥的刚性约束。需要自上而下与自下而上相结合，综合平衡功能定位的发展需求与国土空间现状的可能供给，遵循科学规律和相关政策法规与技术规程，统筹布局农业、生态、城镇等功能性空间，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等管控边界。在国土空间规划中，空间格局优化除了“三区三线”外，还需关注国土空间格局的其他重要组成部分。例如，矿产能源发展区、文化空间、洪涝灾害风险区等功能空间，以及国家规划矿区、文物保护线、洪涝风险控制线等管控边界（表1）。但一般情况下，为了避免国土空间总体格局上呈现的要素过多，往往将其他空间格局单独呈现，并作为编制相关领域专项规划的指引。
表1 功能空间与管控边界

Tab.1 Functional space and control boundary

空间治理目标 功能空间 管控边界
粮食安全 农业空间 永久基本农田保护红线
生态安全 生态空间 生态保护红线
经济安全 城镇空间 城镇开发边界
资源安全 能源矿产资源发展区 国家规划矿区
文化安全 文化空间 文物保护紫线
防洪防汛安全 蓄滞洪区 洪涝风险控制线
…… …… ……
其中，农业空间是指以农业生产、农村生活为主体的功能空间，包括农业生产空间和农村生活空间。农业生产空间是指包括耕地、园地、草地等在内的用于农产品生产的空间。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久化保护的耕地。划定永久基本农田需要以农业生产适宜区为基础，优先将重要农产品基地内的优质耕地等划为永久基本农田，并注重协调城镇发展、基础设施建设等集中连片划定，以便于实施规模化、现代化的农业生产方式。
生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括天然草地、林地、湿地、水域等绿色生态空间，以及沙地、盐碱地、高原荒漠等其他生态空间。生态保护红线是生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，包括具有水源涵养、生物多样性维护等生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。生态保护红线的划定需要以生态极重要区为基础，综合考虑国家战略需求和地方重大项目建设需要，落实上位自然保护地要求，并衔接其他功能空间和管控边界。
城镇空间是指以承载城镇经济、社会、政治、文化等要素为主的功能空间，包括城市、建制镇等城镇居民点在内的建设空间，以及城镇居民点之外的独立工矿空间。城镇开发边界是一定时期内防止城镇无序扩张、在其区域内可以进行城镇集中开发建设、重点完善城镇功能的管控边界。城镇开发边界划定是以城镇建设适宜性评价为基础，综合考虑城镇发展方向和城镇结构、重大项目等需要，并避让永久基本农田、生态保护红线、重要历史文化遗产等重点保护区域，以及地质灾害高风险区、洪涝风险易发区等不适宜建设地区。
除“三区三线”外，还有文化空间、能源矿产资源发展区等各类功能性空间和管控边界。在多数市县，这些其他类型的空间虽然占全部国土空间的比例较小，但对于维护国家和区域的文化安全、资源安全等国土安全，保障高质量发展等方面具有特殊重要的意义，国土空间规划需要重视“三区三线”之外的其他空间的优化调整。

3.1.3 构建和优化国土空间格局

在划定功能空间与管控边界的基础上，构建农业空间、生态空间、城镇空间等各类空间格局，并依据一定的空间优先次序加以综合平衡，形成国土空间总体格局。为避免产生空间冲突，根据我国国情，总体上应把保护农业生产空间放在首要位置，其次是生态保护空间，最后是城市开发空间。但在具体的区域需要根据其主体功能定位进行确定。例如，在重要的国家生态功能区，需要坚持生态优先，优先划定生态空间，尽可能减少各类人为活动对自然生态系统的干扰，维护国家生态安全。此外，还应当认识到国土空间格局是动态演化的，需要根据国内外发展环境的变化、国家战略的调整、区域功能定位的变化、重大基础设施建设、国土综合整治与生态修复重大工程实施等进行动态的优化调整。

3.2 国土空间格局优化的技术方法

国土空间是个复杂的巨系统，国土空间格局优化本质上是个抗解问题[6,25]，需要采用定性与定量相结合的系统研究方法，试图完全通过定量方法实现国土空间格局优化不符合科学逻辑[1]。国土空间开发利用中的空间冲突是不可避免的，规划师需要通过定量的评价确定空间利用的优先次序。但更多的时候，需要通过实地走访，深入了解各方需求，分析各种诉求的合理性，通过多次的沟通和博弈，协调国家、地方、社会、市场等各方利益。
①在构建农业生产空间格局时，需要通过由土壤质量、气候条件、灌溉条件、交通便利度等构成的评价指标体系开展定量评价，识别粮食生产功能区、重要农产品保护区等农业生产空间；通过技术经济方面的定量化分析部署农产品加工园区、冷链物流园区等农产品加工流通空间。同样，也需要用定性分析的手段来明确规划区域在上一层级国土空间中的功能定位，考虑地方对于农业生态景观营造，以及休闲旅游、研学科普等特色农业发展的诉求，合理确定农业生产格局（图2）。而对于农村居民点等农村生活空间，主要是综合考虑农村人口和用地规模、区位条件、设施配套水平等因素，划分为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类等类型，通过分类引导，促进农村合理布局、农村人口适度集聚，提升农村生活品质和土地利用效率。
图2 农业空间格局构建的技术路线

Fig.2 Technical route for the construction of agricultural spatial pattern

②在构建生态空间格局时，定量评价方面需要在开展生态系统服务功能评价和生态系统脆弱性评价的基础上，划定包含生态红线在内的重要生态功能区；通过最小累积阻力模型等识别重要的生态廊道和生态战略节点，连通重要的生态斑块，提升生态服务功能[26]。定性分析方面则需在开展生态区位分析、明确区域生态系统在更大范围内功能定位的同时，坚持以人为本，考虑自然生态系统对防洪排涝、地质灾害防治等人居安全防护体系建设的需求，以及对通风廊道系统构建等人居环境建设的需求，加强生态空间连通性，形成网络化的生态格局（图3）。
图3 生态空间格局构建的技术路线

Fig.3 Technical route for the construction of ecological spatial pattern

③在构建城镇空间格局时，需要通过由地形地貌、气象水文、地质稳定性、交通便利度等构成的评价指标体系开展城镇建设适宜性评价，考虑永久基本农田、生态红线、自然灾害防控对城镇空间的限制性，确定适宜城镇布局的空间。通过由基础条件、商务设施、研发能力、专业服务、政府服务和开放程度等构成的指标体系开展城镇发展能级评价，以及开展交通通达性评价等综合分析各城镇在城镇体系中地位。此外，还需要定性地评价城镇的主体功能，以及地方对部署重大项目和产业园区等的现实需求，统筹城乡发展，实现差异化发展，形成高质量的城镇格局（图4）。
图4 城镇空间格局构建的技术路线

Fig.4 Technical route for the construction of urban spatial pattern

除上述三类空间格局外，文化空间开发保护格局、矿产资源开发利用空间格局、自然灾害防治空间格局等也需要采用定性与定量相结合的研究方法，既要考虑要素的本底特征，也要考虑经济社会发展和人民群众幸福感提升的现实需求，并与其他类型国土空间格局和国土空间开发保护活动充分衔接协调。
总之，国土空间格局的形成和演化有其内在规律性，国土空间格局优化需要在遵循自然规律、经济规律和社会规律的前提下充分考虑国家战略需求、区域特征、经济社会发展阶段、资源环境约束等因素，调整各类要素的空间配置，提出解决空间开发利用与保护矛盾的系统性方案。例如，需要识别城镇空间格局中的各类“点”的功能定位和能级，识别各类轴带上的“流”要素，识别各类圈层的空间联系和空间组织；然后根据区域经济学、空间经济学以及经济地理学的相关理论，提出相关的调控策略，不断提升中心城市的人口产业聚集能力，缩短“中心—腹地”的距离，破除空间之间的物理分割、社会分割与制度分割，在更大范围上实现各类要素和生产力的优化配置，提升区域的综合实力与竞争力。

4 结论与讨论

国土空间格局是深入实施国家重要战略和地方发展诉求的依托要素，也是实施国土空间用途管制、提升国土空间治理能力的基本依据和重要手段。国土空间规划中的空间格局优化需要按照深化“多规合一”改革的要求，在纵向上体现国土空间规划兼具政策引导性和空间管控性，建立落实国家战略、衔接地方需求的层级传导和落地实施体系；在横向上做好各要素之间的衔接协调，关注农业、生态、城镇等各类空间的复合和连接关系，体现全域全要素整体优化的科学性、系统性和完整性。通过国土空间格局的优化，以及国土空间用途管制制度、国土空间监测评估预警机制、国土综合整治与生态修复工程、财政转移支付与生态补偿等配套措施，引导和约束各类开发利用与保护行动，发挥守住安全底线、落实国家战略、响应发展诉求、明确开发保护优先次序等作用，实现国土空间开发利用效率和均衡性提升的目标。但当前不少地方国土空间规划中的空间格局很大程度上是畅想型的勾勒“点、线、面”组合和机械型的空间划分。特别是工具理性主义主导下的国土空间规划过度强调技术逻辑[25]，基于历史数据和现状梳理开展定量评价，进行各类空间的细化或聚合，构建看似科学的国土空间格局，使国土空间治理呈现技术官僚化的倾向[27]。在规划指导理论滞后和规划思维固化的背景下，快速发展的技术手段反而可能带来更为严重的治理困境。国土空间格局优化不是简单的技术工作，需要将科学原理、技术方法和行政管理需求相结合，真正解决国土空间开发利用中的不匹配、不充分、不平衡、不协调等问题。
传统的地理学区划主要是对静态物质空间的划分，关注空间单元的准确识别划分和异质性特征的表述，忽视单元之间的组织联系和动态联系。面向治理需求的空间格局优化除关注各类空间及其要素的外在分布和配置之外，需更加注重研究其演化过程和内在驱动机制。为此，地理学者需要继承和发展地理学区域综合的学科特征、地理区划等经典方法论，以及中国地理学“以任务带学科”的优良传统，将格局与过程相耦合，在理解空间差异生成原因、过程机理的基础上识别各类国土空间的地域功能和空间联系，在一定约束条件下提出优化调控的措施[1,10]；并在此过程中基于中国实践形成“中国知识”，在服务国家国土空间治理需求的同时促进学科发展。

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