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2025 , Vol. 45 >Issue 5: 153 - 160

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2025.05.016

三农、土地与生态

国土空间规划技术标准体系建设研究

  • 邓玲 ,
  • 贺战朋 ,
  • 赵国君 ,
  • 郑祎凡
展开
  • 中国自然资源经济研究院，中国 北京 101149

邓玲（1984—），女，副研究员，研究方向为自然资源与国土空间规划标准化、自然资源经济。E-mail：

收稿日期: 2024-04-03

  修回日期: 2024-10-08

  网络出版日期: 2025-07-07

基金资助

自然资源部部门预算项目(121102000000190027)

收起

Construction of Technical Standard System for Territorial Spatial Planning

  • DENE Ling ,
  • HE Zhanpeng ,
  • ZHAO Guojun ,
  • ZHENG Yifan
Expand
  • Chinese Academy of Natural Resources Economics，Beijing 101149，China

Received date: 2024-04-03

  Revised date: 2024-10-08

  Online published: 2025-07-07

Fold

摘要

“标准”是各级各类国土空间规划编制审批、监测评估、实施管理的重要制度基础和技术依据，而国土空间规划标准和技术标准体系建设则是国土空间治理领域的一项重要基础性工作。文章通过分析认为,现有国土空间规划标准存在数量少，部分标准质量低且实用性不强，标准体系不健全等方面的问题，不能完全适应深化“多规合一”改革和生态文明时代高质量发展，以及数字化和系统化治理的需求。为此，亟需促进国土空间规划与标准科学理论及技术方法的深度融合，进一步规范国土空间规划标准化的对象、明晰各类标准的层级和功能定位、完善标准体系，构建纵向包括“总体通用—子体系通用—门类通用—子门类专用”四级层次，横向包括“规划编制”“规划审查”“体检评估”“实施监督”序列结构的标准体系，为制定和修订国土空间规划领域的标准提供指引。

关键词： 国土空间规划; 标准化; 标准体系; 国土空间治理; 生态文明

本文引用格式

邓玲 , 贺战朋 , 赵国君 , 郑祎凡 . 国土空间规划技术标准体系建设研究[J]. 经济地理, 2025 , 45(5) : 153 -160 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2025.05.016

Abstract

'Standard' is a vital institutional foundation and technical basis for the compilation and approval, monitoring and evaluation, and implementation management of territorial spatial planning. The standardization and technical standard system construction of territorial spatial planning is an important basic work in the field of territorial spatial governance. This article identifies current issues in the standardization of territorial spatial planning, such as fewer studies in terms of standards of territorial spatial planning, low quality and limited practicality of certain standards, and deficiency of planning standard system, which can't fully meet the needs of deepening the integration of multiple plans, the high-quality development in the era of ecological civilization, digitization and systematic governance. Therefore, on the one hand, it needs to strengthen the integration between the territorial spatial planning and the standard scientific theory and technical methods, standardize the object of territorial spatial planning standardization, clarify the level and function orientation of various standards, and improve the planning standard system. On the other hand, it needs to construct a four-level standard system and a four-aspect standard system, including 'overall general-subsystem general-general category-special subcategory' in the vertical direction, and 'planning compilation', 'planning review', 'physical examination evaluation' and 'implementation supervision' in the horizontal direction, which provides guidance for the formulation and revision of standards.

Key words： territorial spatial planning; standardization; standard system; territorial spatial governance; ecological civilization

“标准”是各级各类国土空间规划编制审批、监测评估、实施管理的重要制度遵循和技术依据[1]，在国土空间治理中发挥着重要的作用。开展国土空间规划标准化建设，完善规划技术标准体系已成为提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的一项重要基础性工作[2-3]。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“按照多规合一要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”。2021年9月，自然资源部与国家标准化管理委员会联合印发《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021—2023年）》（以下简称《行动计划》），推进国土空间规划标准体系建设。湖南省、新疆维吾尔自治区，以及上海市、广州市、武汉市等地推进了地方层级的国土空间规划标准体系建设[4-5]；海洋、国家公园等特定领域的国土空间规划标准体系建设也在积极推进之中[6-7]。围绕构建统一的国土空间规划技术标准体系，多位专家从构建原则、推进思路和实施路径等方面提出了建议。吴志强提出要分析标准体系内涵、梳理历史演进轨迹与问题，构建清晰的国土空间规划标准体系；林坚提出要推进“区域—要素”统筹下的国土空间规划技术标准体系；邓红蒂提出在市县级国土空间总体规划标准研制过程中要遵循“总规引领、兼具技术指南和公共管理内容、结合实际因地制宜”等原则；邹兵提出在已有城乡规划和土地利用规划标准体系成果基础上继承和发展，重构国土空间规划标准体系整体框架，分类推进标准的制定[2,8]。
目前，国土空间规划领域逐步建立了由“基础通用标准、编制审批标准、实施监督标准、信息技术标准”构成的技术标准体系，发布实施了一系列国土空间规划技术标准，为国土空间规划编制以及监测评估等提供了规范化的技术方法和基本要求，在各级各类国土空间规划的编制审批和监督实施中发挥了作用[9]。但是，总体上我国国土空间规划领域仍存在技术标准数量少、个别标准理念滞后、标准体系不完善等问题，与生态文明时代所要求的高水平国土空间治理相比仍有较大差距[10]。为此，本文将标准化和国土空间规划的理论与实践相结合，在阐述标准化规范性知识、分析生态文明时代国土空间规划标准化的主要需求和存在问题等基础上，提出完善国土空间规划标准化工作的建议，并尝试构建“纵向层级明晰、横向序列优化”的国土空间规划技术标准体系，为推进相关工作提供参考。

1 国土空间规划技术标准体系的基本概念及其与法律法规的关系

1.1 标准与标准体系

标准是按照规定程序，将科学、技术和经验的综合成果进行标准化处理，经协商一致确立并由公认机构批准，为活动或结果提供规则、指南和特性，供共同使用和重复使用的文件。标准化则是为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。标准具有以下特征：一是科学性。标准需遵循基本的科学规律，包括自然、社会和经济规律。二是实用性。作为一种技术要求，标准应当有明确的技术流程、技术指标等，成为实用性强的工具。三是可重复性。标准是供共同使用和重复使用的文件，在发布实施之前应当经过必要的重复验证和实际试用。四是协商一致性。标准应当在其应用范围内取得最大共识，并在制修订过程中充分听取多方建议。五是稳定性。标准的制定、修订和废止必须经过严格的规定程序和必要的时间周期，以确保其稳定性。依据标准的定义和特征，国土空间规划领域的标准化工作主要包括：①细化和量化。对国土空间规划调查评价、编制实施、监测评估，以及国土安全、人类健康、生态保护、环境治理、资源利用等法律法规、规章制度和战略规划等要求进行细化和量化，提出具体的技术流程和指标等。②优化和简化。对国土空间规划全过程全生命周期的相关流程进行优化、简化，把复杂的事务（事物）转化为简单的事务（事物），提升规划实施的效率和效果。③协调和统一。通过充分协商和有效参与，制定具有广泛共识的规则和指南，以便于共同使用和自愿使用。标准体系是指一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体，涵盖现有、需要制定和未来预计制定的标准。一个标准体系可以分解为若干个子体系，每个子体系也是由多个相互关联的技术标准形成的有机整体。标准体系中的子体系和各项技术标准之间存在相互制约、相互作用、相互依赖和相互补充的内在联系。例如，国土空间规划标准体系属于自然资源标准体系的子体系（图1），是国土空间规划领域标准化工作的纲领性文件，也是组织标准制修订和管理工作的路线图与基本依据[7]。构建国土空间规划技术标准体系，一方面需要系统全面，边界清晰。按照体系化的要求，将国土空间规划领域的所有标准集合成一个有机整体，满足国土空间规划全流程、全周期的治理需求，并与调查监测、生态保护修复、资源管理、信息化等其他子体系保持清晰的边界。另一方面需要层次适当，数量适中。标准体系的层次应合理，层级不宜过多；标准的数量应尽量简化，避免交叉重复。对于已有的交叉重复标准，应从个性标准中提取共性技术，形成上一层次的共性标准，扩大其应用范围。每一项标准在标准体系结构图中应有明确的层次，基础性、通用性等共性标准应位于上层。
图1 自然资源标准体系框架

注：资料来源于自然资源部官网。

Fig.1 Framework of natural resource standard system

1.2 标准与法律法规的关系

标准作为一种规范性文件，在实现国家治理现代化的进程中具有重要的地位和作用。甚至有人认为标准具有延伸法律规范的作用，被赋予法的意义[11]。但标准与法律法规仍存在诸多区别。法律是由立法机关制定，反映公平正义的价值取向，由国家强制力保证实施；行政法规、部门规章等广义上的法规也反映公平正义的价值取向，并具有强制力。标准则是由政府、社会组织、企业等制定，体现技术性、科学性和合理性，本身不具有强制力[11]。标准和法律法规虽有所区别，但两者具有较强的互补性。一方面，标准可以弥补法律法规因其过于抽象而导致的规范性不足的问题。法律法规的规定往往较为抽象，且难以解决特定领域的科学技术问题，而以科学、技术成果为基础制定的标准可以对具体的产品、服务或参数等作出规定。另一方面，法律为标准的实施提供了保障。除《中华人民共和国标准化法》赋予了强制性标准的强制力外，相关法律法规通过引用行业标准、地方标准等推荐性标准使其实施效力由非强制性转化为强制性。
随着经济社会的发展，标准和法律法规在各自的领域都出现了扩张的趋势，出现相互融合的现象[12]。特别是在国土空间规划与治理领域，需要在标准的制定和实施环节，加强与法律法规的融合。在制定环节。标准的制定需要以法律法规为依据，并将法律法规的原则和规范细化或量化为标准的具体内容。例如，《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定：编制国土空间规划应当科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局；《省级国土空间规划编制技术规程》（GB/T 43214—2023）则依据包括土地管理法等在内的相关法律法规，对如何构建和优化国土空间开发保护格局进行了细化，明确了构建生物多样性保护网络、构建河湖生态缓冲带、布局生态修复重大工程等技术要求。又例如，为促进城市绿化、改善人居环境，国务院通过了《城市绿化条例》。《城市绿线划定技术规范》（GB/T 51163—2016）则通过规定“规划区内生产绿地规划面积占城市建成区面积比率不应低于2%”“产生有害气体及污染工厂的防护绿地固化宽度不应小于50 m”等条款，对绿地的划定提出可量化、可程序化的具体要求。在实施环节。标准的实施需要通过法律法规的规定获得强制力，而法律法规的实施也需要标准来提供依据。例如，《土地复垦条例》规定土地复垦要遵守土地复垦标准，需要对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，并用于土地复垦；自然资源部出台的《土地复垦条例实施办法》进一步明确表土剥离厚度应当依据相关技术标准。由于上述法律法规的引用，属于推荐性标准的《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T 1048—2016）也具有了强制力。又例如，《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查。建设用地标准由于被法律所采用而具有强制力，同时也为落实法律精神、依法进行建设项目可行性审查提供了重要依据。

2 国土空间规划标准化存在的主要问题

“多规合一”以来，自然资源部按照“急用先行”的原则研制了一系列国土空间规划领域的标准。这些标准在国土空间规划的编制实施中发挥了重要作用。但由于对标准化理论的系统性研究不足，加之一些标准制定单位受急功近利、抢占先机等心理的影响，存在标准的立项论证不充分、编制水平不高、广泛参与度不够等现象，导致国土空间规划标准化仍然存在一定的问题。

2.1 标准数量少、覆盖度低，标准体系不完善

截至2024年底，自然资源部在国土空间规划领域现行和在研的标准合计仅有31项。其中，已发布实施了13项，包括国家标准2项，行业标准11项（表1）；另有18项标准正在研制中。与原城乡规划领域的标准[13]以及自然资源部管理的其他领域相比（表2），国土空间规划技术标准总体数量较少，与全要素、多尺度、多类型的国土空间规划编制与监督实施体系不匹配，难以覆盖各级各类规划及其相应的规划内容。例如，在总体规划编制方面仅发布实施了省级国土空间规划编制技术规程，缺乏市级和县级国土空间规划的编制规程。
表1 已实施的国土空间规划标准统计表

Tab.1 Statistics of implemented territorial spatial planning standards

序号 标准属性 所属领域 标准名称
1 国家标准 总体规划 省级国土空间规划编制技术规程
2 技术应用 国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范
3 行业标准 总体规划 主体功能区优化完善技术指南
4 详细规划 镇区范围确定规程
5 城区范围确定标准
6 国土空间规划城市设计指南
7 社区生活圈规划技术指南
8 专项规划 都市圈国土空间规划编制规程
9 国土空间综合防灾规划编制规程
10 城乡公共卫生应急空间规划规范
11 国土空间历史文化遗产保护规划编制指南
12 监督实施 国土空间规划城市体检评估规程
13 技术应用 国土空间规划城市时空大数据应用基本规定

注：数据来源于自然资源标准化信息服务平台（截至2024年12月底）。表2同。

表2 自然资源标准体系标准数量统计(项)

Tab.2 Quantity statistics of standards of natural resource standard system

序号 标准子体系 代号 现行标准 在研标准 合计
1 基础通用 TY 0 4 4
2 自然资源调查监测 DJ 20 27 47
3 国土空间规划 GH 13 18 31
4 自然资源确权登记与权益 ZC 12 10 22
5 自然资源开发利用 LY 34 10 44
6 用途管制与督察执法 DC 1 1 2
7 国土空间生态保护与修复 ST 48 39 87
8 土地资源 TD 29 21 50
9 地质与矿产资源 DZ 472 323 795
10 海洋 HY 534 417 951
11 自然资源信息化 XX 24 70 94
12 测绘地理信息 CH 364 245 609
总计 1551 1185 2736
在标准体系方面，虽然构建了由“基础通用”“编制审批”“实施监督”“信息技术”四类技术标准组成的标准体系（图2），为后续标准立项和制定提供了指引，但在规范性等方面仍存在一定的问题：①将通用类标准与专业门类标准并列，标准之间配套关系有待完善。从标准体系结构看，现行框架将“基础通用类”与其他3个专业门类标准并列，但该类别既包括国土空间规划管理全过程需要共同遵守的标准，也包括其他3个专业门类内部需要共同执行的标准。未能有效体现基础通用标准和专用标准之间的层级和约束关系。②部分专业门类设置包含行政工作，需进一步协调标准的“技术”定位。从专业门类的划分和设置看，现行标准体系中规划审批和许可均偏向行政管理。《中华人民共和国标准化法》规定标准的核心内容是“技术要求”，因此需要厘清技术逻辑与行政逻辑，避免将行政性要求制定成标准。③部分标准的功能定位和归类需进一步研究。如“基础通用类”中的标准，还需根据基础标准（以互相理解为编制目的形成的具有广泛适用范围的标准）和通用标准（包含某个或多个特定领域普遍适用的条款的标准）的内涵开展进一步甄别，将非基础通用标准调整至应归属的类别中。
图2 国土空间规划技术标准体系框架

注：资料来源于自然资源部、国家标准化管理委员会编制的《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021—2023）》。

Fig.2 Framework of technical standard system for territorial spatial planning

2.2 部分标准科学性不足、质量较低，实用性有待加强

标准的质量直接影响国土空间治理能力的高低。目前，国土空间规划领域部分标准还存在科技创新引领不足、质量偏低、适用性不强等问题。
①各类标准之间存在交叉冲突，影响实践工作。原有的土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等在各自领域曾发布实施了多项技术标准。但由于这些规划管理的职责曾分属不同部门，不可避免地导致规划及其技术标准之间存在不协调不一致，甚至交叉冲突等问题，进而导致标准之间的混乱。例如，住房和城乡建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）仍然被作为编制城市总体规划和控制性详细规划的强制性标准。该标准提出规划人均绿地与广场用地面积不应小于10.0m2/人；住房和城乡建设部批准的《城市绿地规划标准》（GB/T 51346—2019）则进一步规定规划城区绿地率指标不应小于35%，设区城市各区的规划绿地率不应小于28%。但上述标准中的城市绿地分类是依据住房和城乡建设部发布的工程行业标准《城市绿地分类标准》（CJJ/T 85—2017）确定的，居住用地、工业用地、公共管理与公共服务设施用地等城市建设用地中的附属绿化用地均被认定为城市绿地。与自然资源部系统采用的《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）（以下简称“三调”）中的地类认定和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称“用地用海分类”）中地类认定相比，住房和城乡建设部门认定的绿地范围较大。由此导致以“三调”为底图底数、以“用地用海分类”为规划分区的市县级国土空间总体规划与详细规划难以达到绿地率的指标要求。
②标准多缺乏具体的技术要求，强制力不足。截至目前，国土空间规划领域发布实施的13项标准均为推荐性标准，并且多数标准细化量化不够，仅仅提出原则性的要求。侧重宏观尺度、总体性规划的技术标准多是对规划的编制流程和编制要点做了规定，缺乏具体的技术指标要求。例如，《都市圈国土空间规划编制规程》（TD/T 1091—2023）虽然明确了都市圈国土空间规划编制的工作流程和编制要点，但对于都市圈范围内的空间布局、公共服务设施、综合交通、蓝绿空间等规划内容仅进行了原则性的规定。相关条目的表述为“提出重点规划单元外各级城镇公共服务设施配置要求”“提出蓝绿空间休闲、游憩、娱乐等功能布局要求”“提出跨界地区道路网络对接指引”等。侧重落地实施的详细规划类标准也缺乏较为具体的技术要求，特别是缺少量化的指标。例如，《国土空间规划城市设计指南》（TD/T 1065—2021）在其引言中就明确“本文件侧重提出原则性、导向性要求”。
③标准对新变化新理念新要求体现不足，难以适应国土空间治理的新需求。在新的发展阶段，国土空间治理的内外部环境及其目标任务发生了重大变化，但国土空间规划领域的标准并没有很好地适应这些新变化和新需求。例如，《城市居住区规划设计标准》（GB 50180—2018）对于养老院、幼儿园等设施用地做了强制性规定，但不少城市已出现老年人口增加和适龄入学儿童减少的情况，如果仍按照原有标准配置用地和基础设施，则可能出现教育设施闲置、养老设施不足的情况。在乡镇和农村地区，《社区生活圈规划技术指南》（TD/T 1062—2021）提出建设乡集镇层级和村组层级的乡村社区生活圈，但我国各地的乡村发展水平差异较大，部分地区的村组可能会迅速地空心化甚至是消失[14]，若按照统一标准配置乡村社区生活圈的公共服务设施，也可能造成较大的闲置浪费。此外，在引导和约束绿色低碳转型、历史文化遗产保护、新质生产力发展等方面缺乏必要的标准，尚不能以高标准引领高质量发展。

3 国土空间规划标准化的需求分析与完善建议

“构建统一的国土空间规划技术标准体系”是建立国土空间规划体系并监督实施战略部署的一项重要任务。需要针对国土空间规划标准化工作与国土空间规划实际需求之间的矛盾和偏差，认真研判国土空间治理新变化新趋势，明确国土空间规划标准化工作的新需求，并在此基础上以标准化理论为指导，提出完善国土空间规划标准化工作的相关建议，增强标准化工作与国土空间治理实践的匹配性。

3.1 明晰国土空间规划标准化的工作范畴

标准是重要的治理工具，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”。为此，需要加强标准与其他治理工具的协同，共同提升治理能力。一方面，做好标准与法律法规等的融合，细化法律法规的技术流程、量化相关技术要求，通过具体的技术标准更好保障法律法规的实施。另一方面，也要做好标准与其他治理工具的区分。从标准的定义和特征看，并非所有工作都适合作为标准化对象。《中华人民共和国标准化法》也明确标准不应规定诸如行政管理措施、法律责任、责罚等法律法规要求。需要加强国土空间规划领域的标准化理论研究，将一般的标准化理论与国土空间规划实践相结合，明确国土空间规划标准化的工作边界、功能定位、重点任务等。例如，“国土空间规划专项规划编制类别”等变化频次较高的编制要求就不宜制定标准，可由政府文件等形式替代；村庄规划等在全国范围内重复性较差的工作也不宜出台国家标准或行业标准，可由各地结合地方特征出台地方性标准。在工作时序上，重点对基础通用型标准、“急用先行”型标准开展集中攻关。对于应用方向较窄、特殊性较强或标准化需求较低的领域，可以先开展标准预研究。

3.2 加强与自然资源标准体系的深度融合

①需要继续推进原有城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等各类规划技术标准的融合，特别是完善基础性、通用性的技术标准，确保各类规划在底图底数等方面保持一致，避免各类标准的交叉重复和相互冲突，提升标准的兼容性、统一性和实用性。②推进“多规合一”改革需求与自然资源部“两统一”职责深度融合。建议在继承和发展“自然资源标准体系”基础上，将国土空间规划技术标准体系深度融入该标准体系。国土空间规划标准体系的范围不宜过度泛化，应聚焦于规划编制、审查、实施、修编等业务流程及技术要求。对于国土空间规划编制实施中所涉及的调查评价、信息化建设等标准，应加强与自然资源标准体系的其他子体系以及林草、水利、生态环境等专业领域技术标准的衔接，采用相关技术标准。③完善国土空间规划技术标准体系。国土空间规划标准化工作应按照成系统、成体系、有效衔接、相互配合的现代标准研制要求，梳理现行技术标准，整合交叉重复的标准，研制关键缺失标准，修订和废止与当前国土空间治理需求不符的标准，并做好与其他领域标准体系及相关标准的协同，构建数量适中、质量过硬、高效协调的国土空间规划标准体系。

3.3 落实和支撑高质量发展等重大战略部署

标准在提升产品质量[15]，推动高质量发展方面发挥着重要作用[16]。我国国土空间规划领域现行的理论和技术方法大多源于西方工业文明时代形成的体系，依据这些理论和技术方法制定的各类标准不可避免地存在诸如“重开发轻保护”“重生产轻生活”等方面的局限性，难以契合生态文明时代高质量发展的价值理念[17-20]。未来应将技术标准作为法律法规和战略规划的重要细化量化工具，落实生态文明建设和高质量发展的要求。在绿色低碳、城市韧性、宜居环境、生态保护、区域协调等方面制定引领性标准。例如，跨区域协同是国土空间治理领域的重要命题，可以通过建立区域标准协同机制，在公共服务和基础设施建设、生态保护修复、文化遗产保护、绿色产业发展等方面制定统一的标准，推进区域协调和高质量发展[21]。

3.4 顺应国土空间数字化数智化治理新需求

现代信息技术在国土空间规划与治理中的作用日益明显，以“数字化”“网络化”推动国土空间规划全生命周期管理的“智能化”已成为行业共识[22]。自然资源部正积极推进“全国国土空间规划实施监督网络”建设。未来，需围绕国土空间规划实施动态感知、重要控制线分析预警、规划实施效能评价以及国土空间治理新场景等方面，制定更多新标准，以“数字化”“数智化”推动国土空间治理和规划的理念变革。

3.5 做好国土空间规划标准宣贯与监督实施

标准的生命力在于实施。自然资源与国土空间规划主管部门需要做好标准的组织实施、宣贯推广和监督检查工作，并依据标准的实施情况做好相关标准的制修订与废止等工作。特别是注重依托全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会及其各专业分技术委员会做好以下工作：①建立和完善标准实施信息反馈机制。依托自然资源标准化信息服务平台等途径，畅通国土空间规划相关领域对标准化工作建言献策的渠道，让标准的制定者、实施者以及其他利益相关者能在标准立项、起草、审查等各个阶段充分表达诉求。②开展标准实施情况的评估。通过定期开展标准实施效果评估、监测标准有效实施率等形式对标准合规性、协调性以及实施情况进行评价，定期发布各类标准实施情况报告。根据评估结果做好对相关问题的追溯和纠错，加大标准实施监督结果的处理力度，及时做好标准的制修订或废止，并针对交叉冲突问题，做好部门间的沟通协调。③构建和完善国土空间规划实施评估的理论与技术方法。已有的标准化评估理论和方法主要是针对工业领域的产品标准进行评估，侧重衡量标准实施的经济效益。国土空间规划领域的标准更多是服务公共事业管理，需要借鉴政策评估等理论和技术[23]，在标准的价值一致性评估、标准实施的社会效益评估等方面进行探索，形成适用于国土空间规划标准实施评估的理论与技术方法。

4 国土空间规划标准体系构建探索

标准体系是指引标准制修订工作的顶层设计。常见的标准体系结构包括“层次”关系、按专业等逻辑顺序排列的序列关系，以及“层次+专业”等组合关系。其中分类层次结构是适用范围最广的标准体系结构，能够表达标准的横向分类、纵向分层关系，既适用于复杂的大系统，也适用于简单的小系统。随着信息技术的发展，一些领域构建了包含层次、专业、种类等多维度结构的标准体系，能够更加清晰地界定各类标准的层级和相关关系[24]。但在现有条件下，三维结构的标准体系过于复杂，且难以在二维平面上展示，尚不利于广泛传播和使用。因此，根据标准化工作的规范性理论和国土空间规划标准化的主要需求，本文在充分考虑国土空间规划标准融入自然资源标准体系的前提下，按照“层级+专业”的层次结构对现有的国土空间规划技术标准体系进行优化（图3）。其中，纵向上体现不同标准的层级；横向上按照规划编制、规划审查、体检评估和实施监督等业务链条形成分类，每一门类再按照总体规划、详细规划、专项规划等规划类型形成子门类标准。
图3 国土空间规划技术标准体系框架

Fig.3 Framework of technical standard system for territorial spatial planning

4.1 纵向层级明晰

纵向上建立“总体通用—子体系通用—门类通用—子门类专用”的四级层次结构，进一步明确标准体系中不同层级标准的功能定位和适用范围，增强标准之间的协调配套性。层级划分按“共性提升”的原则，把下一层标准中的共性内容提到上一层，层级之间体现的是标准间的主从关系，上一层标准制约下一层标准，下一层标准应遵守上一层标准的规定，层级的高低代表了标准在一定范围内共性的内容及覆盖面的广度，通过控制标准所在层级可以达到优化体系中标准颗粒度的目的。其中，第一层级为国土空间规划的通用标准。一方面，可将原《行动计划》中的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类标准》等标准提升至更高层级，作为自然资源调查监测、国土空间规划、用途管制等工作的基础性和通用性标准；另一方面，可将原《行动计划》的基础类标准整合到已有的自然资源基础类标准。如将《国土空间规划术语》并入自然资源标准体系的第一层级的《自然资源术语》，并修改为《自然资源与国土空间规划术语》。第二层级是国土空间规划标准子体系的通用标准。制修订《全国国土空间规划总则》《国土空间规划制图规范》《国土空间规划单元划分》等基础标准和共性标准。在“多规融合”语境下，确保在统一规划体系下编制实施、在统一用地用海分类基础上统计分析、在统一规范下制图、在统一信息系统下监测实施等，最大限度地实现国土空间规划的规范化、标准化。第三层级为各工作门类通用标准，该类标准是确保国土空间规划各重要节点工作有序开展、规范进行、科学推进的重要抓手。包括适用于各工作领域的基础标准，以及从本门类第四层级所包含的同类标准中提取通用技术要求形成的共性标准，如规划编制门类通用标准中的《总体规划编制技术标准》、规划审查门类通用标准中的《国土空间规划审查通则》等。第四层级为各子门类专用标准，该类标准是保证相关具体工作规范开展的重要依据。例如，在总体规划编制标准方面，包括《省级国土空间规划编制技术规程》《市县级国土空间规划编制技术规程》等。这一层级的技术标准适用范围较窄，技术要求更为具体，各标准之间应避免交叉重复。

4.2 横向流程优化

在第三和第四层级，按照业务流程的序列关系进行横向优化。包括规划编制、规划审查、体检评估、实施监督和其他标准等五个门类，并分别制定相应的标准。每个门类应根据具体工作内容和标准化对象进一步细分，并对各子门类设置进一步优化：一是将原“规划编制审批”拆分为“规划编制”和“规划审查”。编制和审查是两个相对独立的环节，实施主体不同，按照“编审分离”的原则，建议拆分为两个门类。二是将原“实施监督”拆分为“体检评估”和“实施监督”。体检评估的对象为“国土空间”，侧重对国土空间本体的治理；实施监督的对象为“国土空间规划”，侧重保障规划的执行力和推进效果，为监督执法提供依据。三是对原《行动计划》中与编制审批、实施监督并列的信息技术类标准暂不单独设立（未来可视数字化治理的变化再调整），并增设其他类标准。原有信息技术标准视情况纳入自然资源基础通用标准、自然资源信息化标准、国土空间规划通用标准等层级，极少数无法归入上述门类的标准可归入本层级的其他标准。

5 结论与展望

构建与国土空间规划体系深化改革相匹配、与高质量发展相适应、与高水平国土空间治理相契合的国土空间规划技术标准体系，是当前标准化工作的重要内容之一。做好国土空间规划技术标准体系的顶层设计，既能够有效与自然资源领域的整体标准体系相衔接，又能够为深化细化国土空间规划编制实施等工作提供技术支撑，能够有效解决“多规合一”中存在的矛盾问题，平衡已有标准和应有标准的关系，协调政府统一管理和地方差异化管理的关系。当前，受制于国土空间规划、标准科学等领域的理论和技术缺陷，国土空间规划标准化的研究与实践工作仍存在一些问题。为此，本文提出需要在国土空间规划理论和标准科学的双重指导下，进一步明确国土空间规划标准化的对象，提升单个标准的编制质量，并明晰各类标准的层级和功能定位，形成融合强制要求与参考引导的技术标准体系，为各类标准的立项、制修订和使用等提供指引；并通过标准体系来补足规划编制体系、政策法规体系、实施监督体系等方面的技术保障，共同提升国土空间规划治理体系和治理能力现代化水平。
未来，面对国土空间规划领域的新形势、新任务、新要求，需要结合实践因地制宜制定标准，保持标准制修订工作的开放性和动态性，并通过效用评估及时调整相关标准。同时，也应看到工业文明时代的标准化思维与生态文明时代多元化、情景化、地方化的治理模式等存在天然的冲突。受后现代主义、后实证主义等思潮的影响，国土空间规划与治理的去中心化和立足地方的情景化在欧洲、美国以及日本等地成为趋势[25-26]，出现了更具弹性的协商式规划、公众参与性规划等规划范式，宏大的叙事和统一的技术标准日益受到质疑。技术标准如何平衡规划刚性管控和灵活治理需求成为新的命题。

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