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2025 , Vol. 45 >Issue 5: 46 - 56

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.05.005

城市地理与新型城镇化

国家战略驱动的跨界地区治理重构——以长三角生态绿色一体化发展示范区为例

  • 唐蜜 , 1, 2 ,
  • 罗小龙 , ※ ,
  • 张衔春 3 ,
  • 杨凌凡 4
展开
  • 1.南京邮电大学 高质量发展评价研究院，中国江苏 南京 210003
  • 2.南京大学 建筑与城市规划学院，中国江苏 南京 210093
  • 3.浙江大学 公共管理学院，中国浙江 杭州 310012
  • 4.西安建筑科技大学 陕西省新型城镇化和人居环境研究院，中国陕西 西安 710055
※罗小龙（1977—），男，博士，教授，博士生导师，研究方向为城市与区域治理。E-mail：

唐蜜（1988—），女，博士，讲师，研究方向为城市与区域治理。E-mail：

收稿日期: 2024-08-10

  修回日期: 2024-11-21

  网络出版日期: 2025-07-07

基金资助

国家自然科学基金项目(42301270)

江苏省社会科学基金项目(23ZZB004)

收起

Governance of Cross-Boundary Regions under National Strategies: Insights from the Ecological and Green Integration Development Demonstration Zone of the Yangtze River Delta, China

  • TANG Mi , 1, 2 ,
  • LUO Xiaolong , ※ ,
  • ZHANG Xianchun 3 ,
  • YANG Lingfan 4
Expand
  • 1. High-quality Development Evaluation Research Institute，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210003，Jiangsu，China
  • 2. School of Architecture and Urban Planning，Nanjing University，Nanjing 210093，Jiangsu，China
  • 3. School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou 310012，Zhejiang，China
  • 4. The Research Institute of New Urbanization and Human Settlement in Shaanxi Province，Xi'an University of Architecture and Technology，Xi'an 710055，Shaanxi，China

Received date: 2024-08-10

  Revised date: 2024-11-21

  Online published: 2025-07-07

Fold

摘要

文章以尺度重构理论和跨界治理实践为基础，构建国家战略驱动的跨界地区协同治理的分析框架，以长三角生态绿色一体化发展示范区为案例，总结了中央和地方共同推动跨界地区协同治理的内在逻辑及关键路径。结果表明：①国家战略驱动的跨界地区协同治理，本质上是国家通过战略赋权进行指导监督、由地方政府具体实施的柔性治理，旨在突破行政区治理思维下跨界地区的发展困境。在该模式中，国家在重构跨界地区话语体系的同时，也保留了地方在规划实施中的裁量空间，这种多层级主体跨界协同治理的模式具有渐进性和稳定性。②在跨界地区治理的过程中，中央政府尝试通过重构空间治理体系调和地方关系和优化地方利益分配，最终解决跨界治理事务缺乏地方政府重视、地方间竞争激烈和跨界地区治理权力行政分割等问题。在此过程中，跨界地区不仅成为国家推动地方政府事权调整的战略安排，还转型为国家和地方共同推进治理重构的空间表达。③国家主要借助话语体系重构、治理主体架构重构、治理权力重构3个手段构建多层级跨界治理网络，以纵向行政主体权力重组、横向地方竞合关系重构和地方间的责权关系调整为重点，针对性地解决跨界地区的分割发展问题。在中央政府动员和地方政府积极响应下，跨界地区实现了纵向的尺度跃迁和横向的要素跨界融合，进而在实现国家治理意图的同时保障了地方间利益的合理分配。

关键词： 跨界地区; 省际毗邻地区; 尺度重构; 行政壁垒; 区域治理; 长三角

本文引用格式

唐蜜 , 罗小龙 , 张衔春 , 杨凌凡 . 国家战略驱动的跨界地区治理重构——以长三角生态绿色一体化发展示范区为例[J]. 经济地理, 2025 , 45(5) : 46 -56 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.05.005

Abstract

Based on the rescaling theory and the practice of the cross-boundary governance, this paper constructs a framework for the coordinated governance of cross-boundary regions (CBRs) in line with national strategies. Taking the Yangtze River Delta Ecological and Green Integration Development Demonstration Zone as a typical case, it further summarizes the logic and paths of central-local joint governance in CBRs. The study reveals that: First, the collaborative governance of CBRs adopts a flexible approach, with the central government providing guidance and supervision and local governments implementing, By reconstructing the discourse system, the state redefines governance principles and policy frameworks, there by reserving ample implementation flexibility for local governments. This, in turn, enables multi-level government cooperation to exhibit gradualness and stability, effectively breaking through development barriers caused by administrative divisions through coordinated resource allocation and strategic alignment. Second, in the process of cross-boundary regional governance, the central government attempts to reconcile local relations and optimize the distribution of local interests by reconstructing the spatial governance system, ultimately solving problems such as the lack of attention from local governments on cross-boundary governance affairs, fierce competition among regions, and fragmented governance power in cross-boundary regions. During this process, cross-boundary regions have not only become strategic arrangements for the central government to promote the adjustment of the powers and responsibilities of local governments, but also transformed into spatial expressions for the joint promotion of governance reconstruction by the national and local authorities. Third, the state builds a multi-level cross-boundary governance network through, specifically, adjusting the discourse system, restructuring governance leadership mechanisms, and optimizing power relations to enhance regional cooperation of CBRs. Focusing on the vertical reorganization of administrative subject power, the horizontal reconstruction of local competitive and cooperative relations, and the adjustment of responsibility and authority relations among regions, it specifically addresses the issue of fragmented development in CBRs. Under the mobilization of the central government and the active response of local governments, CBRs have achieved vertical hierarchical leapfrogging and horizontal cross-boundary integration in CBRs, thereby ensuring the reasonable distribution of interests among regions while realizing the intentions of the central government.

Key words： cross-boundary regions; inter-provincial adjacent regions; rescaling; administrative barrier; regional governance; Yangtze River Delta

在行政区经济思维定式的主导下[1]，跨界地区作为由不同行政区拼合而成的“权力碎化空间”，其发展受阻于行政边界背后的市场分割和地方保护主义桎梏[2]。甚至近年来，相邻地区地方政府在跨界地区不断展开逐底竞争，引发区域恶性竞争、跨界环境污染、流动人口管理失序等系统性风险，加剧了区域冲突及跨界治理失灵[3]。为弱化行政壁垒对跨界地区治理带来的障碍，国家自2015年起开始通过“战略规划+制度重构”双重路径介入跨界地区治理，不仅制定了区域规划、总体战略等国家战略指导跨界地区的协同发展，还相继在京津冀、粤港澳、长三角等省际毗邻地区批复建立跨省的国家战略空间，通过重构跨界地区的治理架构，指导及动员地方共同行动以突破跨界地区的治理困境。由此，推进跨界地区的协同治理成为落实国家战略的关键内容。
西方关于跨界地区治理的研究兴起于1970年代以来经济一体化背景下的全球生产体系变革，学者聚焦于权力重构、资本积累和社会主体行动[4-6]，分别从超国家、国家和次国家层级的行动者行为切入，阐释跨界地区内多元行动者、制度体系和治理话语的协同演进规律[7]。其中，超国家组织通过成立共同机构、发表共同倡议和建立跨尺度联盟等方式促进跨界地区的要素流动[8]；国家倾向于通过制定空间规划、设立跨界项目等方式促进横向合作，以此将跨界地区打造为吸引资源要素的功能平台[9-11]；次国家地方主体以建立伙伴关系为核心，通过共建基础设施、推进产业经济合作等方式在跨界地区内部构建多元主体合作网络[12]。我国关于跨界地区治理的研究兴起于2000年左右[13]，学者从跨界设施协同建设[14]、跨界开发区共建[15-16]、跨界地区生态治理[17]及跨界产业协同[18-19]等视角出发，以上下级政府的控制权转移[20]、不同行政区政府的竞合关系建构及权力资本主体互动为重点[21-22]，对不同层级政府推动跨界地区发展的动力机制及其治理内涵进行系统探索。其中，在国家战略驱动的跨界地区治理重构中，国家往往采取编制空间偏好性政策创建“跨界政策空间”[23]，通过植入空间规划、设立区域协调机构等手段自上而下地调整空间治理策略[24-25]，从而实现空间资源的重配及地方合作关系的强化[26]，由此推进跨界地区的协同发展。然而，在国家战略驱动的跨界地区治理实践中，国家与地方的目标函数与利益诉求存在较大差异[27]，这使得兼具“代理人”和“理性人”角色的地方政府难以时刻积极响应国家意志[28]。因此，中央政府通过何种手段推动跨界地区的治理重构，以动员地方政府在实现国家战略意图的基础上实现地方利益的协调配置，成为推进区域持续协同发展的重要议题。
尺度理论为深入理解跨界地区的治理重构逻辑提供了重要分析工具。作为人文地理学的核心概念之一，尺度理论被置于动态的社会建构语境中，用以表征特定空间内的权力、资本和社会关系互动中的层级关系[29]。尺度重构作为尺度理论的重要内容，其系统阐释了多重权力和控制力在不同层级上的转化，以及该转化对特定空间内既有实践、资本积累和社会关系产生的影响[30]。从我国中央—地方行政主体间的纵向层级性特征来看，国家战略目标的顺利实现，依赖于地方政府自上而下层层分配和实施中央政府下达的国家战略意图。由此而言，国家战略驱动的跨界地区治理重构逻辑，与尺度重构理论强调的“空间内纵向层级关系变动”内涵较为契合，其均以治理主体的权力变动为核心，着重揭示多元主体推动特定空间内治理体系重构的作用。基于此，本文从尺度重构理论视角出发，系统梳理国家战略驱动的跨界地区治理主体架构、治理主体关系和治理权力体系重构的过程及其机制，细致阐明多层级政府推动跨界治理的内在逻辑，以此深化跨界治理的主流理论，为我国跨界治理实践提供理论指导。

1 研究进展及理论框架

1.1 尺度与尺度重构

在人文地理学的尺度化转向过程中，空间的政治学属性逐渐被重视。在此视域内，尺度作为社会关系在物质空间和话语体系上进行层级化和再层级化的特定形态[31]，扮演着双重角色：一方面，尺度是社会关系持续互动的结果；另一方面，其又是社会空间实践的场域[32]。其中，在特定尺度上的实践持续地影响着社会力量的角色和利益调整。由此，尺度被视为推动区域内社会关系持续互动的核心组织原则，其不仅影响着主体对空间活动的重塑，同时也被社会和权力关系所重构。因而，尺度理论能深刻地阐释区域治理范式重组的内在动力机制。尺度重构是尺度实践的主要动态形式，其基于地理空间是“一系列相互作用和相互嵌套的尺度（Gestalt of Scale）”“具有明确的社会关系分层”的理论假设[33-34]，描绘了在全球化背景下的地域重组语境中，资本生产和权力建构对既有空间生产关系进行重塑，从而推动超国家、国家和次国家层级地区重构空间生产策略的过程[35]。在此视域内，多层级治理主体推动尺度重构的目的是获得权利增益，途径是持续重构空间内的权力关系吸引资本积累，又通过推动资本与权力关系重组，在空间内产生新的尺度关系。上述内涵可以从结构视角和行动者视角进行解读[36]。
从结构视角出发，尺度同时具有“领土容器”和“权力关系的层级”内涵[37]。在此视角下，尺度重构聚焦于权力层级和资本积累关系的结构性变化，着重阐释全球化“时空压缩”背景下，权力和资本对空间进行再领域化、层级调整和表达范围重构的机制。“资本”被具象化为资本生产要素和资本生产方式，其为在全球范围内寻求新的资本次级循环空间，通过以要素流动为表征的资本去地域化和再地域化持续重构生产空间。与此同时，为吸引资本固着，国家—地方权力主体对特定空间的社会经济关系进行持续重构，以提供资本固着及要素积累所需的制度环境和地域空间[15,38]。通过资本和权力关系的动态耦合，新的地域结构和治理关系得以被持续生产与重构。该重构形式在水平方向上表征为新的资本积累空间，在垂直方向上表征为新的权力层级，即“权力和控制力在不同尺度间的变动”[29]。由此看来，尺度重构既是权力与资本相互作用的产物，也是促发空间内政治经济关系持续重构的条件。
结构视角下的尺度被视为层级分明的客观实体，强调特定空间内多层级权力与资本结合的关系，因而其难以解释跨界治理中同一层级不同行政区之间的竞合关系，而不同行政区之间的竞合行为恰恰是影响跨界治理的关键。从行动者视角出发的尺度理论能较好弥补这样的缺陷，具体而言，行动者视域内的尺度被视为由多元行动者共同构建的制度化实践和话语体系[39]。在尺度重构过程中，多元行动者以政治动员、权力博弈等为手段重塑空间的表征策略和自身的话语权角色，通过主体间联合、分化等关系的调整，推动区域内治理主体的尺度上移、尺度下移和尺度重构，进而实现空间内权力关系的改变和要素资源的重新配置。由此而言，在此畛域内的尺度重构以行动者行动路径为着眼点，更为关注行动者本身的政治诉求和策略，其重点在于剖析多元主体推动主体关系和话语框架重构的诉求、目的和路径，从而揭示空间重构背后的治理机制。
从尺度的上述属性来看，国家战略驱动的跨界地区不仅受制于中央—地方间多层级政府的纵向互动，还受到不同行政区行动者间的横向竞合关系影响，而后者的内涵更倾向于社会关系建构的“没有尺度的尺度政治”[40]，并不直接表征为空间内纵向的层级变动。鉴于此，本文从行动者视角出发，通过跟踪中央政府和多层级地方政府推动跨界地区协同治理的目的、诉求和途径，深入阐释国家战略驱动下跨界地区治理重构的逻辑。

1.2 国家战略驱动的跨界地区治理重构框架

作为“多个政治单元跨越国家或地方行政边界，具备紧密社会经济和文化联系及拥有共同发展意愿”的区域[41]，跨界地区既是区域内不同层级权力主体整合资本要素而形成的功能空间，又是被相邻行政主体相互分割而成的行政碎化空间。因而，跨界地区的治理过程呈现出多尺度嵌套与多行政空间权力叠合的特征：就多尺度嵌套而言，在我国强调纵向层级性的行政治理体系中，国家负责把握宏观战略意图，地方政府负责逐级贯彻及实施；就多行政空间叠合而言，跨界地区作为相邻行政单元共同组合而成的地域，其发展受到相邻行政区基层政府的直接作用，因而国家的战略意图主要由地方政府间接表达。
在跨界地区发展过程中，地方政府往往因追求自身利益最大化而导致行政区间的竞争关系不断加剧，并由此产生跨界地区发展受忽视、跨界地区内部地方政府各自为政和空间行政权力分割等地方治理困境。为松缓地区间竞争带来的张力，中央政府的首要任务是建立以国家意志为主导的集体行动体系。为此，其采用话语体系重构、治理主体关系重构和治理权力体系重构3个手段逐渐下放权力，以统筹指导跨界地区内部的治理事务。首先，话语体系重构是国家有效动员地方政府执行国家战略的关键手段。跨界地区处于行政区边缘地带，相较于中心城市，其发展难以得到地方政府足够的关注和重视。为动员和激励地方政府积极推动跨界地区发展，中央政府首先通过政策赋权将跨界地区定位为国家战略空间，为跨界地区的资本积累争取地方行动者的支持。其次，治理主体关系重构是保证国家意志顺利实施的重要策略。针对由发展权益分配不均所引发的地区间恶性竞争和区域冲突[42]，中央政府启动治理主体关系重构，通过成立新的治理主体直接代理和推行国家意志，不仅上收地方政府对跨界地区的治理权，还由国家意志代理者亲自缓解地方恶性竞争导致的区域治理危机。在此过程中，新的国家意志代理者负责下达中央政府的战略意图，进而实现国家对跨界地区的指导和监管。最后，治理权力体系重构是确保国家意志得以顺利落实和持续推进的关键保障。中央政府对新成立的国家意志代理者持续赋能，使其与地方政府形成纵向的互动关系，不仅迅速将国家空间想象转化为具有实际操控性的制度空间，还以此巩固了跨界地区内的中央—地方垂直管理模式。由此，地方政府在与新治理主体构成多层级的集体行动框架，不仅实现了国家权力在跨界地区的重新配置，还推动了跨界地区的尺度上移（图1）。
图1 国家战略驱动的跨界地区尺度重构理论框架

Fig.1 Theoretical framework for rescaling of cross-boundary regions under the background of national strategies

基于上述理论框架，本文首先对国家战略下的跨界地区尺度重构的历程进行梳理，揭示其各阶段的发展特征。其后，从话语体系重构、治理主体关系重构和治理权力体系重构出发，阐释跨界地区治理重构的机制和逻辑。本文聚焦于以下3个主要问题：①在国家战略下，跨界地区的话语体系重构如何产生及表征?②其治理主体架构、治理主体间关系又出现了何种变化?③在国家战略支撑下，国家如何赋能于各治理主体，以顺利推动跨界地区的治理体系重构?通过深入探讨上述问题，本文旨在揭示跨界地区的发展历程，剖析其发展动力重构的机制，并阐释国家和地方协同推动跨界治理的逻辑。

1.3 案例选择与研究方法

作为由国家战略驱动、多层级政府协同治理的跨界地区，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）是我国首个获得跨省域国土空间总体规划的国家战略空间，对带动长三角乃至我国的跨界治理具有重要的示范作用。示范区处于上海市、江苏省和浙江省两省一市行政界线交汇处，全域面积2413.1 km2，由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区以及浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“青吴嘉”）全域构成（图2）。其中，示范区启动区面积660 km2，由江苏省汾湖高新技术产业开发区（黎里镇），嘉善县的西塘镇、姚庄镇，以及青浦区的朱家角镇、金泽镇构成。
图2 长三角生态绿色一体化发展示范区概况

Fig.2 Location of the ecological and green integration development demonstration zone of thte Yangtze River Delta

在近年来国家积极推行区域协调战略的背景下，示范区在成立之初即被国家赋予了长三角一体化发展样板的关键角色。2019年，中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》），提出“高水平建设示范区，为长三角生态绿色一体化发展探索路径和提供示范”。同年，国家发展改革委出台《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（发改地区〔2019〕1686号，以下简称《方案》），对示范区赋予“实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口”的战略定位。在国家战略的动员下，沪苏浙两省一市多层级政府开始逐一破除示范区内的行政壁垒，由此推动示范区以生态跨界共建共治为主导的转型发展[43]，并为我国跨界地区的协同治理提供丰富的示范经验。
为深入剖析国家战略驱动的跨界地区发展机制及治理路径，笔者于2020—2023年对示范区开展实地研究，总共进行了3轮半结构访谈。访谈人员共计13人，包括5名示范区内地方政府工作人员、3名省级政府工作人员、5名参与示范区规划编制的规划师及参与示范区发展政策制定的专家学者。通过访谈，笔者对示范区跨界发展的历程、治理主体重构历程及作用有了深入了解，有助于阐释多层级政府共同推动跨界地区治理的机制。

2 跨界地区的治理重构历程

作为长三角一体化发展的样板，示范区的生态发展保护矛盾始终处于敏感地带，并随时引发区域冲突。事实上，在国家正式提出成立示范区之前，地方政府已尝试通过规划政策推动青吴嘉的跨界发展，然而其并未缓解三地协同治理的行政分割矛盾。为缓解地区之间的生态保护和产业发展冲突、突破以行政边界为壑的分割治理现状，国家将青吴嘉整合为国家战略空间，以此推动跨界地区的治理重构。在中央政府的指导下，跨界地区开启了以区域统筹和生态协同为核心的转型发展。

2.1 以地方自发合作为主的重构阶段

在中央政府正式将青吴嘉整合为国家战略空间之前，青吴嘉三地在淀山湖、太浦河生态环境跨界共治方面有着较为激烈的冲突[44]。地方政府起初尝试通过规划政策推动青吴嘉三地的协同治理，但收效甚微。上海市政府于2017年印发《青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》（以下简称《青浦总规2035》），提出推动青吴嘉三地的交通共建、生态共治，共同推进环淀山湖地区发展。然而，在上海以生态治理为重点推行跨界合作的同时，苏浙毗邻地区将重心置于推动经济社会要素的跨界流动，对生态跨界共建共治等公共事务却鲜有提及。“在做《青浦总规2035》时，上海和苏州就环淀山湖地区共建的问题沟通了几轮，但苏州主要把重心放在经济对接上，对于生态共治的态度不明确。后来《青浦总规2035》就把重心从青西（淀山湖）转移到青东（青浦新城）了”（某规划师A）。由于上海单方面提出的理念并未引起苏浙两地重视和回应，因此《青浦总规2035》的最终版本仅在区域协调部分保留了“研究新增轨道交通17号线的吴江支线”的远景战略内容。正如一位规划师所言，“对于（跨省治理）这样的事，除非有中央政府直接干预，不然地方政府很难在协调中达成一致”（某规划师B）。
此次以地方政府为主的跨界合作经验体现出柔性治理的困境。其表明，以区域利益协调为主的城市间合作虽然能在一定程度上促进经济社会要素的跨界流动，但生态治理、区域通道建设等以责任分担为主的跨界治理事项却被地方政府选择性忽视。长此以往，地区间的恶性竞争和公地悲剧将不可避免，而这恰恰是地方政府推动跨界治理时难以逾越的瓶颈。为突破以行政边界为壑的分割治理现状，国家成立示范区，以推动青吴嘉三地的跨界治理。

2.2 以中央政府动员为主的重构阶段

作为重塑空间内资本和权力的关系的有力工具[24]，空间规划及偏好性政策成为国家重塑空间集体行动架构的主要手段。国家首先正式将青吴嘉整合为国家战略空间，以集体行动框架弱化青吴嘉跨界治理的行政壁垒。国家发展改革委首先在《方案》中正式提出示范区的概念，并将示范区定位为“实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口”，以青吴嘉联合推进生态跨界治理为核心，从示范区的建设总体要求、定位目标、经济社会发展、生态环境保护、制度创新和实施保障等六方面出发，制定了45项一体化治理任务。在国家战略的支持下，跨界地区实现了话语体系重构，并以国家战略为核心制定全新的发展路径。
除了重塑跨界地区的话语体系，国家还通过植入新的治理主体统筹协调跨界项目的开发与实施。根据《方案》，示范区在成立之初同步设立全新的三级治理机构。该机构采用“执委会委托+开发公司开发建设”的政企结合运作模式，由理事会、执行委员会（以下简称“执委会”）和服务示范区的长三角一体化示范区新发展建设有限公司（以下简称“长新公司”）构成。“（示范区内的项目）由理事会负责决策、执委会负责制定政策及推动实施；长新公司由江浙沪两省一市共同出资成立，沪苏浙同股同权，三方各持股33.33%”（某地方政府工作人员A）。作为示范区先行启动区的建设主体，长新公司受执委会直接委托，负责推进区内的基础性开发、重大设施建设、房地产开发和管理。在示范区成立后，执委会随即启动示范区的跨界创新机制建设，仅在一年内便形成32项制度创新成果和60个亮点项目，项目覆盖了基础设施网络协同建设、区域市场一体化建设、产业体系深度融合、生态环境共保联治和公共服务设施普惠共享等地方政府难以自主协同治理的维度[45]。由此，在全新的话语体系和治理策略指导下，地方行动开始突破分割式管控和选择性合作的治理窠臼，示范区的治理模式也得以在新治理体系下打破行政区划壁垒，逐渐从特定领域的项目协同深化为区域全面一体化的全面治理重构。

2.3 以地方政府响应为主的重构阶段

在以跨界协同治理为导向的框架建立之后，青吴嘉跨界地区的治理逐渐由青吴嘉两区一县各自为政的科层式治理模式转型为执委会和区县级地方政府联动多层级网络化共治模式。根据《国务院关于长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的批复》（国函〔2019〕99号），国务院要求沪苏浙两省一市地方政府在《方案》基础上“完善工作机制、制定配套政策、落实工作责任”。为确保国家战略的实现，地方政府从制定空间规划和落实行动方案入手，推进跨界地区的话语体系和治理架构重构。
首先，地方政府通过编制相关空间规划进一步推进跨界地区的话语体系重构，并将国家战略目标转化为地方政府可操作的任务指标。于2023年2月获国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2019—2035年）》（以下简称《示范区国空总规》）便是将国家战略转化为具象化空间表达的重要手段。其在《方案》基础上，以深化细化跨界治理目标、治理重点和途径为重点，全面重构了示范区的一体化治理范式。在《示范区国空总规》指导下，示范区被重构为以青吴嘉地区的生态环境共保联治为重点，以数字经济、绿色经济和服务经济为三大主导产业的国家战略空间。“（《示范区国空总规》）确定了示范区的首要任务是‘生态’，有这个做指导，我们的工作重点就很明确了”（某地方政府工作人员B）。
其次，通过深化地方行动方案，地方政府进一步将示范区跨界发展转化为可落实的实施举措。2020年，沪苏浙省市政府共同出台《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》，以土地管理、要素流动、财税共享、规划管理、生态治理、公共服务建设和组织保障等八方面内容为重点出台22项实施行动，并明确了“三级八方”共计40多个责任单位的任务分工 ① 。此后，两省一市政府每年对行动计划清单进行实时更新，以落实示范区的跨界治理事项。在积极响应国家动员的背景下，地方政府逐渐以地方横向合作为重点推动示范区的跨界融合，示范区也由此被重构为长三角区域一体化发展战略创新实验的理想单元。

3 跨界地区的治理重构机制

示范区的重构过程说明，国家战略驱动的跨界地区治理并非自上而下单向“命令—服从”的科层关系，而是在国家指导和授权下，多层级政府间进行自主合作的互动关系。事实上，国家主要通过制定战略规整地方政府行为，而地方政府不论出于官员晋升需求还是出于争取地方权利增益，均会积极响应国家战略，并竞相争取参与国家战略的机会[46]。由此而言，国家战略下的跨界地区协同治理只有在国家和地方政府共同推动下才得以顺利推进，而不同层级政府行动方案的渐进式往复交替是跨界地区治理的典型特征。

3.1 话语体系重构：示范区战略地位的尺度上移

战略规划作为国家缓解地方间竞争的主要工具，其旨在重构地方话语体系和重配空间资源。在跨界地区的尺度重构中，为确保地方政府能在国家意志框架内建立有效的合作机制，国家在介入之初便着手制定战略规划，通过对跨界地区的发展定位及治理重点进行统筹安排，为地方政府的横向合作提供了清晰明确的行动指南。由此，跨界地区不仅实现了尺度跃迁，还有效弱化了阻碍公共事务跨界治理的行政壁垒。
在地方政府主导的跨界地区治理中，地方政府往往将目光投向快速产生效益的经济领域，生态领域和社会服务领域的治理事项却被选择性回避。从青吴嘉自发的城市合作内容来看，三地虽尝试就生态协调治理事项进行沟通，但在地方拥有不同利益诉求且缺乏国家战略调配责权的背景下，地方更多将跨界地区视为竞争资源的载体，对于生态跨界共治此类权责分配复杂的事项自然尽量避免。为此，在跨界地区成为国家战略空间之初，中央政府部门便从顶层设计切入，建立区域公共事务跨界共治的话语体系，以破解生态跨界治理和行政区属地化管理间的治理边界冲突。《纲要》《方案》分别提出将示范区定位为“生态友好型一体化发展样板”“生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地”，并以空间规划管理、土地资源管理、要素跨界管理、财税分享管理为重点制定任务指标考核。基于此，国家战略进一步制定了以生态空间、城乡空间、产业空间、公共设施建设和实施保障为核心的指标考核体系以规范地方行为。《示范区国空总规》以保护生态和限制开发为导向，对示范区蓝绿空间占比、生态保护红线面积、建设用地总规模、耕地占补平衡指标、城镇开发边界面积等56项指标进行跨界统筹调控和约束，从国家层面出发弱化了地方政府跨界协调的冲突和障碍。
由此，国家通过出台战略政策将示范区塑造为以国家意志为主导的国家战略空间，同时通过战略规划明确示范区的发展定位及框架，进而保障地方政府在“生态联合保护和产业联动”的国家战略话语体系中推行跨界协同治理。在此过程中，示范区逐渐被构建为一个以反映国家意志为主的、具有相对稳定权力和行政管理职能的整体治理单元。

3.2 治理主体架构重构：多层级网络化的主体关系重塑

为激励地方政府超越传统的行政区治理模式，中央政府在“跨界政策空间”内植入了以推进跨界治理事务为核心的治理主体（图3）。该架构由“推动长三角一体化发展领导小组”（以下简称“领导小组”）牵头，构建了以领导小组为核心的纵向治理体系和以理事会—执委会为核心的多层级网络化治理体系。由此，跨界地区治理主体实现了中央与地方多层级主体的整合。
图3 长三角生态绿色一体化发展示范区治理主体框架

Fig.3 Framework of the governance actors of the ecological and green Integrated development demonstration zone of the Yangtze River Delta

3.2.1 “中央—地方”领导小组为核心的纵向治理关系建构

在传统科层式治理模式中，跨界地区的治理冲突难以自下而上传达到中央，这样的信息传递不畅或失灵导致中央政府难以有效监管，进而带来低效治理的问题[47]。为此，中央政府在《纲要》中提出建立“中央—地方”多层级政府领导构成的领导小组，由该领导小组统筹示范区的跨界公共事务，以确保掌控跨界地区的治理方向。中央领导小组由中共中央政治局常委、国务院副总理任组长，三省一市省（市）委、省（市）政府主要领导担任主要成员，领导小组办公室设于国家发展改革委。中央领导小组统筹协调解决示范区内的重大问题，包括研究审议重要规划政策、制定重大项目及年度工作安排，以统筹指导示范区的跨界治理工作。
在中央领导小组负责统筹顶层设计的同时，地方领导小组也扮演着落实国家意志的重要角色。三省一市分别成立省级—市级—区县级的三级领导小组，专门负责指导落实跨界地区治理的战略。其中，省级领导小组由三省一市省（市）委书记任第一组长、省（市）长任领导小组组长，主要负责审定示范区的年度联动发展计划和合作项目、组织制定区域联动发展规划、政策及落实措施，并协调省（市）级政府部门联动推进区域的重大事项与重要问题。市级领导小组由办公室和专题合作组构成，其专注于执行上级决策部署和议定事项，统筹市级重大事项、重大项目，组织市级实施评价考核工作，并负责与长三角合作办公室、省级领导小组的对接工作。在领导小组的领导下，青吴嘉三地在各自行政区内分别成立专门的执行机构，如建设管理委员会、示范区先行启动区项目建设领导小组等区县层级实施小组，以确保国家战略在微观尺度得到有效落实。
由此，在原有的中央—地方科层治理架构基础上，国家通过植入全新的纵向治理主体，弥补了中央—地方治理的断层。通过中央领导小组，国家能直接下达国家意图和重大决策；通过省（市）级领导小组统筹协调跨界治理项目，地方执行层能纵向逐级分解并推进项目实施，从而有效保障了国家意图在跨界地区的顺利执行。

3.2.2 以“理事会—执委会—地方政府”为核心的网络化治理体系

地方推动协同治理的基础在于地方间形成平衡稳定的利益分配机制和协调对话机制[48]。为在跨界地区内构建平等的协商平台，国家在领导小组之下增设了示范区理事会和执委会。理事会和执委会作为两省一市政府横向协商和联动的平台，其不仅负责传达中央政府的战略意图，还与地方各层级政府建立了推进跨界公共事务的网络化协调网络，以共同突破跨界地区的治理壁垒。在该协调体系内，理事会负责决策示范区内的重要事务，包括示范区发展规划、改革事项及政策决策事项，并协调执委会推进重大项目。理事会的理事长由上海市、江苏省和浙江省常务副省（市）长轮值，成员包括两省一市发改委等相关政府部门和示范区属地政府地方官员。执委会作为示范区的开发建设管理机构，负责编制示范区发展规划和创新制度，以及统筹跨界地区改革事项、重大项目、支持政策等公共事务的推进实施。执委会主任由理事会秘书长兼任，下设公共服务和社会发展组、生态和规划建设组、营商和产业发展组、政策法规组、综合协调组5个工作小组。执委会工作人员从两省一市各地政府官员中统一选拔，任职期间，其工作编制被抽调至示范区，以尽量剥离其“地方”属性。在国家赋能下，执委会从工作人员到工作小组均实现了角色身份的重构，其由地方意图制定者和实施者转变为国家意图传达者和执行者。
随着“理事会—执委会”二级治理体系的引入，跨界地区原本以行政区为界的“两级政府、三级管理”治理架构被打破。新的横向治理主体架构以理事会和执委会为核心，其与地方政府共同构成跨界地区的协同治理网络。就理事会与执委会的关系而言，两级治理主体专注于跨界地区的经济和社会事务，上下级之间保持纵向的紧密联系。由此，示范区的治理模式由原本以行政区为界、地方政府各自为政的治理方式转型为以示范区为界、以项目为纽带、以治理中枢统筹处理的新模式；就理事会—执委会—地方政府的关系而言，理事会和执委会构成了示范区的事务执行中枢，同时执委会又与沪苏浙省级、市级、区县级领导小组建立了跨层级的横向协调联动关系。正如一位地方政府工作人员所言，“（执委会）考虑的不是自身利益而是共同利益，它从更高层面拿出共建方案，也为三级八方提供一个共商的平台，帮助地方达到共赢”（某地方政府工作人员C）。由此，跨界地区以“理事会—执委会”为核心，以执委会为联络平台，建构出以国家意志为主导的多层级网络化协同治理体系，该体系呈现出明显的“去领域化”和“去层级化”的关系重构特征。

3.3 治理权力关系重构：示范区治理主体的尺度上移

以跨界事务实施为核心的治理主体关系重构标志着跨界地区已形成以国家意志为中心、地方积极配合的治理体系。但在具体实践中，该体系中的各治理主体仍面临着职权模糊的问题。在示范区的跨界治理中，执委会作为两省一市人民政府的联合派出机构，在示范区成立之初并未被赋予明确的行政职权，地方政府不配合的情况时有发生。为此，国家通过政策赋能推动执委会尺度上移，从而保障其从更高尺度动员地方政府实施跨界公共事务。
执委会的尺度上移首先体现为国家对其赋予治理实权。国家发展改革委《方案》规定，执委会“负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施”。这表明，执委会已从区县政府手中上收了示范区开发建设的决策权。通过全权负责示范区的开发建设事项，执委会加强了对示范区的直接控制。其次，国家赋予执委会更大的权利诉诸空间。《方案》提出，“（示范区）一体化制度创新、重大改革集成等举措需要暂时调整实施有关地方性法规或规定的，由一体化示范区执行委员会向两省一市人大常委会提出并办理相关手续”。这说明，执委会被国家赋予了更大的谈判空间争取权利，使其能够直接与省级治理主体协商谈判。最后，国家还赋予执委会在重点项目上的决策权。《方案》提出“（示范区）需暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章有关规定的，待国务院作出相关决定后，授权执行委员会制订相关规定并实施”。这意味着，国家通过政策赋能，不仅推动了执委会尺度上移，也借助执委会向地方政府迅速传达国家意图，有效弥补了国家宏观战略与具体执行之间的断层。
在国家动员下，沪苏浙两省一市政府联合制定一系列政策，以进一步巩固执委会的权力及保障国家战略的顺利执行。2020年9月，沪苏浙人大常委会联合发布《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（以下简称《决定》）授予执委会省级项目管理权限。《决定》第五条明确赋予执委会“行使省级项目管理权限……负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理”。此外，《决定》第六条和第七条进一步明确执委会的诉权程序，提出“两省一市地方性法规的规定因改革举措需暂时调整或暂时停止实施地方性法规的，示范区执委会可以向两省一市人大常委会提出建议，由两省一市人大常委会依法决定”。
由此可见，执委会的实际管理权限已经上移到了省级层面，并具备与省（市）权力主体直接协商的权力。执委会的角色也从以协调为主的柔性治理主体，转变为具有法制保障的、指导示范区内多层级政府实施国家战略的指导者和协调者。由此，基于国家战略，执委会迅速建构起多层级网络化协商的刚性—柔性跨界治理复合体。“有了执委会之后我们（青吴嘉）能时不时聚在一起交流交流以前被忽略的跨界事项，虽然大家有时也吵架，但确实能实质性地解决一些问题”（某地方政府工作人员C）。协调机构与地方政府在持续沟通的过程中推进公共事务的跨界融合，以此有效实现了国家战略意图。

4 结论与讨论

为突破跨界地区内因行政界线而形成的治理壁垒，国家通过植入国家战略重构跨界地区的治理体系，成为统筹地方协同治理、推进跨界地区协调发展的重要手段。本文以示范区为例，探讨了在国家战略的支持下，跨界地区以超越单一行政边界为目标进行治理重构的过程及路径，揭示了我国中央和地方共同推动跨界治理的深层内涵。主要结论如下：
首先，在国家战略支持下，跨界地区不仅是国家为推动政府事权再安排而实施的战略项目，也是国家在微观层面推进区域柔性尺度重构的空间表达。该空间的治理重构肇始于地方政府在争夺最大化利益过程中引发跨界地区“行政碎化”问题，进而导致地方间的协同治理失效。在国家战略的支持下，跨界地区的重构经历了中央政府动员和地方政府响应两个阶段。在以中央政府动员为主的阶段，国家一方面通过出台战略规划，对跨界地区的发展定位和目标、协调思路和重点等进行明确，以此构筑出跨界协同治理的框架；另一方面，通过重构跨界地区的治理主体框架，国家将部分治理权转移给新植入的国家意志代理者，进而实现国家权力的上收。在地方政府响应的阶段，地方多层级政府与国家意志代理者构成多层级、网络化的利益沟通机制，共同将跨界地区重塑为国家意志宏观指导、地方政府协调分配的国家战略空间。
其次，中央政府通过话语体系重构、治理主体架构重构和治理权力重构3个手段，有效化解了行政区治理体制下跨界地区的治理困境。①为解决跨界治理事务缺乏地方政府重视的问题，国家通过政策动员，完成了跨界地区的话语体系重构。具体而言，中央政府通过发布定制化的国家空间政策，向地方政府传达国家意志，以此指导地方政府的行动方向并规范基层地方政府的行为。②为解决地方间竞争激烈的问题，中央政府植入全新的国家意志代理者，由此重构了跨界地区的治理主体架构。新的治理主体由不同行政区的地方官员组成，其在横向上与地方政府形成权力制衡和有效沟通，从而保障了相对公平的跨界治理行动，并有效缓解了地方政府为追求行政区利益最大化而引发的区域冲突。新的治理主体框架不仅打破传统以行政区划和行政尺度为壑的地方治理壁垒，还通过巩固国家指导与监督、地方协商与执行的治理关系，解决了跨界地区内国家角色缺位和治理层级脱节的问题。③为解决跨界地区治理权力行政分割的问题，国家通过对新治理主体放权，实现了跨界地区的治理权力重构。在尺度重构过程中，新的国家意志代理者在纵向上直接对接中央政府部门，以高效传达国家意志。同时，其与地方政府间形成多层级治理网络，以共同解决跨界发展问题。这种以问题为导向的改革方式从多层级视角出发协调地方间冲突，旨在缓解以往国家对基层治理重视不足而引发的治理断层矛盾。
最后，不同于传统自上而下的行政区治理模式，国家战略驱动的跨界地区治理本质是国家主导、地方政府实施的柔性治理模式。在跨界地区治理重构中，中央政府部门的角色是制定国家战略政策，构建利益平衡分配的协同治理体系，以保障跨界地区的发展能始终契合以协调区域问题为导向的治理逻辑。在国家动员下，地方多层级政府通过分工合作共同推进跨界地区内部的公共事务项目建设。由此，地方政府不仅能完成国家交代的战略任务，还得以在新治理架构中争取地方和自身利益最大化。在中央—地方的共同推动下，代表中央政府意图的组织与地方政府共同形成多层级的治理网络，这种多层级政府合作的渐进式治理具有一定稳定性和时效性。由此而言，国家战略驱动的跨界地区治理，逐渐由面向单一任务的简单工具[16]，演化为满足多元主体发展需求、关注提升整体竞争力的综合性整体系统。
从尺度重构视角理解我国跨界地区治理重构实践的内涵，有助于深入剖析中央及地方多层级政府推动跨界治理的机制和逻辑。同时值得注意的是，即使有国家战略与全新治理主体的支持，跨界地区的协同治理之路并非一帆风顺。事实上，跨界地区内不同行政区的地方权责分配机制、不同层级的权力调整机制都还处于逐步健全的阶段。在此背景下，地方政府一方面倾向于选择经济效益和政绩明显的创新项目，而对于治理责任重、成效周期长的项目仍旧重视不足；另一方面，国家部门和机构跟进配套政策的步伐较慢，纵然地方有积极推动跨界合作的意愿，也可能无法及时获得上级的资源或政策赋能。由此说明，跨界地区的协同治理不仅与相邻省市地方多层级政府的跨界治理态度相关，也与中央不同部门与机构的跟进部署，以及跨界地区内的经济主体和社会主体的行动响应紧密关联。未来研究应在现有研究基础上，进一步深入探讨上述各领域、各层级的政府、市场和社会多元主体突破传统行政区治理惯性、重塑跨界地区治理的模式与路径，以进一步完善主流的跨界治理理论。

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