EN中文

经济地理 >

2021 , Vol. 41 >Issue 10: 183 - 191

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.10.020

中国地理学会经济地理专业委员会成立60周年和《经济地理》创刊40周年特辑论文

城乡融合发展背景下的村庄规划创新研究

  • 周国华 , 1, 2 ,
  • 吴国华 1, 2 ,
  • 刘彬 1, 2 ,
  • 唐承丽 1 ,
  • 戴柳燕 1, 2 ,
  • 陈征 1, 2
展开
  • 1.湖南师范大学 地理科学学院，中国湖南 长沙 410081
  • 2.湖南师范大学 地理空间大数据挖掘与应用湖南省重点实验室，中国湖南 长沙 410081

周国华（1965—），男，湖南娄底人，教授，博士生导师，研究方向为乡村地理、区域发展与国土空间规划。E-mail：

收稿日期: 2021-09-13

  修回日期: 2021-09-21

  网络出版日期: 2025-04-24

基金资助

国家自然科学基金项目(41971224)

收起

Rural Planning Innovation Under the Background of Urban-rural Integration Development

  • ZHOU Guohua , 1, 2 ,
  • WU Guohua 1, 2 ,
  • LIU Bin 1, 2 ,
  • TANG Chengli 1 ,
  • DAI Liuyan 1, 2 ,
  • CHEN Zheng 1, 2
Expand
  • 1. School of Geographic Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China
  • 2. Hunan Key Laboratory of Geospatial Big Data Mining and Application，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China

Received date: 2021-09-13

  Revised date: 2021-09-21

  Online published: 2025-04-24

Fold

摘要

我国已进入城乡融合发展的新阶段，城乡融合发展将对乡村要素流动、结构调整、格局变化和功能转型等带来重大影响，顺应城乡融合发展新趋势的村庄规划创新是村庄规划研究与实践的重要方向。基于城乡融合对乡村发展影响的分析，适应规划体系变革对村庄规划功能和作用的新要求，提出村庄规划创新的思路与策略。研究认为，未来的村庄规划，要基于城乡融合发展理念，以生活质量为导向，适应乡村多功能演化的需要，重视村庄整体综合研究，着力提升乡村吸引力，促进城乡协调发展和共同富裕；应重点推进响应城乡管理体制机制变革的村庄规划体系创新、综合城乡发展条件与多元需求的规划类型创新、耦合城乡融合发展趋势和管治要求的规划内容创新以及引入现代技术与协调多元关系的规划方法创新。

关键词： 城乡关系; 城乡融合; 村庄规划; 村庄规划创新; 实施路径; 乡村聚落; 乡村功能转型

本文引用格式

周国华 , 吴国华 , 刘彬 , 唐承丽 , 戴柳燕 , 陈征 . 城乡融合发展背景下的村庄规划创新研究[J]. 经济地理, 2021 , 41(10) : 183 -191 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.10.020

Abstract

China has entered a new stage of urban-rural integration development,which will bring significant impact on the flow of rural elements,structural adjustment,pattern changes and functional transformation,etc. Village planning innovation in response to the new trend of urban-rural integration development is an important direction for village planning research and practice. Based on the analysis of the impact of urban-rural integration on rural development,this paper puts forward some innovative ideas and strategies for village planning to meet the new requirements of village planning function and function of planning system reform. The study concludes that the future village planning should be based on the concept of urban-rural integration and oriented by life quality,meet the needs of rural multifunctional evolution,pay attention to the overall comprehensive study of villages,focus on improving the rural attractiveness,and promote the coordinated development of urban and rural areas and collective prosperity. It should actively introduce modern planning technology,and focus on the innovation of village planning system in response to the change of urban-rural management system and mechanism,the innovation of planning type to integrate urban-rural development conditions and diversified needs,the innovation of planning content to couple the development trend of urban-rural integration and governance requirements,and the innovation in planning methods through the use of modern technology and coordination of multiple relationships.

Key words： urban-rural relationship; urban-rural integration; village planning; village planning innovation; implementation path; rural settlement; transformation of rural function

2019年以来，自然资源部办公厅先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》等重要文件，指导各地有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。传统的村庄规划主要是指住建部主导的村庄建设规划，规划范畴侧重于乡村聚居点各项建设内容。当前，村庄规划是以一个或者多个行政村村域为单元编制的乡村地区空间规划，属于国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，是开展乡村建设、助力乡村振兴和乡村治理的重要工具与手段[1]。在乡村转型发展和国土空间规划加快推进的背景下，作为乡村规划重要类型的村庄规划成为理论研究与实践探索的热点。张京祥等对规划改革背景下的村庄规划进行了方向性的探索，如提出应在县域层面展开村庄布局规划、村庄分类、三线划定等各种规划管控，在村庄层面编制建设性规划，还应紧紧围绕人口、用地、产业和设施四个要素构建村庄规划新体系[2]。菅泓博等提出村庄规划须审视乡村空间生成的相关规律，认为实用的政策设计是实用性村庄规划运作的前提与保障，应用好“刚性”和“弹性”两项工具[3]。袁源认为村庄规划编制分级谋划的逻辑框架应当与“五级三类”国土空间规划体系实现联动[4]。针对以往村庄规划生搬硬套城市规划方法模式的问题，村民参与被认为是村庄规划的重要编制手段[5]，村庄规划中村民参与意愿、参与组织方式、参与机制等是城乡规划领域的研究重点，如谭肖红等提出应结合本土化资源特点加强城中村改造、村民参与平台的制度建设[6]，李开猛等认为应规范村民参与的流程与形式，探索了“全方位”村民参与的实践路径[7]。北京、上海、江苏、浙江等发达地区村庄规划实践研究与经验总结日渐丰富。刘悦忻等在北京典型城郊村庄规划与建设中，通过公共服务、基础设施、建设用地布局、文化保护4个维度进行参与式需求调研，表明“以人为本”的村庄规划在上位管控下可以基本满足村民的物质和精神需求[8]。何芳等在上海某区村庄规划的编制与实施过程中发现：人地权属合法性、人口居住需求变化、人口居住分离变化均将深刻影响规划编制与实施，并从新时代村庄规划定位、技术支撑精明收缩评估、规划安置补偿配套和实施机制等四个层面提出建议[9]。
城乡关系是最基本的经济社会关系[10]，是影响社会经济制度及空间政策的重要因素，为适应不同时期国内外环境的变化，我国适时对城乡关系进行阶段性调整，以推动社会经济等健康发展[11]，由此经历了城乡二元、城乡失衡、城乡统筹、城乡融合等发展阶段[12]。城乡融合发展是当前社会经济发展的必然趋势，其发展本质就是通过城乡开放和融合，推动形成共建共享共荣的城乡生命共同体[13]。城乡融合发展背景与农村土地制度改革及闲置建设用地整治、集体经济组织发展、数字乡村建设、相对贫困治理等乡村发展中的多个方面相互关联、相互促进[14-16]。如杨忍等认为在农村建设用地拆旧复垦过程中可从建设跨区域平台、保障乡村交易权益、差异化实施3个环节促进城乡联动、推进城乡融合发展[17]。总体来看，随着“多规合一”的实用性村庄规划作为空间规划体系的重要组成部分，学界对村庄规划如何体现“有用、好用、管用”，如何改进村庄规划编制方法进行了大量研究与实践探索。但是综合城乡融合发展的村庄规划改革与创新研究明显不足，这对深入贯彻落实乡村振兴战略、推动城乡融合发展而言无疑是一项缺失。
城市与乡村是一个有机体，只有二者可持续发展，才能相互支撑[10]。缩小城乡差距，实现共同富裕是我们追求的重要目标。城乡融合发展是继城乡统筹发展、城乡一体化发展之后优化城乡关系的重要理论创新与实践安排[18]。城乡融合发展与乡村转型和可持续发展高度关联[14]，将对乡村要素流动、功能转型、结构调整、格局变化等带来重大影响，响应城乡融合发展新趋势的村庄规划创新是乡村规划研究与实践必须回答的重要问题。本文基于城乡融合对乡村发展影响的分析，探讨适应规划体系变革对村庄规划功能和作用的新要求，提出响应城乡融合发展的村庄规划创新思路与策略，藉此为推动城乡融合发展、实施乡村振兴战略、实现城乡共同繁荣提供理论参考。

1 城乡融合对乡村发展的影响分析

2018年中央一号文件提出“坚持城乡融合发展”，“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”加速构建。城乡融合通过空间融合、产业融合、要素融合、治理融合等四个维度，推动城市和乡村两个不同功能地域系统的相互作用、相互补充和共同进化。在四个维度中，空间融合是基本载体，产业融合是物质基础，要素融合是关键环节，治理融合是重要保障[19]。从客观趋势看，城乡融合发展将促进城乡要素流动与重组，推动乡村地区的结构与格局变化，加快乡村地区的功能转型升级。

1.1 加快城乡要素流动与重组

城乡发展差距大、要素双向流动不畅、经济社会发展和资源配置失衡等被认为是国内大循环的主要难题。因此，健全人口要素合理流动机制实现人口双向流动、公共服务普惠共享、统筹城乡交通及信息基础设施、提高农业资源配置效率等成为破解城乡融合发展阻力的重要策略[20]。城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，城乡要素融合被认为是首要内容，在这一过程中，乡村和城市逐渐成为互动共生的有机整体、要素流动从单向转向双向流动[21]。2019年底国家印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，提出城乡融合发展试验区将致力于促进人口有序流动、农村集体经营性建设用地入市、产业协同发展、生态产品价值实现、基础设施一体化、基本公共服务均等化和农民持续增收等11项试验任务[22]，将在实践层面推动城乡要素双向流动。城乡要素的互通互融对乡村社会、经济、文化的发展必定带来深刻影响，包括推动乡村聚落整体优化并进一步发挥其要素支撑与空间载体功能[23]，进一步激发乡村地域系统吸引人口、产业、资金、信息、技术等资源要素向乡村地域集聚的潜在能力，最终提升乡村吸引力[24]。

1.2 推动乡村结构调整

城乡融合推动乡村结构调整，主要体现在三个方面：①用地结构集约化。2021年《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国城镇用地总规模达1.55亿亩，村庄用地总规模达3.29亿亩，是城镇用地规模的2.12倍，村庄用地总量大且布局不尽合理，盘活利用的潜力较大，推动乡村用地集约高效利用将是未来乡村国土空间改革的着力点。城乡融合发展，将通过政府管制和深化体制机制改革等手段，推进相邻村庄组织、产业和空间的多维整合，促进村民居住适度集中化、产业发展现代化与集聚化、土地利用高效集约化。②产业结构融合化。农业现代化和特色化发展是乡村产业发展的主要方向。在城市消费市场需求变化的驱动下，乡村各级各类主体通过主动优化升级农产品种植、新型工业和手工业产品制造、乡村旅游组织、乡村服务业等活动推动“农—工—文—旅”产业融合发展，进而促进农业农村的多功能转型。③社会群体结构多元化。以血缘为主的乡村传统社会群体结构正在逐渐瓦解，农业合作社、家庭农场、新型职业农民等新农人群体涌现，为乡村发展注入了新鲜活力，丰富了乡村主体，导致乡村社会群体结构多元化。多元群体结构是引进新要素、带领乡村成员共同行动、推进乡村发展过程[14]的主导者。

1.3 引导乡村空间格局变化

城乡融合是城乡关系发展的最高级阶段，是理想城乡关系的目标状态，城乡融合作为一场城乡关系变革其实质上是一种城乡空间重构[25]，城乡资源要素的双向流动必将促进乡村空间生长与再生产（图1）。技术作为重要的要素流，将通过数字技术、生物技术、设备技术等多方面作用于农业产业发展并引导农业空间转型。随着生活水平的提升，城市居民各方面的消费需求也在不断提升，对农产品的需求早已不再仅限于解决温饱而是更加注重品种和品质的特色化与高端化，并拓展到乡村舒适性资源环境等的追求[26]。需求结构的变化正在改变乡村的空间格局。首先，农业产业空间将向现代化农场和农业产业园等新型生产空间转型，并将不断伴随着对农产品消费市场的产品结构改革、生产技术改革、生态绿色品质改革等。其次，城市功能、城市用地和乡村功能、乡村用地高度混合，形成所谓的“第三空间”，且该种新空间使用态势已经无法用原有的用地分类标准进行标识和管理[27]。“第三空间”正是城乡融合背景下乡村新经济版图的重要空间载体，如“旅游+文化”“旅游+田园”“互联网+零售”“互联网+教育”等发展模式带来了农创集群、地域文创聚落、先进智造园区等“第三空间”样板[27]。第三，在城乡居民诗意栖居的共同愿景下，乡村生活空间在生活空间尺度、布局和功能、村居风貌等方面均有了新的要求，乡土味浓、时代感强、现代性高是城乡融合背景下乡村生活空间的追求目标。
图1 城乡融合下的乡村空间变化

Fig.1 Change of rural space under urban-rural integration

1.4 加速乡村功能转型

乡村在中国经济社会中承载了重要功能，最主要的三大功能在于供给功能、生态功能和文化传承功能[28]。多功能乡村是多功能农业理论的进一步深化，从区域人地关系地域系统视角来看，乡村地域三大功能也包括通过聚落空间引导区域城乡人口变化趋势、提供理想栖居空间的功能[29]。城乡融合发展将加速推进乡村多功能转型。乡村功能转型首先表现为农业产业功能的转型。农业本身是一个由若干子系统组成的有机体系，传统的农业功能具有周期性、季节性和地域性的自然属性以及外部经济效应，城乡融合发展背景下，农业产业还具有将经济功能、生态功能、社会功能等有机整合的综合多功能性以及农业的公共产品性和外部效应性[30]。有研究表明，城市群农业地域多功能演变特征已经显示农业在农产品供给功能、经济发展功能、社会保障功能以及休闲与文化功能方面均呈现增强趋势，而生态服务功能减弱[31]。其次是乡村生态功能的加强。结合乡村资源环境的保护，为国家、区域以及城乡提供生态屏障和生态产品的功能，更重要的是实现自然资源及生态服务的经济价值。第三是乡村传统文化功能向村落成员的规范功能、村落共同体的整合功能与国家相互支撑功能等多功能集合演变[32]。最后，顺应乡村聚落集聚与收缩的总体趋势，乡村聚落由传统的服务农业生产和农村居民居住的功能转向服务三次产业融合发展、服务农村居民高品质生活的功能转变[33]。

2 规划体系重构背景下的村庄规划功能与作用分析

2018年，中共中央国务院下发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，提出统一规划体系、形成规划合力。要求建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。强调整合形成“多规合一”的空间规划，强化空间规划的基础作用。2019年，中共中央国务院再次下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是当前规划体系改革与转型的主要目标，国土空间规划从规划层级和内容类型上被分为“五级三类”，即“国家级—省级—市级—县级—乡镇级”五个层级，以及总体规划、详细规划、专项规划三种类型。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划属于详细规划。规划体系重构背景下的村庄规划，试图通过底线管控、完善设施体系、优化乡村空间格局、强化多元参与等功能，提升村庄规划的综合性、整体性与实用性。

2.1 底线管控确保乡村基本功能

传统的乡村发展以大量占用耕地、甚至牺牲环境为代价，生态文明新时代下的空间规划体系对国土空间底线管控提出了明确要求，村庄规划国土空间布局的首要要求便是落实上位管控要求，即落实上位规划中生态保护红线、永久基本农田、历史文化保护、生态公益林等禁止或限制开发建设的区域，对接永久基本农田储备区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定工作。具体管控要求如村庄建设活动禁止占用永久基本农田、从严控制建设占用优质耕地、严守生态保护红线、杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏等。乡村规划中底线管控内容体系正是对乡村三大功能——农产品供给功能、生态功能、文化传承功能的基本保障。

2.2 完善设施体系提高乡村发展品质

乡村公共服务与基础设施等设施体系是乡村生产生活的重要支撑，城乡公共服务均等化是平衡城乡发展权利的重要保障，城乡义务教育优质资源、基础设施建设、公共服务设施进一步向镇村延伸是推进权益“下乡”的具体措施。我国已启动城乡等值为目标的公共服务设施建设，以社会公平为目标，加快建设城乡一体的公共服务体系与基本公共设施体系[33]。为完善设施体系、提高乡村发展品质，村庄规划要强化以下功能：①全域统筹。即在县域、乡镇域范围内统筹考虑各项设施用地布局，以提高设施布局网络化水平和综合整体功能。②引导环卫、防灾减灾和物流设施优先发展。根据村庄发展实际需求，优先建设生活垃圾和污水处理、卫生改厕、防灾等关乎民生健康安全的设施，重视城乡冷链物流设施、物流配送基础设施等的建设，实现城乡物流一体化，带动城乡经济融合发展。③补齐社会性基础设施短板。教育、科技、医疗卫生、体育、文化、社会福利等社会设施事关乡村居民生活品质和乡村吸引力，应在设施分类、选址布局、配置标准、规划指标控制等方面予以系统性优化。④适度超前谋划建设新型设施。随着数字中国、数字乡村时代的到来，新型的基础设施规划如数据基础设施、智慧基础设施等应适度超前考虑，预留用地，为基本需求型设施和社会性设施的数字化、智慧化服务转型提供空间保障。

2.3 优化乡村空间格局实现用地集约高效

“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”是空间格局优化的基本目标。其中，乡村生产空间以提供农产品为主体功能，生活空间以农村居民点为主体、为农民提供生产生活服务，乡村生态空间以提供生态产品或生态服务为主体功能。乡村“三生空间”作为国土空间格局优化的主体，应在有效识别与功能测度的基础上强化主导功能，实现“三生”功能的协调发展，延续人和自然有机融合的乡村“三生空间”关系。乡村空间地域差异性大，与自然环境高度融合，这是乡村地区构成绿色、健康、可持续、田园栖居等空间特点并维持乡村吸引力的环境基础。因此，要致力于打造各具特色的现代版“富春山居图”。此外，乡村空间由物质—社会—文化三元空间集合而成，具有“三重模型”特性，即乡村地方性、乡村的表征和乡村日常生活，实指物质的乡村空间、人们对乡村的认知与意象的主观空间、对乡村生活理解和认同的个人和社会文化因素[34]。总体而言，乡村空间格局优化应尊重新的生产力、生产关系和社会关系演进的客观规律，理顺乡村空间生长与生产逻辑，将乡村“三重空间”特性与“三生空间”体系相互嵌套，创造性转化和创新性发展乡村空间。

2.4 强化多元参与达成乡村发展共识与利益均衡

乡村地区地域差异明显、基层自治能力薄弱等特点决定了乡村规划工作是一项复杂系统工程，需要多样化、体系化的乡村治理手段。在城乡融合加快乡村转型发展的背景下，村庄规划正从“建设型规划”向“建设—管治型规划”转型，乡村建设与乡村治理“转型、融合、并进”已成必然趋势[35]。乡村社会的多元主体是乡村发展的客观现实，但多元的乡村权利主体又会带来权责限定交叉模糊的弊端，反而造成我国农村土地集体所有权者的“主体虚位”[36]。因此，强化多元参与既是适应多元主体利益协调的要求，也是破解机械式自下而上的村庄规划的突破点。多元参与应注重协同乡村治理，尊重农民意愿、贴近农村实际，以村民为本体地位，切实考虑村民利益。同时以多元参与推行治理引导、村民主体、民间组织、市场力量等“上下交互、横向参与、多元驱动”[35]的村庄规划模式，是寻求乡村发展共识与利益均衡，提升乡村现代化治理能力的重要途径。

3 顺应城乡融合发展的村庄规划创新思路与策略

顺应城乡融合发展的村庄规划创新应突破传统乡村规划的物质空间规划局限，以乡村发展趋势为基本导向，发挥村庄规划在保护、管控、引导等方面的综合作用。在具体思路上，村庄规划创新应基于城乡融合发展理念，积极引入现代规划技术，从村庄规划体系、规划类型、规划内容、规划方法等方面入手明确创新思路与策略（图2）。
图2 顺应城乡融合的村庄规划创新思路与策略

Fig.2 Solutions and strategies of rural planning innovation based on urban-rural integration

3.1 响应城乡融合发展体制机制变革的村庄规划体系创新

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，包含健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、建立集体经营性建设用地入市制度等改革任务，推进路径包括健全空间规划与用途管制体系、深化城乡三次产业融合发展机制、建立行政与市场互补的城乡要素互动机制等[19]。村庄规划体系创新包括法规体系、政策体系、规划编制体系以及规划行动体系创新四个方面[2]，要以《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律为基础，以相关行政法规、规章为重点支撑，综合考虑城乡融合发展体制机制和政策体系变革的要求进行统筹建设。实用的政策设计是实用性村庄规划运作的前提与保障，有必要加快完善适应村庄规划编制与实施要求的技术标准体系与行动准则。
具体来说，村庄规划不能停留在微观层面的空间优化和土地整理指标挖潜上，还需结合户籍制度、社保制度和宅基地制度[9]等的具体改革要求，聚焦“人—地—业—权”城乡融合体制机制[19]的四大核心内容，达到优化人口结构、完善用地配置、提升产业层次、保障居民生产生活需求的目标。要完善村庄规划用途管制体系，创新性开展混合用地规划，结合全域土地整治，修复乡村生态空间，推动三次产业融合发展，优化设施和村庄布局，为新业态发展和乡村活力提升提供用地保障和规划引导。

3.2 综合发展条件与多元需求的村庄规划类型创新

我国地域辽阔、自然地理分异与地区城乡空间格局的差异决定了乡村地域的复杂性和村庄类型的多样性[10]，开展村庄规划分类研究对于指导村庄规划编制与发展建设、优化村庄空间规划、增强村庄规划的实施性等具有重要意义[37]。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类四大村庄类型，是当前统筹推进村庄规划的主要依据，但在具体操作过程中还存在较多的实施盲点，有必要综合区域资源禀赋与多元需求进一步创新村庄规划分类。村庄规划类型分级思路上，首先可适当拓展村庄规划大类，如考虑粮食安全保障与区域生态安全保护，可增加农业发展类与生态保护类作为村庄规划类型。其次在各大类的基础上进一步细化二级村庄规划类型，典型如城郊融合类村庄可细分为城边村和城中村两个类型[38]，且根据城乡发展条件、二元结构情况的不同，城乡结合部的村庄规划还存在刚性二元村、弹性二元村、一般远郊村等村庄规划类型[39]。村庄规划类型创新路径上，应明确分类依据，确立分类原则，综合自然禀赋、区位条件、村庄规模、形态结构、人口结构、经济结构和用地结构等发展条件构建村庄类型基础指标体系[40]，并创新村庄规划分类与实施的操作流程。村庄规划过程中存在资源节约、环境保护、基本生产生活需求、高质量需求、特色提升、传统文化复兴、重大战略优先等多元需求，因此村庄规划分类指标的构建还应注重根据需求与实际情况变化进行动态调整，并结合村庄分类指标可行性验证提高其科学性与适用性。

3.3 耦合城乡融合发展趋势和管治要求的村庄规划内容创新

城乡融合以重塑乡村价值实现城乡等值为目标，核心内容在于消除城乡生产和生活质量差别、实现社会权力平等，最终实现城乡等值的目标。由此，村庄规划内容可从传导性内容、传承性内容、创新性内容三个方面加以构建。
①明确乡村规划的传导性内容，即生态红线保护要求、永久基本农田保护和耕地保护要求、建设控制指标要求、设施配套建设要求。国土空间规划需要落实生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护线三条刚性控制底线，要在不同层次规划中进行刚性传导。村庄规划应在落实上位国土空间规划有关要求的基础上，统筹确定国土空间综合整治与生态修复、永久基本农田和耕地保护、公共服务设施和市政公用设施布局等规划内容。基础设施与公共服务设施规划作为传导性内容是城乡融合发展的实施要求之一，如何权衡服务效率和服务质量之间的关系是乡村公共服务供给的核心难题，因此基础设施与公共服务设施创新规划要求不单在于城乡设施的均衡发展，更需要综合利用以物联网为支持的公共服务型平台来提高乡村地区资源、信息与设施的整合效率。
②加强乡村规划的传承性内容。自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》提出应遵循真实性与完整性的原则，将乡村振兴与历史文化保护、国土空间保护相结合，在保护整体空间风貌及特色的基础上，明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求，将历史文化保护线及空间形态控制指标和要求纳入村庄规划必要内容。历史文化保护要求村庄规划应注重巩固并传承整体空间风貌、村庄历史文化与非物质文化特色、传统聚落空间格局等内容。
③凸显乡村规划的创新性内容。首先，应通过创新乡村产业规划助力特色新农业崛起，促进休闲旅游、文化体验、养生养老等产业融合发展，分区域、分功能明确产业协同发展区域，根据农业技术创新方向梳理产业空间需求，优化动植物育种产品培育基地、新型生物防疫制品研发中心以及数字农业平台等新兴产业空间布局。其次，应创新乡村特色图景规划。明确需特色营造、设计与引导性管控的空间对象，结合山水林田湖草系统修复治理，利用生态绿廊和自然景观带等打造特色田园景观空间和乡村旅游景观空间，注重保护乡村独特的地方文化遗产、保持乡村建筑特色与布局方式，形成具有“可印象性”和“可识别性”的乡村景观意象。最后，随着社会大流动导致的乡村社会治理基础的转变，应创新乡村现代治理规划。具体策略如通过构建流动性治理框架[41]、新型乡村共同体与共建共治共享乡村社会治理新格局，延展乡村社会治理空间，凝聚乡村社会共识，从“外部推引”与“内源激活”的有机结合来推动乡村治理变革。

3.4 引入现代技术与协调多元关系的村庄规划方法创新

村庄规划方法创新关键在于规划技术方法、规划编制方法以及规划评价方法的创新。村庄规划在前期调查分析、规划编制、规划实施管控到规划监督等过程中，信息技术和数字技术是最为关键的技术支持，应加强大数据技术在乡村规划中的应用，如创新村庄规划调查技术中移动定位大数据支持村庄规划研究已取得了进展，主要适用于乡村聚落空间结构与乡村地域职住空间的研究，应进一步加强数字技术在生产性数据、灾害与事故性数据、活动性数据、流数据等在乡村规划前期分析和后期实施监测中的应用。“多规合一”要求下，村庄规划管理技术对多阶段数据融合提出了新要求，采用多源数据融合将推动乡村从规划向建设、运营阶段的全生命周期管理转变，从数据体系、分类统计、模块管理等多方面完善乡村综合信息数据库管理技术，力求通过新型规划技术处理好系统性规划与简单实用性需求的关系。
另外，通过规划编制方法创新有效处理多元协同与发挥村民主体积极性之间的关系。将规划编制主体下沉到乡村，进而理解乡村、理解百姓需求、掌握多元主体构成等是编制实用型村庄规划的基础，由此也衍生了驻村规划师、责任规划师等新型乡村规划师，有望成为协同乡村多元利益的关键者。参与式规划是重塑乡村社会活力、营造共同缔造的和谐乡村的新型规划方法，通过公共空间营造、激励制度的构建以及组建农村合作社等具体措施引导群众参与到规划的多个环节中，促成各社会主体间联系的建立与发展共识的达成[41]。最后，应注重规划评价方法创新，建立刚性与弹性结合的动态规划评价体系。实行全员全过程评价，尤其应树立“农民的乡村农民评”的规划评估规则，体现村民在村庄规划中的主体地位，如结合参与式规划构建“参与动机—参与过程—参与结果”的全过程评估框架。

4 结论与讨论

城乡融合是城乡关系演变的高级状态，表现为城市与乡村的和谐共生与协调共荣，表现为城乡的异质等值。城乡融合将加快城乡要素流动与重组、推动乡村结构调整、引导乡村空间格局变化，进而加速乡村功能转型。村庄规划是以一个或者多个行政村村域为单元编制的乡村地区空间规划，是开展乡村建设、助力乡村振兴和乡村治理的重要工具与手段。规划体系重构背景下的村庄规划，其功能和作用更具综合性、整体性与实用性，要通过底线管控确保乡村基本功能，通过引导完善设施体系提高乡村发展品质，通过优化乡村空间格局实现用地集约高效，通过强化多元参与达成乡村发展共识与利益均衡。未来的村庄规划，要基于城乡融合发展理念，以生活质量为导向，适应乡村多功能演化的需要，重视村庄整体综合研究，着力提升乡村吸引力，促进城乡协调发展和共同富裕；应重点推进响应城乡管理体制机制变革的村庄规划体系创新、综合城乡发展条件与多元需求的规划目标创新、耦合城乡融合发展趋势和管治要求的规划内容创新以及引入现代技术与协调多元关系的规划方法创新。
区域是一个复杂巨系统，城乡融合是一个长期的过程，受到自然、经济、技术、制度、政策、文化等多元因素的综合影响，本文关于城乡融合对乡村发展的影响研究只是趋势性的一般分析，尚未涉及作用机制和影响效应等深层次的科学问题，需要在后续研究中继续深化。村庄规划是否能够做到“多规合一”、引领并统筹乡村地区的发展与建设需求，是一个需要系统思考的问题。城乡融合、乡村振兴和规划体系重构背景下的村庄规划实践正在加速推进，拓宽巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的规划需求[42]，“十四五”规划和2035远景目标下区域发展和优化国土空间开发保护格局的重大战略引领[43]，远程耦合、全球化和地方化的交互影响、“双循环”+“双碳”新发展格局的构建，进一步加大了村庄规划的复杂性，作为多规合一的实用性村庄规划，其规划体系、规划分类、规划内容和规划方法的完善也是一个长期的过程，需要在理论构建和实践总结中不断探索、不断完善。还需要指出的是，乡村聚落是乡村地区要素集聚的节点，是乡村居民居家之所，是乡村发展的服务基地和组织中心。村庄规划应重视分析乡村聚落的演变趋势以适应乡村多功能演化和转型发展的需要，从区域层面重视并开展乡村聚落的整体综合研究，以提升乡村吸引力，最终实现乡村振兴和城乡共同繁荣。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序
[1]
张尚武. 乡村规划:特点与难点[J]. 城市规划, 2014, 38(2):17-21.

[2]
张京祥, 张尚武, 段德罡, 等. 多规合一的实用性村庄规划[J]. 城市规划, 2020, 44(3):74-83.

[3]
菅泓博, 段德罡, 张兵. 如何做好实用性村庄规划——基于非正规流转现象的观察与启示[J]. 城市规划, 2019, 43(11):103-111.

[4]
袁源, 赵小风, 赵雲泰, 等. 国土空间规划体系下村庄规划编制的分级谋划与纵向传导研究[J]. 城市规划学刊, 2020, 63(6):43-48.

[5]
许世光, 魏立华. 社会转型背景中珠三角村庄规划再思考[J]. 城市规划学刊, 2012, 55(4):65-72.

[6]
谭肖红, 袁奇峰, 吕斌. 城中村改造村民参与机制分析——以广州市猎德村为例[J]. 热带地理, 2012, 32(6):618-625.

[7]
李开猛, 王锋, 李晓军. 村庄规划中全方位村民参与方法研究——来自广州市美丽乡村规划实践[J]. 城市规划, 2014, 38(12):34-42.

[8]
刘悦忻, 高阳, 刘路路, 等. “以人为本”的村庄规划理念探索及其实践——以北京市大兴区朱脑村为例[J]. 中国土地科学, 2020, 34(10):18-27,68.

[9]
何芳, 胡意翕, 刘嘉容, 等. 宅基地人地关系对村庄规划编制与实施影响研究——以上海为例[J]. 城市规划学刊, 2020, 63(4):67-72.

[10]
刘彦随. 中国新时代城乡融合与乡村振兴[J]. 地理学报, 2018, 73(4):637-650.

DOI

[11]
张秋仪, 张杨, 杨培峰, 等. 我国城乡融合发展演化过程及福州实践[J]. 规划师, 2021, 37(5):25-31.

[12]
王玉茹, 杨济菡. 中国共产党百年乡村治理:“乡土中国”到“城乡中国”——基于城乡关系的视角[J]. 河北经贸大学学报, 2021, 42(4):11-18.

[13]
魏后凯. 深刻把握城乡融合发展的本质内涵[J]. 中国农村经济, 2020, 35((6):5-8.

[14]
曹智, 李裕瑞, 陈玉福. 城乡融合背景下乡村转型与可持续发展路径探析[J]. 地理学报, 2019, 74(12):2560-2571.

DOI

[15]
龙花楼, 陈坤秋. 基于土地系统科学的土地利用转型与城乡融合发展[J]. 地理学报, 2021, 76(2):295-309.

DOI

[16]
陈建. 城乡融合背景下农村集体经济组织发展的困境及治理[J]. 农业经济, 2021, 40(8):7-9.

[17]
杨忍, 张菁, 徐茜, 等. 城乡融合视角下农村闲置建设用地拆旧复垦的资本化效应——以广东省为例[J]. 地理科学进展, 2021, 40(1):114-123.

DOI

[18]
朱喜钢, 崔功豪, 黄琴诗. 从城乡统筹到多规合一——国土空间规划的浙江缘起与实践[J]. 城市规划, 2019, 43(12):27-36.

[19]
岳文泽, 钟鹏宇, 甄延临, 等. 从城乡统筹走向城乡融合:缘起与实践[J]. 苏州大学学报:哲学社会科学版, 2021, 42(4):52-61.

[20]
叶兴庆. 迈向2035年的中国乡村:愿景、挑战与策略[J]. 管理世界, 2021, 37(4):98-112.

[21]
张克俊, 杜婵. 从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展:继承与升华[J]. 农村经济, 2019, 36(11):19-26.

[22]
张秋仪, 张杨, 杨培峰, 高银宝, 等. 我国城乡融合发展演化过程及福州实践[J]. 规划师, 2021, 37(5):25-31.

[23]
周国华, 张汝娇, 贺艳华, 等. 论乡村聚落优化与乡村相对贫困治理[J]. 地理科学进展, 2020, 39(6):902-912.

DOI

[24]
戴柳燕, 周国华, 何兰. 乡村吸引力的概念及其形成机制[J]. 经济地理, 2019, 39(8):177-184.

[25]
范颖, 苟建汶, 李果. 城乡融合引领下乡村空间生产与“乡村+”发展路径探讨——成都公园城市城乡融合乡村振兴典型案例的启示[J]. 农村经济, 2021, 38(7):136-144.

[26]
谭华云, 许春晓. 舒适移民型乡村绅士化空间格局及其形成机制——以广西巴马盘阳河流域为例[J]. 旅游学刊, 2021, 36(2):40-53.

[27]
杨保军, 曹璐. 未来乡村的八个图景[J]. 小城镇建设, 2021, 39(7):10-15.

[28]
陈锡文. 从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出[J]. 行政管理改革, 2018, 9(4):4-10.

[29]
房艳刚, 刘继生. 基于多功能理论的中国乡村发展多元化探讨——超越“现代化”发展范式[J]. 地理学报, 2015, 70(2):257-270.

DOI

[30]
鲁可荣, 朱启臻. 对农业性质和功能的重新认识[J]. 华南农业大学学报:社会科学版, 2011, 10(1):19-24.

[31]
刘本城, 房艳刚. 辽中南城市群农业多功能演变特征与地域模式[J]. 地理科学, 2020, 40(10):1720-1730.

DOI

[32]
加芬芬. 传统文化复兴与村庄文化功能优化[J]. 探索, 2019, 34(2):181-192.

[33]
周国华, 戴柳燕, 贺艳华, 等. 论乡村多功能演化与乡村聚落转型[J]. 农业工程学报, 2020, 36(19):242-251.

[34]
王丹, 刘祖云. 国外乡村空间研究的进展与启示[J]. 地理科学进展, 2019, 38(12):1991-2002.

DOI

[35]
文剑钢, 文瀚梓. 我国乡村治理与规划落地问题研究[J]. 现代城市研究, 2015, 25(4):16-26.

[36]
季正嵘, 李京生. 论多规合一一村庄规划的实用性与有效性[J]. 同济大学学报:自然科学版, 2021, 49(3):332-338.

[37]
李裕瑞, 卜长利, 曹智, 等. 面向乡村振兴战略的村庄分类方法与实证研究[J]. 自然资源学报, 2020, 35(2):243-256.

DOI

[38]
罗文. 两级村庄分类方法探讨[J]. 中国土地, 2020(6):49-50.

[39]
张磊, 叶裕民, 孙玥, 等. 特大城市城乡结合部村庄分类研究与特征分析——以广州市农村地区为例[J]. 城市规划, 2019, 43(6):47-54.

[40]
史秋洁, 刘涛, 曹广忠. 面向规划建设的村庄分类指标体系研究[J]. 人文地理, 2017, 32(6):121-128.

[41]
郭科. 流动性治理:乡村社会治理的未来趋向[J]. 领导科学, 2021(4):39-43.

[42]
周国华, 于雪霞, 贺艳华, 等. 湖南省巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的思考[J]. 经济地理, 2021, 41(8):10-18.

DOI

[43]
樊杰, 赵艳楠. 面向现代化的中国区域发展格局:科学内涵与战略重点[J]. 经济地理, 2021, 41(1):1-9.

Options
文章导航

/

〈 〉