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2025 , Vol. 45 >Issue 9: 65 - 76

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.09.007

城市地理与新型城镇化

1993年以来中国功能区与行政区研究的分流、融合与协同发展：综述与展望

  • 董瑶嘉 , 1, 2, 3 ,
  • 王开泳 , 1, 2, ※ ,
  • 王甫园 1, 2 ,
  • 孟贵 1, 2, 3
展开
  • 1 中国科学院 地理科学与资源研究所/区域可持续发展分析与模拟重点实验室， 中国 北京 100101
  • 2 中国行政区划与区域发展促进会， 中国 北京 100044
  • 3 中国科学院大学 资源与环境学院， 中国 北京 100049
※王开泳（1980—），男，博士，研究员，研究方向为行政区划与城市治理。E-mail:

董瑶嘉（1997—），女，博士研究生，研究方向为城市治理与行政区划。E-mail:

收稿日期: 2024-08-16

  修回日期: 2025-04-10

  网络出版日期: 2025-10-17

基金资助

国家自然科学基金重点项目(42230510)

国家自然科学基金面上项目(42271252)

国家社会科学基金学术社团主题学术活动资助项目(22STA021)

收起

The Divergence, Integration, and Collaborative Development of Functional Zones in China and Administrative Regions Research Since 1993: Review and Prospects

  • DONG Yaojia , 1, 2, 3 ,
  • WANG Kaiyong , 1, 2, ※ ,
  • WANG Fuyuan 1, 2 ,
  • MENG Gui 1, 2, 3
Expand
  • 1 Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling/Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China
  • 2 China Association for the Promotion of Administrative Divisions and Regional Development， Beijing 100044， China
  • 3 School of Resources and Environment， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China

Received date: 2024-08-16

  Revised date: 2025-04-10

  Online published: 2025-10-17

Fold

摘要

文章基于功能区与行政区研究的相关文献，从政策演化、历史沿革及国际经验维度，系统梳理了1993—2023年功能区与行政区的研究脉络、热点议题及前沿趋势。功能区与行政区的融合研究既契合国家战略部署，亦回应现实治理需求。在宏观层面，研究聚焦功能区与行政区的模式类型选择、功能定位界定及区域关联效应，旨在构建更加合理高效的区域治理框架。中微观层面，通过实证剖析及比较研究，探索空间融合创新路径成为研究热点。其中，功能区与行政区体制机制间的互动关系及改革创新直接影响空间治理效能与协同发展水平。未来研究需细化不同类型功能区与行政区的协同路径与机制，深化空间融合及规划调控研究，以制度创新驱动空间治理现代化，推进二者协同发展进程。

关键词： 行政区; 功能区; 制度创新; 融合; 协同发展; 体制机制; 空间治理

本文引用格式

董瑶嘉 , 王开泳 , 王甫园 , 孟贵 . 1993年以来中国功能区与行政区研究的分流、融合与协同发展：综述与展望[J]. 经济地理, 2025 , 45(9) : 65 -76 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.09.007

Abstract

This paper offers a comprehensive review of literature related to functional zones and administrative districts, spanning the period from 1993 to 2023. It examines these subjects from various angles including policy evolution, historical development, and international experience. The merger of research on functional zones and administrative districts aligns not only with strategic national deployment but also addresses practical governance requirements. On a broad scale, the focus of this research has been on model selection, functional positioning, and regional correlation effects, with the aim of constructing a more rational and efficient regional governance framework. Meanwhile, at medium and micro levels, empirical analysis and comparative research methods are employed to explore innovative paths for spatial integration, a burgeoning area of research. The interaction and reform of institutional mechanisms between functional zones and administrative districts directly impact the effectiveness of spatial governance and the degree of coordinated development. Future research should delve deeper into defining the collaborative paths and mechanisms for different kinds of functional zones and administrative districts, intensify the study of spatial integration and planning control, drive modernization of spatial governance via institutional innovation, and foster the process of coordinated development.

Key words： administrative region; functional region; institutional innovation; integration; coordinated development; institutional mechanism; spatial governance

在我国经济体制与政治体制改革深入推进的背景下，区域发展模式加速转型，行政区划正依据城市发展方向进行动态调整，以实现人口、资本、土地等要素的规划管理与优化配置[1]。同时，随着新型城镇化的深化和国土空间规划的全面实施，以主体功能区为代表的各类功能区不断涌现[2]，其核心目标在于通过资源高效配置满足新时代经济发展需求。党的二十大报告明确指出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”在此多重战略背景下，功能区作为推动区域发展与保护的政策工具，与作为地方治理基本单元的行政区[3]共同构成支撑区域发展新格局的重要基石。
随着功能区数量的持续增加，功能区与行政区的非耦合性问题日益凸显，空间布局无序性加剧，成为制约区域协调发展的主要挑战。这种矛盾普遍存在于不同地理环境与空间尺度[4]，具体表现为宏观、微观两个层面的不匹配：宏观层面，省域主体功能区与行政区存在空间错位、国家公园建设与行政区产生空间冲突；微观层面，市县域范围内开发区、新区管辖边界模糊，跨行政区生态功能区缺乏有效协调机制。上述矛盾不仅影响空间整体统筹规划和一体化协同发展，更制约空间治理效率与管理质量提升，使得探索二者协同发展路径成为学术研究与政策实践的紧迫任务。当前相关研究虽已取得阶段性进展，但仍存在显著短板：跨尺度整合与动态演化机制研究薄弱、跨部门协同缺乏法治化框架、生态功能区与基层治理单元系统性研究不足、国际经验本土化适应性分析缺位以及权力配置模糊导致的责任倒挂问题。而要突破这些瓶颈必须从理论整合、制度创新与技术赋能三方面发力。在国家层面上，已通过政策部署明确发展方向：2015年国家发展改革委、科技部、民政部等7部委印发的《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》和2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化开发区管理制度改革 推动开发区高质量发展的意见》，均提出“开发区向城市综合功能区或行政区转型”的战略要求，标志着该领域已上升为国家治理现代化的重要议题。在此背景下，区域战略和规划社会关注度的持续提升[5]，为学术研究与政策实践的深度互动创造了有利条件。
“十四五”时期，空间治理现代化与区域经济布局优化成为国家战略重点。针对功能区与行政区协同发展研究中存在的理论碎片化、实践路径单一化等问题，本文采用文献计量与系统性综述方法，首先检索1993年1月1日至2023年12月8日中国知网CSSCI、CSCD和Web of Science核心数据库，检索条件设定为“‘主题TS=City spatial overlap OR City boundary overlap OR Functional region OR State-level new district OR Economic zone’AND‘主题TS=administrative’AND‘文献类型The document type=Article’”，继而经人工剔除信息不完整文献后，最终对筛选得到的604篇文献进行计量分析与可视化处理，以梳理近30年来功能区与行政区协同发展的演化规律。本文通过构建“政策演进—理论建构—实践创新” 三维分析框架，系统阐释从空间重叠到制度耦合的动态协同机制，突破传统定性研究局限；同时，通过识别跨尺度整合、功能区治理、制度融合等研究前沿，为精细化空间治理与国家战略部署提供方法论创新，以助力破解区域发展不平衡不充分难题，实现资源优化配置与协调发展目标。

1 功能区与行政区的内涵与演化

1.1 功能区与行政区的内涵与异同点

行政区是国家基于政治与行政管理需要，依据法定原则划分的分级管理区域[6]，是地方治理的基本载体[3]。功能区则是承载地域内功能特征和空间交互关系的地理单元，通过促进城市功能单元的联系与补充[7]，实现资源集聚与特定功能发展，如经济技术开发区、生态保护区等均属此类功能载体。随着社会对空间有序发展的重视，国土空间规划与区域战略政策的作用日益凸显，功能区作为地域功能的重要承载单元，将在推进“美丽中国”建设中发挥关键支撑作用[8]。
行政区与功能区均以地理空间为对象，通过划分、规划和布局实现资源配置优化和功能整合，以满足社会经济发展需求。二者差异主要体现在：行政区是经民政部备案的法定行政区划，涵盖省、县、乡等层级，拥有完整行政机构与独立行政权力，受国家法律和行政法规严格约束，其职责与权力范围明确且稳定；功能区则是为满足特定开发建设或功能需求设立的管理区域，并非法定行政区划单位，无行政区划代码，其地位由政策文件或规划确定，通常由管理委员会或上级政府派出机构管理，侧重特定功能的专业化发展（如开发区聚焦地区经济发展、生态功能区聚焦生态环境保护），管辖范围可跨越多级行政区，具有灵活的空间适应性和政策创新性。这些差异既体现了二者在性质、管理机构、法律地位上的不同定位，也突显了它们在地方治理和区域发展中的互补性（表1）。
表1 行政区与功能区的区别

Tab.1 The difference between administrative districts and functional zones

行政区 功能区
设立性质 按照《中华人民共和国宪法》和相关法律设立，行政区属于国家正式行政建制，具有独立的行政区划代码。国务院民政部负责行政区划具体管理 各级行政机关根据自身需要设立的具有某种特殊功能的管理区域，为本级或上级政府的派出机构，不在民政部备案，不是行政建制，没有行政区划代码
管理机构 行政管理机构完整，一般设有党委、政府、人大和政协 多数为管理委员会，但也存在“政府型”（如浦东新区、天津滨海新区）和“区政合一型”（如广州南沙新区）等模式，其中管委会不设立政府、人大和政协，设立党工委
管辖范围 具有明确的行政区域界线。不同层级的行政区管辖范围都是确定的，不会重叠，变更管辖范围需要国务院或省政府审批 管辖范围不限于法定边界内。根据当地发展需要，可以适时扩大或调整，可能在某一级行政区范围内，也可能跨不同的行政区，管辖范围由本级或上一级政府批准即可
法律地位 一级独立的政府，具有明确的法律地位和行政职责，可以独立行使执法权 法律地位不太明确，属于各级政府的派出机构，由设立功能区的上级政府赋予相应的级别、职权和地位
协同发展 行政区和功能区之间的非耦合在运行中造成了一定的障碍，存在较强的关联性和协同发展的需求，立足于高质量发展进行合理设置和引导转化，二者可以相互促进，融合发展

注：资料来源于《行政区划管理条例》《国家级经济技术开发区扩建审批原则和审批程序》、各省开发区条例等。

1.2 功能区与行政区的政策演化与文献关联

1.2.1 文献与政策演化分析

1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制，推动对外开放与外资引进进入新阶段，以开发区为代表的功能区建设及相关研究由此起步，故本文将1993年作为研究时间起点。从年度发文量与政策演变轨迹来看（图1），功能区与行政区协同发展的政策实践及学术研究呈现趋同态势，整体历经“由少变多再至平稳”的演进过程。具体而言，1993—2004年中外相关文献年均发文量都不足5篇，其中国内在1993、1996—2001和2003年的发文量为0，反映出该阶段国内对功能区与行政区协同问题的关注较少；2005—2015年，中外文献数量均经历 “快速上升后回落”的大幅波动，体现出功能区建设热潮中理论探索的活跃与调整；2016—2023年，文献数量以每年20~30篇为基准呈小幅“锯齿状”波动。此外，自2004年文献数量进入快速增长期后，CNKI与WOS文献峰值较政策峰值普遍滞后1~2年，显示出政策出台对学术研究的滞后带动效应，印证了实践探索先于理论总结的学科发展规律。
图1 1993—2023年功能区与行政区发文量与政策数量变化

注：文献检索日期为2023年12月8日。

Fig.1 Changes in the number of papers and policies in functional zones and administrative districts from 1993 to 2023

功能区与行政区的研究既受政策导向影响，又能反哺政策优化。尽管功能区政策起步较晚，但两者目标趋同，相辅相成。1993年，青岛开发区与黄岛区合并，采用“一套班子、两块牌子”的管理模式，开创“区政合一”管理体制先河，成为早期功能区与行政区良性互动的典型案例。1994年分税制实施后，行政区划调整成为地方政府争取财税及土地资源分配权益的手段之一[9]，推动地方政府机构改革与地区建制调整，也导致了开发区数量激增。为此，2000和2003年相关部门相继出台政策，规范并暂停开发区审批，开展清理整顿。在2003—2005年中央政策相对沉寂期，学界针对功能区与行政区的发展历程[10]、城市型政区改革思路[11]、“行政区经济”现象[12]等展开系统研究，持续探索二者联系。
2006年，我国“十一五”规划纲要提出主体功能区概念，这一前瞻性、应用性与创新性兼具的综合地理区划，引发学界对其科学基础及区域发展理论创新贡献的高度关注[5]。2010年《关于印发全国主体功能区规划的通知》发布，标志着主体功能区规划上升为国家战略和国家制度，基于县级行政区划，形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，相关研究进一步论证其合理性[2]。功能区与行政区的关联首次上升至国家层面，地方积极响应，如《广东省主体功能区规划》的推出。同期，行政区层面推行省直管县体制改革，2010年确定安徽、河南等8省（区）的30个县（市）开展试点。结果显示，试点县（市）主要经济指标年均增速高于省内平均水平。此后，为营造经济发展与生态文明建设的良好环境，针对经开区、国家级新区、产城融合示范区、海关特殊监管区及生态功能区的政策文件密集出台，构建起多领域、多层次政策支持体系，再度促使功能区与行政区管理体制的交互成为研究热点[13]，推动2010—2015年相关文献数量显著增长。
2016年，国家推进新型城镇化建设，明确提出推动行政区体制改革与功能区转型的政策导向，深圳龙华新区、光明新区分别于2017和2018年完成功能区向行政区的转型，标志着二者关系进入协同发展阶段。同年出台的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出“设有开发区的经济发达镇可探索镇区管理机构合一体制”，进一步印证功能区与行政区融合的政策趋势，引发了学界对行政区划建制改革[14]、乡镇区划优化[15]及开发区治理机制创新[16]的持续探讨。2017年，国务院办公厅发布首个开发区总体指导文件《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，明确要求“加强开发区与行政区统筹协调”；2019年国家级新区高质量发展相关文件提出“推动有条件的新区按程序开展行政区划调整”，直接促成杭州市钱塘新区于2021年正式设立为钱塘区。同期出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，不仅构建了“多规合一”的规划体系，更通过明确功能区空间管制要求，强化了二者在空间治理中的互动关联。此后，省—市—县级国土空间规划陆续出台，自然资源部启动《国土空间规划法》立法研究，为功能区与行政区协同提供法律保障。地方层面，多个省（自治区、直辖市）“十四五”开发区规划提出“支持条件成熟的开发区与行政区深度融合”，《中国社会报》亦强调“适时推动功能区向行政区转变”，凸显协同发展的实践导向。2023年相关政策文件再次聚焦开发区与特大城市治理，学界则围绕功能区与行政区耦合视角下的县域空间治理模式展开深度探究[17]。
基于1993—2023年政策演进与研究文献的互动态势，可将该领域研究划分为3个阶段（图2）：1993—2005年为探索准备期，以地方实践先行与理论初步建构为特征；2006—2015年为高速发展期，伴随主体功能区战略实施与省直管县试点，研究维度持续拓展；2016—2023年为深化改革期，在新型城镇化与国土空间规划框架下，功能区与行政区协同发展成为政策与学术双重焦点，这一阶段划分既呼应国家战略调整节奏，亦体现学科研究对实践需求的动态呼应。
图2 1993—2023年功能区与行政区重要政策演变轴线

Fig.2 Functional zones and administrative districts key policy lines map from 1993 to 2023

1.2.2 功能区和行政区的研究：从分流走向融合

本文基于共现分析方法，构建作者—机构合作网络（图3）及关键词共现知识图谱（图4），系统梳理功能区与行政区协同发展的研究脉络。研究历程阶段与前述划分一致：探索准备期以“分流独立”为特征，聚焦功能区与行政区的基础理论建构[18]、管理体制差异分析[19]及“两区合一”[20]的可行性探索，高频管理类词汇与该阶段研究重点高度契合；快速发展期凸显“关系重构”，国内外学者围绕功能区属性特征[21]、跨区协同机制及典型案例比较展开深度探讨[22]，且国外研究对中国政策实践的参照性显著增强[23]；深化提升期形成“融合共生”导向，研究重心转向功能区空间需求适配[24]、地域功能整合及产城融合[25]，“治理”“创新”等聚类关键词的高频出现，预示未来研究将着力推进空间治理微更新和地域功能系统性整合，推动两区协同向制度创新与治理效能提升的更高阶段演进。研究主体方面，樊杰、盛科荣、王亚飞等学者在主体功能区规划[5]、国家空间理论演变[26]行政区划改革[27]等领域形成系列成果，研究内容覆盖功能区尺度重构[28]、跨区协同机制创新[29]等核心议题，完整呈现了从早期独立对象探索到后期系统性融合研究的范式转变。
图3 1993—2023年中外功能区与行政区相关研究的作者与机构组合

Fig.3 Author and institution collaboration graph of domestic and foreign studies on functional zones and administrative districts from 1993 to 2023

图4 1993—2023年中外功能区与行政区协同研究关键词共现图谱

Fig.4 Keywords co-occurrence map of the collaborative research on functional zones and administrative districts in China and abroad from 1993 to 2023

2 功能区与行政区相关研究的学术进展

2.1 功能区与行政区的功能作用与发展战略是关注的主要内容

行政区作为国家治理的基础单元，其制度渊源可追溯至春秋战国时期县制雏形及秦代郡县制的设立[30]，长期构成国家治理体系的空间支撑框架[3]。既有研究围绕行政区展开多维度历史考证，涵盖管理层级变化[31]、沿革背景[32]、变迁过程[33]、边界调整[34]及政区分等制度[35]等多个方面。改革开放后，伴随社会需求转型，“撤县设市”“省直管县”“地区改市”等行政区划调整频发[36]，催生了关于行政区划调整区域效应的持续性研究[37]。1990年代以来，行政区研究逐步形成地理学、管理学、经济学、法学等多学科交叉格局，与功能区的学科范畴形成交集，为两者关联研究奠定基础。地方实践中，针对功能区与行政区单独战略及融合管理的探索持续深化[38]，“行政区经济”概念的提出[39]，深刻揭示了区域经济一体化与行政区划间复杂的关系及其潜在冲突。
经济功能区的兴起成为区域经济发展的新亮点。1993年后，经济技术开发区、高新技术开发区等功能区成为学术焦点，研究内容涵盖功能定位[40]、产业选择[41]、发展战略[42]及政策建议[24]，形成对政策驱动型区域经济发展模式的深度剖析[43]。2006年主体功能区概念的提出，标志着功能区与行政区融合发展进入制度建构阶段。2010年《全国主体功能区规划》的实施，确立了以区域主导功能为核心的分层次管理体系，推动功能区政策向精细化、系统化演进[44]。生态功能区转移支付制度及区划编制文件的出台，进一步引发学界对生态补偿的探讨[45]。2016年以来，南京经开区与栖霞区、浦东新区等深度融合实践，推动研究重心转向行政区划优化[46]与功能区治理创新[47]的相关成果为国家级新区及经开区改革政策的迭代提供了理论支撑。至2023年，政策文本明确聚焦理顺开发区与行政区关系，强化跨层级、跨地区协同治理，凸显两者在制度设计层面的深度耦合。从行政区历史沿革的学术深耕，到功能区发展的实践驱动研究，再到二者发展战略的政策响应，这一演进轨迹完整呈现了我国区域治理体系从传统科层制管理向多维协同治理的转型路径。厘清不同历史阶段两类空间单元的互动逻辑，对优化新时代区域发展战略、推进治理体系现代化具有重要理论价值。

2.2 功能区与行政区的模式类型与区域关联效应是研究的热点领域

在国家治理体系与区域协调发展框架下，解析功能区与行政区的角色定位、模式特征及其互动机制，是推动人地关系协调的关键前提。行政区依据人口构成与治理属性，划分为地域型政区和城市型政区两类[48]。其中，以城镇人口为主体的城市型政区，在引领新型城镇化进程中，通过与功能区的空间融合，形成显著的协同发展效能。行政区划调整作为其优化空间治理的重要手段，其核心模式包括撤县设市、撤县（市）设区、区县合并等[1,49]，这些模式深刻影响着经济增长[50]、社会公平[51]、生态环境保护[52]等多个方面。这类调整不仅重塑行政管辖边界与资源配置格局，提升区域发展势能（即“政区位势”）[53]，更对功能区的空间布局、产业结构产生系统性影响。
功能区发展呈现明显的阶段性特征，2006年政策调整后设立的功能区界定为“新兴功能区”，此前的归为“传统功能区”（图5）。尽管类型多元，但其发展初期均以政策赋能为核心驱动力，聚焦经济创新与要素集聚，而非承担完整行政职能。功能区的开发建设本质上是通过社会资源整合，实现公共物品的规模化供给[54]，这一过程催生出经济[55]、社会[56]、环境[57]及治理机制等多维度的关联效应[58]。经济层面，功能区凭借特殊政策权限形成层级跃升与功能重塑[59]，与行政区构建产业集聚共生体，典型如经济功能区作为改革开放引擎[60]，通过制度创新推动行政区政府下放管理权限，形成“经济联邦制”实践[61]。治理机制层面，两者在资源配置中形成跨层级互动，地方政府通过土地政策、财税激励等手段营造差异化发展环境，间接影响功能区基础设施投资与产业布局[62]。从治理逻辑看，行政区为功能区提供空间载体与制度支撑，功能区则通过经济效能反哺行政区竞争力，形成双向赋能的良性循环。未来区域治理需强化两类空间单元的协同规划，破解资源配置冲突，以实现发展效益最大化。
图5 功能区分类

Fig.5 Functional zone classification

2.3 功能区与行政区体制机制的融合协同与改革创新是研究的关键问题

功能区与行政区的体制机制融合构成区域协同发展的核心研究维度。功能区管理体制的形成具有显著的制度特殊性[63]，这一过程历经开发启动期的制度探索，全面建设期的资源整合，至成熟期部分开发区获得独立行政主体地位的阶段性转变[13]。受功能区类型及行政主体差异影响，实践中形成多元管理模式[64]：国家级新区呈现政府主导型、政区合一型、管委会型3种治理架构[65]；经济技术开发区细分为政府主导、企业主导及政企混合型管理体制[66]；跨界新区依据发展动力划分为政策驱动、互动发展及市场引领三类，对应地方主导块状管治、委托代管等差异化治理形态[67]；生态功能区则普遍采用综合管理与部门分工结合模式，通过设立管委会等法定机构实现跨区域协调（如长白山管委会作为省级政府派出机构的统一管理实践）。这些制度的设计与应用，皆在强化功能区要素集聚能力并匹配相应行政权限[68]，但二者融合实践中暴露出体制复归的行政化走向[69]，如功能区行政托管模式面临的执法权受限、管理层级交叉混乱等治理困境，凸显体制融合的复杂性与改革审慎的必要性。
学界围绕上述问题展开对策研究，形成法律制度建构、融合尺度把控、区域平衡策略等核心路径[70]。以武汉经开区整体托管行政区为例，研究强调法治框架对跨区治理的基础性支撑作用[71]。同时，借鉴滨海新区改革经验，针对河北雄安新区提出“机构—机制”协同改革路径，并推动《河北雄安新区条例》（2021年）的立法实践[72]，彰显理论研究对政策创新的引导价值。综上，功能区与行政区的体制机制深度融合，本质是通过制度创新破解行政分割与功能错位问题。鉴于区域发展条件的差异性，需构建具有动态适应性的制度体系，在行政权限配置、治理资源整合、法律保障机制等方面持续优化，为高质量区域治理提供制度支撑（图6）。
图6 功能区与行政区整合与协同发展研究内容逻辑框架

Fig.6 The research content logical framework of integration and coordinated development of functional zones and administrative districts

2.4 功能区与行政区协同研究国外进展与经验借鉴

国外相关研究呈现多学科交叉的理论特质。主要聚焦以下维度：①制度环境与多元要素的交互影响机制。国外学者将功能区与行政区协同发展置入多重因素框架下进行探讨。例如，Peters以美国为例，分析了行政改革与政治权力的互动关系[73]；Fuller通过数据模型分析经济特区与政权稳定之间的联系[74]；Pirotta在回顾马耳他行政制度改革时发现，行政与政治改革具有显著相关性，种族、政治、宗教等非行政因素同样影响着功能区的协同发展[75]。②治理模式创新与空间规划的整合路径。Brenner研究西欧城市空间重构时指出，新都市制度有效提升了区域竞争力[23]；De Paoli发现意大利通过法律手段推动大都市建设，促进了空间重构与功能重组[76]。此外，大都市功能区的机构能力与治理效率也成为重要研究维度[77]。③数据驱动的功能区划分与治理效能评估。随着地理信息技术的发展，基于大数据的实证研究成为新兴趋势：西班牙学者利用移动电话信令数据解析功能区交通网络的空间关联[78]；Hall等构建指标体系，对西欧多中心大都市功能区进行科学划分[79]；另有学者通过综合发展指标框架评估波兰城市功能区之间的发展差距[80]。这些研究在理论层面拓展了功能区的概念内涵，在实践层面提供了治理工具创新的国际经验。

2.5 研究述评

综观既有研究，功能区与行政区关系的理论建构与实践探索已形成较为完整的体系，对区域协同发展及改革创新具有一定的参考意义。相关成果可分为3个研究维度：
宏观层面，研究热点涵盖功能区与行政区的基础模式、功能定位、区域效应及管理体制创新。功能区的科学设立与区域效应的正向关联已得到验证，如国家级新区对区域创新能力的影响研究[81]。在新区构建过程中，功能区和行政区的协同治理至关重要，早期研究重点关注权责界限与资源整合优化，实现发展效能的整体提升。
中微观层面，学者通过典型案例的比较研究揭示作用机理，形成对地方实践的指导价值。针对经济功能区存在的管理体制不健全、同质竞争等问题，常州国家高新区（新北区）的管理体制转型[82]和江北新区[83]行政体制改革等实践，展现了功能区与行政区从权限博弈到协同共治的演化路径，推动高质量发展的微观治理经验不断积累。
空间治理创新层面，基于空间非耦合性的综合地理区划研究成为前沿方向。樊杰等学者构建生态—资源—环境耦合的主体功能区规划框架，提出面向2035和2050年的两套三级区域区划方案[57]，为国土空间开发格局优化提供了创新范式。然而，当前研究仍主要集中于理论框架构建，针对不同类型功能区与行政区空间错配的实证研究较为匮乏，尚未形成系统性的空间治理技术方法体系。

3 启示与展望

3.1 研究启示

3.1.1 功能区与行政区协同关系以制度建设和发展战略为研究基础，紧密衔接国家方针政策

行政区划作为国家治理的空间载体，构成行政管理与资源配置的基础单元。功能区则是承载国家战略任务的特殊空间组织，其生成与演化始终与行政区框架及政策导向紧密相连。国家战略与政策直接决定了功能区的设立时序、体制架构及行政区调整的空间范围与频率，形成对两类空间单元协同发展的方向性引导。以江苏省为例，开发区与行政区的融合形成3种典型模式：行政托管（如南京经开区与栖霞区）、区政合一（如苏州高新区与虎丘区的“区政合一”以及昆山高新区与玉山镇的“区镇合一”）和开发区转为行政区（如常州高新区转为新北区、无锡高新区转为新吴区）。这些均以“产城融合”为核心目标，呼应国家层面“推动产城融合程度高的开发区向城市综合功能区转型，依法依规与所依托的行政区体制合一”的政策导向，凸显了地方实践对顶层设计的呼应。然而，新区调整过程中出现的管理主体权责冲突与区域资源恶性竞争现象，促使政策重点转向“加强统筹规划管理”和“深化体制机制改革”。学界研究紧随政策步伐，关注如何通过行政区划调整和功能区体制改革来优化内部管理、减少内在冲突[84]。因此，未来应紧跟国家战略部署和发展要求，探索通过制度重构减少治理摩擦，不断深化功能区与行政区关系、转化机制以及政策建议的研究。

3.1.2 细化功能区与行政区协同发展的路径与机制，贴合现实需求提出针对性策略

面对新时代区域发展的现实需求，亟需从资源配置、管理架构、空间等多维度对不同类型功能区与行政区的协同进行差异化研究（图7）。
图7 不同类功能区与行政区协同发展的路径与机制

Fig.7 The path and mechanism of coordinated development between different functional zones and administrative districts

在资源配置层面，基于主体功能区分类实施精准匹配。生态功能区域：强化自然资源、环境管理等部门的职能与人员优化，通过财政专项保障、生态补偿机制（如2021年《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》）及绩效评估体系，破解自然保护区与行政区的权责分割问题，引导限制性开发与转型发展。农产品主产区域：聚焦农业科技研发与耕地保护，通过财政转移支付、农业用地提质投资等措施，支持现代生态循环农业体系建设（如《长白山农业发展“十四五”综合规划》提出的复合发展路径），夯实粮食安全与乡村振兴的空间基础。而在城市化区域，针对城市群、都市圈发展中存在的矛盾，强化发展改革、住建、工信等部门的协同治理，通过用地效率评估（如2023年自然资源部“节约集约示范县（市）”建设）与重大项目科学布局，推动土地产出效益与科技创新能力双提升。
在管理架构层面，经济功能区需以体制创新破解发展瓶颈，通过“一区多园”“区政合一”等模式精简行政架构，强化服务型政府职能，建立与行政区的政策共商机制，破除区域一体化进程中的体制壁垒。同时，合理优化产业布局，深化商事制度改革，降低市场准入槛，强化人才与科技要素集聚，规避功能碎片化、财力分散等初期发展弊端[69]，释放行政效能与市场活力的协同红利。
在空间协同层面，自然保护区与行政区的体制融合和空间深度耦合，能够有力推动区域生态保护与经济发展的和谐双赢。以抚仙湖、阳宗海为例，抚仙湖流域通过环境保护管理体制改革，实现径流区统一托管，促进澄江、江川、华宁三县规划、保护、开发的跨区协同[85]，为流域生态经济一体化提供样板；阳宗海则通过设立风景名胜区管委会，成建制托管跨区域的镇和街道，探索党政合一、经济社会一体化的管理模式[86]，在集中统一治理上迈出重要一步。两类实践均凸显空间体制融合对生态保护与区域发展的双重驱动效应，为生态文明示范区建设提供路径参考

3.1.3 现阶段功能区与行政区协同发展研究的理论与方法较为缺乏，不利于为我国空间治理能力现代化提供理论支撑

现有成果多为功能区与行政区协同研究的实证分析，涵盖宏观效应评估、中微观案例分析和比较研究，聚焦功能需求、空间重构、体制改革等方面[22,83]。研究方法集中于双重差分、主成分分析及面板数据模型[87]等计量手段，学科范畴涉及地理学、经济学与政治学的交叉领域，但系统性理论框架与跨学科研究方法的创新仍显滞后。地理学视角下，复杂地域巨系统集成研究长期面临方法论瓶颈，核心挑战在于难以把握人与自然空间交互机理，尤其是功能区与行政区相互作用关系的可数值化表达[88]。突破这一困境需要从空间非耦合性切入，剖析功能区与行政区的形成过程、影响因素及其人地交互的空间过程与格局特征。通过构建多维度耦合协调理论模型，整合地理信息技术与社会经济数据，推动人文地理学综合集成方法的创新发展，为空间治理能力现代化提供兼具解释力与预测力的理论工具。

3.2 研究展望

3.2.1 强化功能区与行政区协同的理论建构与基础制度完善

深化功能区与行政区协作机制的理论建构与政策设计，是破解治理碎片化、实现创新发展的核心路径。未来研究应以“收放兼并”为原则，坚守功能区聚焦发展实体经济的功能定位，推动条件成熟的功能区有序剥离社会事务管理职能，回归属地政府统一治理，同时依法依规下放经济管理权限，通过制定权责清单、完善运行机制、健全监管体制，构建权责清晰的新型政企关系。在实践路径探索方面，需推进功能区转型发展的多元模式研究。针对开发区转型，重点探讨行政实体化的条件标准（如经济规模、人口集聚度、公共服务配套等），以及如何完善“管委会+公司”模式，强化市场主体在开发建设中的主导作用，创新运营公司运作方式。进一步探索建立“交叉任职、协同联动”的治理机制，促进跨主体资源整合与政策协同。此外，需构建公平合理的产业利益共享机制，通过税收分成、GDP统计协调等制度设计，确保功能区与行政区在协同发展中实现成果共惠，为制度创新提供理论支撑与实践指引。

3.2.2 拓展非耦合性视角下的功能区与行政区空间融合及治理效能提升研究

在当前国土空间规划“五级三类”体系和“三区三线”界线管制背景下，研究如何突破功能区地域范围与行政区层级约束对空间规划的限制，针对非耦合性区域制定控制性参数设置及空间调适模式方案，具有重要的现实意义。面对由行政区划导致的功能系统分割问题，应纳入非耦合性尺度效应影响的研究结果，开展系统性的地域布局优化研究，探索目标导向下差异化、精细化的空间治理制度应对策略。借鉴国外功能区运用大数据、人工智能等新技术的研究经验，未来可致力于构建开放兼容、可扩展的非协同性区域空间治理指标体系、分析模型及预警响应系统框架，提出地域功能整体性与多样性相统一的跨区域空间统筹管理体制。

3.2.3 深化协同发展定量化研究与行政区划适应性管理及跨区域协同模式构建

功能区与行政区协同发展缺少定量化的研究方法，功能区与行政区非耦合性对城市空间治理效能的影响亦需深入探究。后续研究可从三方面展开：一是剖析非耦合性状态下行政管辖能力（包括行政管辖范围、经济发展实力等）、行政资源（包括行政等级、财政、政策等）和区域协调发展潜力（包括市场统一、制度一致等）的势能差及其空间治理效率阻滞因子，提出优化行政区划设置和行政资源配置的适应性管理策略；二是评估功能区转化为行政区、调整行政层级与等级、优化市辖区结构及政区拆分合并等行政区划调适手段的可行性，发挥其在促进功能区均衡发展中的调节作用；三是探索提升功能区与行政区协同性、优化资源配置效率的路径，构建规划统筹、资源整合、设施共建、要素对接的跨区域一体化治理政策体系，创新功能区建设与行政区优化协同推进的政策机制，最终形成权责明晰、管理高效、监督规范的空间协同治理范式。

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