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2025 , Vol. 45 >Issue 9: 181 - 189

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.09.018

三农、土地与生态

政府主导宅基地流转对农村劳动力转移的影响机制——乡村“人—地—业重组”的经验解释

  • 张勇超 , 1, 2 ,
  • 熊文英 3
展开
  • 1 南京农业大学 公共管理学院， 中国江苏 南京 210095
  • 2 中国土地问题研究中心， 中国江苏 南京 210095
  • 3 内蒙古师范大学 旅游学院， 中国内蒙古 呼和浩特 010022

张勇超（1989—），男，博士，研究方向为农村土地制度与政策、城乡融合发展与乡村振兴。E-mail：

收稿日期: 2024-03-11

  修回日期: 2025-01-14

  网络出版日期: 2025-10-17

基金资助

国家社会科学基金重大项目(23ZDA031)

国家自然科学基金国际（地区）合作与交流项目(72061137072)

国家留学基金管理委员会（CSC）经费资助项目(201806850079)

收起

The Impact Mechanism of Government-Promoted Homestead Transfer on Rural Labor Migration: Evidence from Village-Level Restructuring of Human-Land-Industry Relations

  • ZHANG Yongchao , 1, 2 ,
  • XIONG Wenying 3
Expand
  • 1 School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095，Jiangsu， China
  • 2 Center for China Land Issues Research， Nanjing 210095，Jiangsu， China
  • 3 School of Tourism， Inner Mongolia Normal University，Hohhot 010022， Inner Mongolia， China

Received date: 2024-03-11

  Revised date: 2025-01-14

  Online published: 2025-10-17

Fold

摘要

农村剩余劳动力转移就业是“三农”中的核心问题，而农村宅基地流转制度的创新是农村土地制度改革中的重点，对于城乡要素的融合和乡村振兴的实现都十分关键。文章构建了“政府主导宅基地流转政策工具—宅基地功能转变、重组—劳动力多渠道转移”的理论分析框架，基于典型案例实证研究方法，通过对成都市先锋村进行结构式访谈和案例纵向深度分析，剖析了政府主导宅基地流转政策实施后农村劳动力的多渠道转移就业的情况。研究发现：政府的宅基地流转政策分别通过货币、住房安置补偿，节余建设用地指标为现代产业供地，庭院和仓储设施的变化等“政策工具包”，透过财产功能积累效应、财产性收入的慵懒效应、土地要素与产业联动效应以及生产经济功能的弱化效应促进了农村劳动力的外出转移、本地转移和返乡回流就业等多种转移路径。据此，建议应有效组合政府在宅基地流转过程中的各种政策工具包，实施有效的住房和货币补偿形式，促进宅基地集约化为当地产业提供土地要素供给，着力完善乡村基础设施和公共服务补给，为产业建立和农户的就业发展提供条件和基础。同时，减少宅基地因生产经济功能的弱化对农户生产生活和收入带来的负面影响，更为有效地促进农村劳动力的多渠道转移就业。

关键词： 政府主导; 宅基地流转; 农村劳动力; 人—地—业重组; 本地转移; 外出转移; 返乡回流

本文引用格式

张勇超 , 熊文英 . 政府主导宅基地流转对农村劳动力转移的影响机制——乡村“人—地—业重组”的经验解释[J]. 经济地理, 2025 , 45(9) : 181 -189 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.09.018

Abstract

The migration of rural surplus labor for employment is a core issue in the "three rural issues". The innovation of rural homestead transfer is a focal point of rural land system reform, crucial for integrating urban and rural production factors and achieving rural revitalization.By constructing the theoretical framework of "government promoting homestead transfer-policy tools-functional transformation, restructuring-multi-channel migration of labor", this paper analyses the multi-channel migration of rural labor after the implementation of government-promoted homestead transfer policy by structured interviews and longitudinal in-depth analysis of the case of Xianfeng Village in Chengdu City. Research found: The government uses policy tools such as monetary and housing resettlement compensation, land made available for industries, changes of the production and economic functions of homesteads, through the accumulation effect of asset property function, the dormancy effect of property function, the linkage effect of land and industry, and the weakening effect of production economic function, promote multiple channels migration of rural labors: local off-farm employment, out-migration for urban employment, and return migration for local entrepreneurship or employment. Conclusion: Effectively combining various government policy instruments in the process of homestead transfer, implementing effective housing and monetary compensation, promoting homestead intensification to provide land factors for local industries, and striving to supplement rural infrastructure and public services, so as to provide foundations for industrial establishment and rural employments. Meanwhile, reducing the negative impact of the weakening of the production and economic functions on the livelihoods of households and their incomes. Promoting the multi-channel migrations and employment of rural labors by the effective implementation of the above policies.

Key words： government-promoted; homestead transfer; rural labor; restructuring of human-land-industry relationships; local off-farm employment; labor migration; returning migration

改革开放40多年以来，中国经济实现了高速发展，脱贫攻坚任务取得巨大成就，中国农村和农业无疑取得了长足的进步。然而2018年的数据表明，我国的城乡收入差距虽然有所减小但仍然处于2.69的历史高位[1-2]。诸多学者认为要缓解收入差距，提高农村低收入者的非农收入水平，必须坚持劳动力转移量质并举[3-4]，在扩张劳动力转移总量的同时，提高转移的质量[5]。党的十九大报告提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，其核心在于解决农民收入问题[6-7]。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020）提出：深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，盘活农村宅基地资源要素，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障[8]。2024年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出“把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”。此外，县域城镇化消减了城乡之间经济社会发展的鸿沟，人口回流现象愈发明显，就地市民化已成为落实新型城镇化战略的现实选择，因此要继续推进农村劳动力的多渠道多方位转移就业[9]。
我国农村宅基地流转制度的限制性规定，约束了土地、资本和劳动力的自由流转，既不利于城市的现代化发展，也限制了城乡之间的要素流动以及城乡融合发展[2,10-11]。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在党的十八届三中全会以来有关农村住房和宅基地制度改革的“试点”“探索”“深化”“适度放活”等一系列政策设计的基础上，进一步明确提出“允许”农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。其要义在于落实宅基地使用权的用益物权权能，盘活沉睡的宅基地资产，实现其资产功能，促进农户增加就业机会[12]。为此，我国在不同地区实施了宅基地流转制度改革的各种试点，同时强调在流转过程中要保护好农民权益，实现农村劳动力的充分转移就业和增加农民的收入[13]。围绕宅基地流转制度改革，现有研究丰富了对宅基地流转影响因素、模式，以及对农户土地权益和福利影响等问题的认识[14-17]。而围绕宅基地流转与农村劳动力转移，已有研究深入探讨了宅基地产权制度与劳动力转移的关联机制、农户宅基地流转与劳动力城乡转移的相互影响、政府主导的土地流转（特别是宅基地流转）对农户生计及福利的影响[15-18]，以及政府主导宅基地流转试点对农户进城务工的影响[14,17]。一方面，现行宅基地产权制度与农户宅基地流转行为可能对劳动力城乡转移具有重要影响。农户宅基地流转可将固定的宅基地资源转变为可流动的资本，其带来的收益可为劳动力向城镇转移提供资本和增强转移能力，降低农村劳动力向城镇转移的障碍，从而促进劳动力的转移[18-19]。另一方面，进城务工农户希望将闲置的宅基地资本化以满足其收益诉求和摆脱对土地的依赖[16]，地方政府主导的宅基地流转及相关政策对农户收入和生计产生深刻的影响[20-22]。政府主导的宅基地流转，实现了农户的财产性收入的极大积累[16]，增强了农户向大城市转移和外出务工的能力[16,18]，从而进一步对农户福利产生多维度的影响[23-25]。此外，政府主导的宅基地流转通过土地要素和产业的联动，实现了农民向二、三产业的有序转移，这既可以充分发挥土地资源的作用，又可以为进城农民提供一定的起步性支持，加快城市化进程[25-27]。但是，也有研究得出了不一致的结论，认为政府主导的宅基地流转改变了农户原先的生存和就业状况[27-28]，将原本就具有就业技能差异的农户推向非农领域，忽视了农户人力资本的差异，很可能导致这部分劳动力难以实现稳定就业或无法成功转移到非农领域[29-31]。
综上文献发现，已有研究多关注宅基地流转与劳动力非农转移的相互关系[16-20]，以及政府主导的宅基地流转模式对农户收入及其福利的影响，而对政府主导宅基地流转如何影响农村劳动力非农就业的关注较少，更缺乏对农村劳动力多维转移路径及其机制的深入探讨。基于此，本文以成都市先锋村为例，在厘清政府主导宅基地流转的各项“政策工具”基础上，探究政府主导宅基地流转对农村劳动力转移的影响和机制，为乡村振兴背景下农村劳动力的非农转移就业提供政策方案。

1 理论机理与研究假说

1.1 理论选择

可持续生计理论是世界各国学者在总结多年发展经验并基于参与式工作理念的基础之上创新的一种具有较强系统理论特点的生计研究理论框架。目前，学界比较认可的是1992年DFID（英国国际发展署）提出来的可持续生计分析框架（Sustainable Livelihood Approach，SLA）。该框架的设计元素包括贫困者所处的脆弱性背景或环境，贫困者的生计资本，外界的政策、机构和过程，解决贫困决定可选择的生计策略，以及促成减贫的生计结果[22-24]。在既定的脆弱性环境和背景下，贫困者利用现有的生计资本进行生计可持续的维护，同时受到外界政策的支持或者约束，在综合这些多方面因素之后，选择和决定贫困者自身的生计策略带来生计结果的过程[23-24]。同时，生计结果又会反过来对农户的生计资本产生影响。本文首先借鉴“可持续生计”理论的分析框架（SLA），将生计策略分为三类（劳动力本地转移、外出转移和返乡回流），并涉及了农民生计结果的收入和福利两个维度；继而在此基础上，改进了一个包含功能转变的可持续生计分析框架（图1）。事实上，政府的外部政策工具会带来宅基地功能的转变和重组，即：一方面会直接带来农村劳动力生计的不同转移策略；另一方面也会直接影响农户的收入和福利状况，进而反过来影响农户的生计策略。国内文献对此很少讨论，本文尝试在这个基础上拓展和创新这一理论分析框架。
图1 可持续生计理论分析框架

Fig.1 Analytical framework for sustainable livelihoods

1.2 理论分析框架

1.2.1 政府主导宅基地流转的政策工具包

政府主导的宅基地流转模式并不是一个简单的实施行为，而是一系列的政策工具包[28-29]。具体而言：①政府主导和动员农户退出原先的宅基地并拆除住房，给农户在小城镇或中心村根据原宅基地、住房面积或家庭人口规模安置一套或多套住房，农户因此获得一套或多套小产权或完全产权的商品房。②政府对拆除的农户原住房及附属物进行价值评估，参与宅基地流转的农户将获得一定数额的货币补偿。农户可以在货币补偿和住房安置补偿中进行选择。③政府主导宅基地流转对原废弃闲置的宅基地进行复垦整理，然后将除集中安置建设区以外的多余的一部分建设用地进行土地平整，并以出租或转让的形式供给企业发展多种业态的产业[6,13]。④政府主导宅基地流转还表现为对农户原有住房附属设施的安置，仍然会给农户提供一定的农业生产经营的空间，即参与宅基地流转后的庭院经济的可及性[29-31]。⑤政府在宅基地流转之后可能会给农户一定的仓储设备和存放农机具的附属设施（图2）。综上可见，政府主导宅基地流转的这些政策工具会对劳动力转移就业产生多维度影响。
图2 政府主导宅基地流转模式

Fig.2 Government-led transfer model for rural residential land

1.2.2 政府主导宅基地流转对农村劳动力转移影响机制分析

①财产功能的积累效应与慵懒效应。首先，宅基地流转具有财产积累效应。政府主导宅基地流转给予农户住房安置或货币补偿，农民可以出租、转让自己闲置的房屋和宅基地，使土地资源的价值得到显化，从而增加他们的收入、提高他们进城的经济承受能力。宅基地财产收入使得农民不必过分担心城乡往返的交通费用、居住费用和寻找工作费用，降低了农民在大城市寻找工作和向城镇转移的交易成本，促进了农村劳动力的乡—城转移。其次，宅基地流转具有慵懒效应。政府主导宅基地流转可能使农户在城镇或县城获得几套安置住房，农户通过出租或者转让会带来巨大的财产性收益。这种财产性收益会使农户可能产生慵懒和懈怠的心理①，抑制农村劳动力外出转移或是选择本地简单非农就业[29,32]。此双重效应促进了农村劳动力的外出转移以及本地的简单非农就业。
②土地要素与产业联动效应。政府主导宅基地流转以土地为依托加强工业园区建设，通过土地要素和产业的联动，将土地资产价值的实现和区域产业发展结合起来，产生了经济功能与产业的联动效应。土地要素和产业的联动节约了农户的通勤成本、搜寻成本、心理成本、风险成本和住房等转移性支出成本等交易成本，创造了就业岗位进而提高农民获得非农就业的机会，提高了农村劳动力的工资水平，进而促进本地农户的就近转移以及外出劳动力的回流，实现城—乡迁移的逆向转移就业。具体表现为：
一是交易成本的节约效应。政府主导的宅基地流转，通过将节余的建设用地资源进行有效盘活，吸引了一些外来的工业企业和开发商。由于将原先的宅基地通过要素盘活提供给二三产业，用作工业园区建设和产业集聚，使得农户在当地就能满足诸多的就业机会，极大地降低了农户的通勤成本、搜寻成本、心理成本、风险成本和住房等转移性支出成本，促进了农户向当地就业。此外，由于农村的二三产业，工业园区得以建设，形成了一定的产业规模和产业集聚效应。产业集聚降低行业间交易费用，减小交易双方的信息沟通费用，降低劳动者的搜寻成本等进而吸引劳动力就业[3]。
二是工资水平上涨效应。由于节余建设用地指标促成当地工业园区建设、产业集聚提高了这些地区农村劳动力的工资水平，进而拉动外出务工农户回流[13]，促进农户选择本地就业。因而，本文引用经典的托达罗劳动力转移的模型得到解释，劳动力转移与非农部分工资水平成正比，即当地的工资水平越高，农户发生劳动力转移的概率越大。原先在沿海或东部地区就业的农户在比较收益水平的情况下，考虑当地的工资水平以及外出就业的各项成本，加之对原先农村的土地具有较强的依附效应，综合各方面的因素，进而选择返乡就业。
三是非农就业机会的创造效应。土地要素盘活、集约与二三产业的联动，引致产业在当地的集聚会产生一种“集聚和规模效应”。其中以新进的乡镇企业或民营经济为代表的非公有制经济为农村劳动力提供了大量的非农就业机会，还提高了农村劳动力的非农劳动报酬。因此，乡村二、三产业的发展，尤其是服务业的高速发展，会大大增加就业岗位，进而提高农民获得非农就业的机会。
③生产经济功能的弱化效应。宅基地是我国农民长期以来赖以生存的生产资料，宅基地及其附属设施为农户提供了较好的庭院经济，使得农户可以获得一部分农业经营性收入。政府主导宅基地流转后农户原有的畜禽养殖和副业生产、仓储辅助的功能部分或完全丧失，农户副业收入减少甚至消失，这是一种经济损失，也是一种风险成本。风险成本的增加可能会给农户带来一定的心理负担，收入的减少将会影响其“相对贫困程度”，从而促使劳动力去寻找新的收入或生计的替代方式，进而迫使农户更加拼搏而向外出转移[33]。
具体的影响机制如图3所示。
图3 政府主导宅基地流转对农村劳动力转移的影响机制

Fig.3 Mechanism of government-led rural residential land transfer on rural labor transfer

1.3 研究假说

综上，本文提出如下研究假说：
H1：政府主导宅基地流转通过发挥宅基地土地要素与产业的联动效应，促进宅基地节余建设用地指标为产业供地，促进产业的集聚和融合，从而降低了农户的通勤成本、搜寻成本、心理成本、风险成本等，增加了农民非农就业的机会，提高了当地农村劳动力的工资水平，将促进更多数量和更高比例的农村劳动力的就近转移和返乡回流。
H2：政府主导宅基地流转，通过货币或住房安置补偿，促进了宅基地资本、资产财产等功能的显化，产生资产财产功能的积累效应，促进了劳动力的外出转移。此外，给予农户巨额货币补偿，这一财产性收入也可能产生“财产的慵懒效应”，进而减少农村劳动力外出转移或增加本地简单就业的农户比例。
H3：政府主导宅基地流转后造成农户宅基地上生产经济功能的变化，可能产生“生产和经济功能的弱化效应”，以及由于农民脱离传统以农业为主的生产资料，也会迫使其进入县域的二三产业部门，进而促进农村劳动力的本地转移就业和外出转移就业的规模和比例。

2 研究方法与案例选择

本文采用案例研究法，并在非概率抽样中采用目的抽样的策略。案例研究的优点是它可以提供全景式过程数据，通过对全过程的梳理和呈现可以更加具体地了解到政府主导宅基地流转过程以及其产生的各种影响。本文选取成都市城乡结合部的福洪镇先锋村作为研究区，主要基于：①先锋村开展了一种新的宅基地流转模式实践，它既非简单的农户宅基地退出，也不是农民集中上楼，而是涉及了一系列宅基地腾退、社区集中居住、农民获得宅基地流转的货币和住房安置补偿选择、宅基地流转节余指标服务现代产业供地，以及宅基地上生产经济空间及设施的变化等。②先锋村既不是偏远山区的村庄，也不是城郊的村庄，而是我国一般意义上的农村。先锋村具备一定的交通条件，村辖道路的长度为17.2 km，与中心城市成都市中心距离约25 km；全村共辖集体经济组织16个，在宅基地流转项目开展之前，先锋村保留着传统村庄聚落农业村社的特征；全村劳动力人口数量2156人，由于流转前产业和工业企业不够发达，剩余劳动力比例较大。因此，先锋村作为宅基地制度改革试点及本文的研究案例具有一定的典型性和代表性。表1汇报了福洪镇和先锋村的经济状况和资源禀赋。
表1 调查区域的经济状况和资源禀赋

Tab.1 Economic conditions and resource endowment of the case study region

福洪镇/先锋村
经济水平（GDP，亿元），2020年 21.94（福洪镇）
集体经济组织（个）/劳动力（人） 16/2156
人口数（人），2019年/农户数（户） 2799/898
人口密度（人/km2） 666.43
距离省会城市的距离（km）/村辖道路里程（km） 25/17.2
农业GDP占比GDP（%），2011年 25（福洪镇）
工业企业数（家），2022年 19（福洪镇）
营业面积50 m2以上的商店或超市数（个），2022年 21（福洪镇）
按类型划分的
土地禀赋		 总土地面积（km2），2018年 4.2
耕地面积（亩），2018年 3256
水田面积（亩），2018年 1716
旱地面积（亩），2017年 1540
水田与旱地的比例（%） 1.11
人均耕地面积（亩/人） 1.163
土地配置用于产业建设（%） 8.57
同时，本文选择先锋村“人—地—业重组”改革案例主要基于以下原因：①先锋村的改革内容较为全面，为系统性检验政府主导宅基地流转改革逻辑提供了较为完备的素材，同时案例研究具有分析新主题领域问题的优势，可以全面深入地解析政府主导宅基地流转的制度改革做法和成效。先锋村从集中居住，住房安置，产业引入，人—地—业重组，劳动力全面转移，实现人、地、产、城、业的结构优化，积累了丰富的宅基地流转助推城乡要素流动的改革经验，为剖析宅基地流转制度改革提供了好的模板。②政府通过依托“和盛家园土地整理公司”作为整治平台入驻福洪镇，改革历程稳步有序，先后运用各种不同的政策工具集合，为推动“人—地—业重组”改革提供了较为明确的指引。
本文的调查是在2021年8月对跨部门（政府流转平台、村委会、合作社、企业代表和农户）的受访者进行的，所有调查问题的设计均围绕受访者在宅基地流转发生后劳动力转移的实际变化情况展开。

3 实证结果与分析

3.1 政府主导宅基地流转政策工具与功能、要素重组配置

3.1.1 宅基地流转促动土地要素与产业联动效应

先锋村通过政府设立的整治平台“和盛家园土地整理公司”（以下简称“和盛公司”）引导农民集中居住，总共腾退出闲置和低效利用宅基地850亩，其中约270亩用于农村集中安置小区的建设（以下简称“福聚小区”）。在福聚小区的建设中，数十幢居民楼基本解决了户有所居的问题，确保每户至少拥有1套及以上的住房，节余的建设用地指标全部用于先锋村和福洪场镇的小微企业及其他文娱产业的开发和建设。这些建设用地先后吸引了本地、外地的资本和企业50余家，从企业规模看，大到东方工业园、水上乐园等，小至服务型超市、肉铺等；从产业构成看，第一产业占25%左右，二产占45%左右，三产占30%左右。根据实地调研，先锋村在政府主导宅基地流转前后的村庄土地利用布局情况见表2。
表2 宅基地流转项目前后村庄土地利用布局变化情况

Tab.2 Changes in village land use layout before and after the rural residential land transfer project

项 目 流转之前
（亩）		 流转之后
（亩）
宅基地用于居住用房 1000 150*
规划集中居住区面积 0 270
集体公共性建设（村庄道路、广场等）用地面积 0 250**
宅基地节余转化的集体经营性用途建设用地供地给企业和资本的面积 0 约200
宅基地腾退复垦作为周转指标在区内“小挂钩”的面积 0 约130

注：“*”数据来自作者的实地考察和访谈，其中村支书周兵良与和盛公司总经理钟应强提供了土地利用状况方面的数据和村相关统计信息；“**”主要指村庄道路。

从引入的第一产业来看，华玥土地股份合作社通过政府和投融资平台倡导的宅基地流转项目复垦、腾退的宅基地，以及村庄原有的农地、开荒山和荒坡等，共获得现有农地432亩。该合作社以种植业为主，主要经营农业和瓜果等农产品。随着市场的发展和消费者的需求，华玥将一产和三产适时打通，开发了集休闲、采摘、垂钓、观光旅游、生态农庄、餐饮农家乐等多业态的经营模式（表3）。
表3 人—地—业重组项目实施后引进产业分布情况

Tab.3 Distribution of introduced industries following the implementation of the population-land-industry restructuring project

产业分类（占比/%） 企业代表 法人代表 占地面积（亩） 企业类型 营业情况
第一产业（25） 华玥土地股份合作社 钟增彬 432 本地企业 年营业额100万元左右，日访问游客量近百人
第二产业（45） 成都青风家具加工公司 李军良 1 外地企业 年营业额600万元左右
第三产业（30） 成都踏浪水上乐园 周良友 20 返乡创业企业 日均接待游客量上百人，年营业额超300万元
成都青风家具加工公司（以下简称“青风公司”）是外来企业家（来自江苏南通市）建立的第二产业的典型代表。在和盛公司和村集体的共同引荐下，2014年青风公司以40万元的价格，通过流转方式获得了先锋村经宅基地流转整理复垦形成的1亩建设用地的长期使用权。青风公司另行支付100万元，购买了该地块上原有的厂房及构筑物的所有权，并签订了相应的产权转让合同。
成都踏浪水上乐园是由本地村民周良友通过在外地打拼积累市场经验和知识之后，返乡回流创办的文旅娱乐型企业的典型代表。该企业通过流转获得宅基地腾退复垦后约4亩建设用地，经过开发，历时两年建成水上乐园项目。该项目日均接待游客量约100人次，年营业额超过300万元。

3.1.2 政府主导宅基地流转实施货币和住房安置补偿，促进资产财产功能显化

先锋村通过和盛公司主导的宅基地流转项目，农民宅基地（含地上房屋）通过有偿腾退的方式，以不同的情形和标准获得货币或住房安置补偿。
经过政府主导宅基地流转项目实现了宅基地的资本化，农户至少拥有了1套房产，房产的价值相较于原宅基地和房屋的价值得到了极大的显化，且可以将多余的房屋进行出租或转让。新安置住房在市场的销售价格约在1800~2000元/m2之间。通过住房的租赁和转让，农户获得一笔财产性收入。具体的补偿形式和数额见表4。
表4 政府主导宅基地流转补偿形式及数额情况

Tab.4 Compensation forms and amounts for the government-led rural residential land transfer

货币补偿 住房安置补偿 两者均有 补充说明
补偿标准 砖瓦房，240元/m² 按家庭分户的数量 货币补偿，按照房屋的结构补偿，住房按家庭人口数补偿 按照家庭人口采取“5+2”或“4+3”的模式搬迁到福聚小区*
瓦房120元/m² 1户1套，35 m²/人 住房的置换和补偿按照房屋的楼层和结构购买价格不同，低楼层价格要偏高 老年人因生活的便利更偏好较低的楼层
草房80元/m² 1楼260元/m2，4~5楼200元/m² 农户获得的货币补偿在新房搬迁后有部分剩余 被安置的农户还允许限购一套以建成价1800元/m²购买小区内的安置房
其他情况 补偿面积并未按照标准实施，有的补偿不足35 m² 农户搬迁至福聚小区的房屋装修费用需农户自己承担 获得的安置住房可以出租，仅限私下流转，流转需经过登记，签约，经公证有效

注：“*”比如一家7口人中，5个人分配一套，户型175 m²，另两个分配一套按照户型70 m²；或者4个人分配一套按照140 m²的户型，另外3个人分配一套，按照105 m²的户型。

3.1.3 政府主导宅基地流转促进宅基地生产和经济功能的弱化

通过宅基地流转项的住房安置，农户被集中到福聚小区。该小区与原先拆除的旧村庄旧房屋距离较远，且缺乏配套的庭院和绿地场所以及基本生活所需品的补给。由于生产生活空间上的不便利，影响农户获取农业经营性收入的机会。但福洪镇政府在给农户进行安置时，在小区住宅底层为农户提供了一间仓储的用房，这个空间可以提供给农户存储一定的农机具和设备，承载了一定的仓储和经济功能。同时，该附属房还允许农户用于商铺出租，少部分农户也已实现了对外招租。多数农户的安置住房在宅基地流转后仅保留了部分仓储设备的可用性。

3.2 要素重组配置促进农村劳动力的多渠道非农转移

通过“宅基地流转、人—地—业重组”项目，宅基地流转后约200亩的节余建设用地指标转化为集体经营性建设用地，并供地给企业和社会资本，促进了产业在当地的集聚和融合（图4）。
图4 先锋村土地（宅基地流转）—产业—人口（劳动力转移）要素变化机制

Fig.4 Mechanism of interconnected changes in land (residential transfer), industry, and population (labor migration) in Xianfeng village

这些企业和社会资本覆盖了农村的第一、二、三产业，相关产业的分布情况见表3。目前，福洪场镇拥有大大小小的企业50余家，包括本土居民创办的一产、三产企业（如华玥合作社），也有外来的企业家开办的加工型企业（青风公司），更有本地村民外出返乡回流创办的文旅服务的第三产业（踏浪水上乐园）。这些一、二、三产业在福洪场镇的集聚交融，极大地促进了产业园区规模的扩大。具体来说：①当地的工业园区建设、产业的集聚提高了农村劳动力的工资水平。②产业在当地的集聚，给农民提供了更多就业的机会和可能，企业的低门槛和低技能首先会吸收距离产业更近的工人。③由于本地一、二、三产业的融合，农民和企业之间的通勤距离变得更短，对于家乡的企业，农民往往有更强的社会信任，更低的信息搜寻成本、住房成本、交通成本、试错成本以及就业培训等各项加总的交易成本，农民除了可以更便捷地工作，也更容易积累经验进行本地创业。

3.3 农村劳动力的多渠道转移

综上，政府主导的宅基地流转项目促使先锋村的劳动力发生了多渠道的转移路径（表5）。具体如下：
表5 政府主导宅基地流转项目后村庄劳动力多渠道转移就业占比情况

Tab.5 Percentage distribution of multifaceted employment shifts in the village labor force after the government-led rural residential land transfer project

转移渠道 转移数量（人） 占比（%） 说明
本地转移就业农户 150 53.00 在本地企业参加就业
本地主动失业或自行创业的农户 30 10.60 在本地进行创业，或简单就业及待业等
外出转移就业农户 25 8.84 向成都、重庆等外地大城市转移就业
返乡回流农户 78 27.56 从外出打工返回到先锋村企业从事本地就业
①政府主导的宅基地流转，通过将节余的宅基地复垦指标向集体经营性建设用地转型，为乡村的一二三产业供地，实现土地要素和产业的联动。这一联动效应提高了当地的工资水平，创造了更多的非农就业机会，并降低了劳动力寻找就业的交易成本，从而促使向村庄本地的企业转移就业农民150人，占转移统计人口总数的53.00%。
②政府主导宅基地流转通过对先锋村村民提供货币补偿和住房安置补偿，使得农户获得了货币补偿的资金和可以出租或者转让的商品化住房，这些财产性收入的积累，使得农民具备了一定的创业资金，同时也产生了慵懒效应，使得在宅基地流转项目实施后选择在本地就业或主动失业的农民有30人，占转移统计人口总数的10.60%。
③政府通过对农户的住房安置补偿和货币补偿，也使得农户产生了财产性收入的积累效应，使得农户积累了向城镇转移的原始资金，获得进城务工和安居的原始资本，极大地降低了农户在大城市寻找工作和向城镇转移的交易成本。同时政府主导的宅基地流转造成农户的庭院经济和仓储设备丧失，降低了农业生产经营收入，从而产生了生计策略的替代效应，使得项目实施后选择外出转移就业的农户有25人，占转移统计人口总数的8.84%。
④政府主导的宅基地流转，通过将宅基地流转节余的建设用地指标向乡村产业供地，促进了农村一二三产业在乡村集聚，通过创造就业机会、提高工资水平、降低交易成本，使得原先在沿海或者东部地区就业的农户在比较收益水平的情况下选择返乡回流。项目实施后，返乡回流农户达78人，占转移统计人口总数的27.56%。

4 结论与建议

4.1 主要结论

本文通过对福洪镇先锋村案例的深度剖析，研究了政府通过宅基地流转政策工具包推动人、地、产业、资本要素的重组，以及最终实现农村劳动力多渠道转移的机制和过程。主要结论如下：
①政府主导宅基地流转，推动产业集聚与融合，由此产生的就近就业和返乡回流现象是解决农村剩余劳动力转移的一条重要途径。通过宅基地流转、土地要素的重新整合，可以节余出新的用地空间，而这种节余建设用地指标的供应是农村产业建立、发展甚至繁荣的必要的物质载体[34]。
②农村宅基地的资本化会产生财产性收入积累的两种效应，促成剩余劳动力转移的两种路径。一方面，资本化带来财产性收入积累，增强农户向外地转移的能力；另一方面，资本化带来的丰厚补偿也可能引发慵懒效应，使农户选择从事简单的本地就业抑或不就业。
③政府主导宅基地流转，搬迁农民的新社区由于远离农户原先宅基地，导致农户丧失庭院经济和仓储设施，造成其生产经济功能弱化，进而迫使部分青年农民外出转移就业。

4.2 政策建议

①必须重视宅基地流转对农村发展的间接影响，尤其是通过住房集约化和节省的建设用地用于产业供地，这可能会激励农民向本地转移就业和部分返乡回流就业。应该创造一切有利条件培育乡村产业发展，完善产业供地机制及相关配套措施，吸引外出务工人员和新乡贤、能人返乡就业和创业。
②政府主导宅基地流转采取的政策工具要与当地的资源条件和发展因素相匹配，促进土地、资本（产业）和劳动力等要素在城乡之间流动。针对传统农区，要特别注意对宅基地流转后农户居住保障、生产经济功能的维护，进而维护农户生计的可持续性；对于非农化程度高的近郊和城乡结合部地区，则可以考虑多元化的宅基地流转补偿组合，综合货币和住房安置补偿等多种手段，充分尊重农户的意愿，由其自主决策，稳步推进农民的市民化进程。
③加强对农村地区有利于产业发展的便利设施和基础资源的挖掘，通过城乡互惠合作与融合发展，促进当地的劳动力就业和农村经济的发展。与此同时，还需要加强对农村地区基础和公共设施的补给，提升基础设施的完备度，为产业和农民居住环境的改善提供硬件支持。

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