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2021 , Vol. 41 >Issue 10: 154 - 164

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.10.017

中国地理学会经济地理专业委员会成立60周年和《经济地理》创刊40周年特辑论文

西北地区生态保护与高质量发展协同推进的策略和路径

  • 李同昇 , 1, 2 ,
  • 陈谢扬 1 ,
  • 芮旸 , 1, 2, ※ ,
  • 杨坤 1
展开
  • 1.西北大学 城市与环境学院，中国陕西 西安 710127
  • 2.西北大学 陕西省情研究院，中国陕西 西安 710127
※芮旸（1985—），男，安徽合肥人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为城乡转型与空间治理。E-mail：

李同昇（1960—），男，陕西岐山人，博士，教授，博士生导师，研究方向为经济地理与区域发展。E-mail：

收稿日期: 2021-07-27

  修回日期: 2021-08-26

  网络出版日期: 2025-04-24

基金资助

国家自然科学基金项目(41771129)

陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目(2020Z026)

西北大学人文地理与城乡规划国家一流本科专业建设点项目(2020-2022)

收起

Strategy and Path of Cooperative Promotion of Ecological Protection and High-quality Development in Northwest China

  • LI Tongsheng , 1, 2 ,
  • CHEN Xieyang 1 ,
  • RUI Yang , 1, 2, ※ ,
  • YANG Kun 1
Expand
  • 1. College of Urban and Environmental Sciences，Northwest University，Xi'an 710127，Shaanxi，China
  • 2. Shaanxi Institute of Provincial Resource，Northwest University，Xi'an 710127，Shaanxi，China

Received date: 2021-07-27

  Revised date: 2021-08-26

  Online published: 2025-04-24

Fold

摘要

西北地区是我国重要的生态安全屏障和重大国家战略的枢纽地区，经济社会发展整体滞后，发展与保护的矛盾比较突出。处理好西北地区生态保护与高质量发展之间的关系，对于新时代推进西部大开发形成新格局具有重要战略意义。推动西北地区生态保护和高质量发展的主要任务包括：围绕大保护，建立“一廊五区多点”的生态安全格局；围绕大开发，形成“两横两纵四区四群多点”的区域经济布局；围绕大开放，构建“三重开放、两带引领”的互动合作格局；围绕人地协调，探索各具特色、优势互补的高质量发展模式。实现西北地区生态保护与高质量发展协同推进的关键策略与路径在于：①分区推进保护和修复，提高生态系统稳定性。②实施重大引调水工程，构建水安全保障体系。③强化创新和园区驱动，多元化发展绿色经济。④优化交通网络和通道，探索枢纽经济新模式。⑤多层次提升合作水平，增强区域发展协同性。

关键词： 西北地区; 生态保护; 高质量发展; 协同推进; 策略; 路径; 水安全保障体系

本文引用格式

李同昇 , 陈谢扬 , 芮旸 , 杨坤 . 西北地区生态保护与高质量发展协同推进的策略和路径[J]. 经济地理, 2021 , 41(10) : 154 -164 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.10.017

Abstract

Northwest China is an important ecological security barrier and national strategic hub area. Economic and social development is lagging behind as a whole,and the contradiction between development and protection is outstanding. Dealing with the relationship between ecological protection and high-quality development in Northwest China is of great strategic significance for western development forming a new pattern in the new era. The main tasks of promoting ecological protection and high-quality development in Northwest China include that：1) The ecological security pattern of "one corridor,five districts and more points" should be established focusing on the large-scale protection. 2) The regional economic layout of "two horizontal,two vertical,four districts,four groups and multiple points" should be formed focusing on the large-scale development. 3) The interactive cooperation pattern of "triple opening and two belts leading" should be built focusing on the large-scale opening. 4) The high-quality development models with unique characteristics and complementary advantages should be explored focusing on the human-nature coordination. The key strategies and paths to realize the coordinated promotion of ecological protection and high-quality development in Northwest China include：1) promoting protection and restoration in different regions to improve the stability of the ecosystem,2) implementing major water diversion projects and building a water security system,3) strengthening innovation and leading role of demonstration plot,and diversifying development of green economy,4) optimizing the transportation network and channel and explore the new mode of hub economy,5) improving the level of cooperation at multiple levels and enhancing the synergy of regional development.

Key words： Northwest China; ecological protection; high-quality development; strategy; path; water security system

西北地区（本文特指陕西、甘肃、宁夏和青海四省区，下同）是我国重要的生态安全屏障、国家发展的战略回旋空间，也是促进区域协调发展、逐步实现共同富裕的短板和难点[1]。从“内地工业必须大力发展”的重要论述到“两个大局”的战略构想[2]，从“三线建设”到“西部大开发”再到共建“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展，西北地区一直是国家顶层设计关注的重点区域。
1999年西部大开发战略的提出拉开了西北地区大保护、大发展的序幕。20多年来，退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、黄土高原淤地坝以及渭河、黑河、石羊河流域综合治理等一系列重点生态工程先后实施，西北地区的生态环境质量明显改善；青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性工程和“五纵七横”国道主干线西部路段、国家高速公路网西部路段、西部开发八条公路干线、黄河沙坡头水利枢纽等一批重大基础设施项目陆续建成，西北地区的发展保障水平全面提升；关中平原、兰州—西宁、宁夏沿黄、呼包鄂榆等城市群的核心引领效应渐趋显现，陕甘宁、川陕等革命老区振兴发展步伐加快，六盘山区、秦巴山区、吕梁山区等国家集中连片特困地区和青海藏区、甘肃藏区、甘肃临夏州等深度贫困地区全面脱贫，西北地区的自我发展能力显著增强。2020年，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确要求西部地区形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，西北地区的发展进入了新阶段。在新阶段处理好西北地区生态保护与高质量发展之间的关系，对于开创西部大开发新局面、拓展国家永续发展新空间具有重要战略意义。
围绕西北地区的生态保护与高质量发展，学界已取得较丰硕的研究成果，主要体现在以下三个方面：①生态系统与生态安全。前期以生态问题及修复对策的定性探讨为主[3-5]，近年来定量测度、时空动态和生态区划研究明显增多，涉及生态敏感性和脆弱性评价及分区[6-8]、生态服务价值和生态承载力时空格局[9-10]、生态空间结构优化与生态保护红线分区[10-11]、生态恢复效益分析与生态修复分区[12-13]、土地沙漠化监测与耕地生态安全评估[14-15]等主题。②高质量发展。体现协调、绿色、开放等新发展理念的特点突出，主要集中在经济和城镇化领域[16-17]，涵括了工业低碳经济发展[18]、农业循环经济发展[19]、旅游经济与交通业共生发展[20]、文化产业与旅游产业耦合发展[21]、城乡融合发展[22]、城市体系网络化发展[23]、城市群协调发展[24]、区域经济一体化发展[25]、内陆开放型经济发展[26]等议题。③生态环境与发展建设的关系。西北地区生态环境脆弱，保护压力大、发展空间小是基本区情，相关研究一直关注区域经济发展与生态环境的协调问题[27-29]，并逐渐扩展到更多耦合系统如旅游经济与生态环境系统[30]、农业生态与经济系统[31]、村镇建设与资源环境系统[32]、城镇化与生态环境系统[33]和生态环境—经济发展—城镇化系统[29]，同时愈加重视环境规制[34-35]、绿色金融[36]等政策工具在协调保护与发展关系中的作用。上述研究进展为西北地区生态保护与高质量发展的协同推进奠定了科学基础。
西北衰则中国衰，西北兴则中国兴。在全面建设社会主义现代化国家新征程开启之际，有必要对西北地区生态保护和高质量发展面临的形势进行再研判；立足大保护、大开放和高质量发展新格局的构建，明确协同推进西北地区生态保护与高质量发展的主要任务和策略。

1 西北地区生态保护和高质量发展面临的形势

正确认识区域生态环境和经济社会发展中存在的主要问题，准确把握当前基本态势，科学分析未来发展趋势，是协同推进西北地区生态保护与高质量发展的客观要求。

1.1 生态地位重要但生态环境脆弱

西北地区是中国重要的生态屏障和“生态源”[5]，在维护我国生态安全、维系亚洲水安全和维持全球气候稳定中具有不可替代的地位。西北地区包含了黄土高原生态屏障全部、青藏高原生态屏障北部和北方防沙带局部地区，是“两屏三带”国家生态安全战略格局的主要支撑板块[37]，也是全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布局的重点区域[38]。这里孕育了长江、黄河、澜沧江、汉江、嘉陵江、渭河等大江大河，拥有“中华水塔”——三江源和“中央水塔”——秦岭。该地区生态类型多样，河流、湖泊、湿地、草原、荒漠和森林等生态系统均有分布，是我国重要的生物多样性基因库和优质生态产品供给地。
西北地区生态系统功能重要，但生态环境本底脆弱，承载力有限。这里涉及我国四大生态脆弱带中的3个——沙漠、黄土和高寒地区，包含全国5个生态最脆弱省份中的3个——甘肃、宁夏和青海[39]。河西走廊等西北干旱荒漠区的生态环境以重度脆弱性和弱承载为主要特征[7,10]，是我国生态保护和修复的难点区域；黄土高原是全国水土流失最严重的地区，还有21万 km2水土流失面积亟待治理[40]；青海和甘肃两省是我国土地荒漠化和沙化程度较深的区域，其荒漠化、沙化和具有明显沙化趋势的土地面积占到全国的14.76%、14.31%和19.67%[41]。整体而言，西北地区缺林少绿的区情并未改变。第九次全国森林资源清查结果显示，西北四省区的森林面积仅占全国的8.54%，与四川一省相当；森林覆盖率为13.17%，明显低于22.96%的全国平均水平。由于西北地区“上风上水”的地理区位，上述生态环境问题不仅关乎本地区，更关系到全国乃至更大时空和区域。

1.2 水资源和水环境、水灾害问题突出

西北地区生态保护和高质量发展的首要症结就在于干旱缺水[39]，其2019年水资源量合计仅占全国水资源总量的6.04%[42]；除青海外的三省区人均水资源量都低于全国平均水平，宁夏更是只有全国平均值的8.77%。该地区不仅属于资源性缺水地区，水资源的时空分布也不均衡，季节性和区域性缺水现象明显[5]。在水资源短缺的情况下，西北地区却普遍存在水资源浪费和过度开发利用问题。如宁夏回族自治区2019年人均综合用水量1 011 m3，是全国平均水平的2.35倍；水资源开发利用率为554.76%，是全国平均水平的26.76倍。又如西北诸河地区人均综合用水量1 990 m3，是全国平均水平的4.62倍；黑河、石羊河流域的水资源开发利用率达112%、154%[43]，远超国际公认的水资源开发生态警戒线（40%）。西北四省区的水资源利用还存在用水效率不高、结构不合理、协调性差等问题[44-45]。2019年西北地区万元GDP用水量为72.45 m3，是全国平均水平的1.19倍，其中宁夏和甘肃两省区的同一指标更达全国平均值的3.07倍和2.08倍；农业用水量过大，在区域用水总量中的比例达73.69%，其中宁夏农业用水的占比更高达85.26%，生态用水被严重挤占；水资源利用率与生态用水率的耦合协调度也都非常低[45]。
西北地区水资源利用方式的粗放和结构的失衡引发水—生关系失调和水—盐平衡失调，导致部分区域出现河流断流、湿地萎缩、水体污染、地下水水位持续下降、土壤次生盐渍化等生态问题[43]。在全球气候变暖背景下，随着人类活动干扰加剧，在未启动大型水利工程的前提下，以山区降水和冰雪融水补给为基础的区域水资源系统将愈加脆弱[46]，水资源的供需矛盾将愈加突出，水环境水生态问题将愈加凸显。同时，由于气候变化影响，西北地区的局地性暴雨有增多趋强之势，因山区突发性强降水带来的山洪、泥石流和滑坡等灾害（如甘肃舟曲特大泥石流灾害）和中小河流洪水灾害、城市内涝灾害更加多发重发，防范应对任务艰巨。

1.3 人口、资源、环境与发展的矛盾尖锐

据第七次全国人口普查结果，西北地区人口密度为55人/km2，明显低于全国平均水平（147人/km2），看似地广人稀。但从生态足迹来看，地区人口数量整体处于超载状态，生态环境总体不可持续，除青海外的三省区均为生态赤字[47]。有限的生态承载力和环境容量使得西北地区大规模、高强度的工业化和城镇化发展只能在适宜开发的有限区域内集中展开。但这些资源环境承载能力较强的区域又往往是优质耕地的主要分布区，空间开发保护政策往往面临艰难选择。
西北地区的人口正在加速向城镇尤其是中心城市集聚，2020年西宁和海东两市常住人口合计已占到青海省的64.59%，西安、银川两市常住人口占各自省份总人口的比重在“六普”与“七普”间分别上升了10.08、8.07个百分点，但经济发展水平却滞后于人口集聚进程[48]，亟需进一步增强中心城市和城市群地区集聚先进生产要素和新兴产业的能力，提升城市能级与核心竞争力，引导经济与人口同步集聚。西北地区是我国重要的能源化工基地，产业结构的重工业化特征明显[49]，高耗能、高耗水、高污染、高排放的资源密集型产业比重偏高，且资源富集区与生态脆弱区多有重叠。能源和矿产资源的高强度开发不仅加大了西北地区的生态环境风险，也加剧了区域水资源供需矛盾。西北地区不仅存在水—矿资源失衡的问题，也存在水—土资源失衡的问题[43]。该地区地域辽阔，土地面积占到全国陆地国土总面积的15.31%，但由于水土资源空间匹配性差，土地资源中难利用地多、宜农地少，耕地面积仅占全国耕地总面积的8.33%。有限的水资源约束了农牧业的发展，也难以支撑土地资源的大规模开发。水、土两大资源配置的严重失调，正是长期以来西北地广人稀、经济落后的根本原因[43]。

1.4 “东西差距”与“南北差距”的双重叠加

在区域发展“东西差距”尚未缩小的同时[50]，中国南北方的经济分化近年来加剧[49]，呈现出经济增速“南快北慢”、经济份额“南升北降”的特征，全国经济重心进一步南移。“东西差距”与“南北差距”的双重叠加导致西北地区发展的不充分、不平衡问题更加突出。
西部大开发已进入第三个十年，但西北地区的经济发展依旧滞后，与西南地区（云贵川渝四省市）的差距日趋扩大。2020年，西北四省区GDP合计为42 125.10亿元，不及四川一省（48 598.80亿元）。纵向来看，20多年来西北地区GDP占全国的比重先升后降，2020年仅为4.15%，但最高时（2014年）也不过是4.59%；横向比较而言，西北地区与西南地区的GDP差额由1999年的5 059.45亿元扩大到2020年的73 825亿元，扩大了13.59倍。除经济总量外，2008年国际金融危机后西北与西南地区在经济增速、财政收入、外资利用和居民消费水平等方面也都出现明显分化，2014年后两者在固定资产投资规模上的差距也不断拉大[50]。概言之，在经济整体欠发达的西部地区内部也出现了南北分化，其原因主要在于西北地区的城市群发育不足、内部产业结构趋同和消费乏力[51]。
西北地区整体发展不充分，内部发展也不平衡。作为西北门户、区位相对偏东南的陕西与更处内陆的甘肃、宁夏和青海三省区经济实力差距明显，后三者2020年GDP的总和（15 943.2亿元）仅相当于前者（26 181.90亿元）的60.89%。分别来看，2020年甘肃GDP为9 016.70亿元，尚不如陕西的省会西安（10 020.39亿元）；宁夏GDP为3 920.60亿元，也不如陕西省榆林市（4 089.66亿元）；青海GDP为3 005.90亿元，低于同样以生态功能为主导的陕南三市（3 421.64亿元）。历时性分析更显示，陕西省经济总量占西北地区的比重已从1999年的51.31%提升到2020年的62.15%。陕西在西北地区的“一家独大”、甘宁青三省区经济实力的弱小和地位的衰落，实质反映了黄河中游和上游地区发展条件、现状和态势的差异，但这种分化并不利于黄河流域的生态保护和高质量发展，也不利于西北地区的追赶超越，亟需发挥各省区的比较优势，探索具有地域和流域特色的高质量发展新路。

2 西北地区生态保护和高质量发展的主要任务

西北地区的生态保护和高质量发展，必须立足大保护、大开发和大开放，持续优化区域生态安全格局、经济发展格局和开放合作格局；按照主体功能定位，探索形成生态功能区、城市化地区和农产品主产区高质量发展的不同模式和路径，促进区域人地关系协调演进[52]。

2.1 围绕大保护构建稳固的生态安全格局

根据生态功能区划，突出对黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略的生态支撑，构建以黄河干流为廊道，以三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区等5个国家重点生态功能区为基础，以各级各类自然保护地为支撑的“一廊五区多点”生态安全战略格局（图1）。
图1 西北地区生态安全战略格局

Fig.1 Strategic pattern of ecological security in Northwest China

黄河干流两岸要扩绿与提质并重，增加林草植被盖度、精准提升森林质量，形成连续完整、结构稳定和功能完备的沿黄防护林体系，构建黄河绿色生态廊道。三江源、祁连山和甘南3个水源涵养型生态功能区要以国家公园体制试点、黄河全流域建立横向生态补偿机制试点和生态产品价值实现机制试点为契机，注重提高生态系统自我修复能力，加快推进一体化保护和源头治理，不断提升涵养大江大河水源、调节气候的能力，筑牢“中华水塔”“冰源水库”和“黄河蓄水池”。黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区要继续加强小流域综合治理，建设以旱作梯田和淤地坝为主体的拦沙减沙体系，实施“固沟保塬”“治沟造地”等工程[53]，形成塬面、沟坡和沟道兼顾的防护体系，最大限度地控制水土流失。秦巴生物多样性生态功能区要加快推进大熊猫国家公园建设和秦岭国家公园整合设立工作，加强天然林资源和珍稀濒危动植物保护，扩大特有物种栖息地并提升其联通性、协调性和完整性，全面保护基因、物种和生态系统三个层次的生物多样性。

2.2 围绕大开发形成区域经济发展新格局

遵循点轴开发理论，以线串点、以点带面，构建以陆桥通道西段、京藏通道西段为两条横轴，以包昆通道、呼南通道为两条纵轴[54]，以青藏高原保护与限制开发区、黄土高原保护与开发协调区、秦巴山区生态保护与绿色发展区、河西走廊绿洲生态经济示范区四大区域为基本框架，以关中平原、兰州—西宁、宁夏沿黄和呼包鄂榆四大城市群为主要支撑，以国家中心城市（西安）、西部及西北地区重要中心城市（兰州及西宁、银川）和国家级新区（西咸新区和兰州新区）为重要节点的“两横两纵四区四群多点”空间格局（图2）。
图2 西北地区区域经济发展格局

Fig.2 Spatial pattern of regional economic development in Northwest China

坚持集聚开发原则，在资源环境承载能力较强的区域，加快高端要素和现代产业集聚，培育发展网络型城市群和现代化都市圈，打造引领西北地区高质量发展的动力源。如关中平原城市群要以西安全面创新改革试验区为牵引，推动军民融合深度发展，打造西部创新“策源地”，建设多中心和多层级的国家级城市群；大西安都市圈带动西北发展的作用发挥则需实质性推动西安—咸阳一体化进程，消除阻碍两市产业互动和协同创新的行政壁垒和体制机制障碍。依托主要交通干线和综合立体交通网，积极培育国土开发轴带，引导生产要素向综合运输大通道沿线有序流动和高效集聚。进一步强化陆桥通道西段对新亚欧大陆桥国际经济走廊的战略支撑作用，发挥京藏通道西段加强华北与西北地区经济联系的纽带作用，凸显包昆、呼南通道促进西部地区开发开放和南北互动的重要作用。

2.3 围绕大开放开拓内外合作共赢新局面

对接国家开放战略，发挥地缘优势，实施更大范围、更宽领域、更高水平、更深层次的开放和合作，推动西北地区从全国开发开放的“末梢”走向国内国际双循环的“前沿”。对外积极融入“一带一路”建设，深度参与新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚等重点国际经济走廊建设和合作，更加有效地引资、引智、引技，增强产业链、供应链的稳定性和竞争力，全面提升内陆开放型经济发展水平；对内有效衔接黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展等重大国家战略，强化跨区域（流域、省份）开放联动，共同建设黄河上游和长江上游生态屏障，积极承接长江经济带产业转移，协同推进生态保护与经济发展。
实施区内开放、区际开放和国际开放“三重开放”模式[55]，以“丝绸之路经济带”和黄河文化旅游带为引领，以宁夏内陆开放型经济试验区、西安国际门户枢纽城市、中国（陕西）自由贸易试验区和各类国家级开发区及海关特殊监管区域等构成的多层次开放平台为支撑，构建陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。陕西是“一带一路”建设的重要节点和西北地区面向中东部地区的门户，要依托区位、资源、经济、文化、科教等综合优势，打造西部内陆开放高地和开发开放枢纽；甘肃要发挥连接欧亚的战略通道作用和座中四联的枢纽作用，强化国际产能合作和经贸文化交流，加快打造“丝绸之路经济带”黄金段；宁夏要以开放型经济主体培育、开放型经济平台完善和开放型经济环境营造为重点，深入推进内陆开放型经济试验区建设；青海要依托重要而独特的生态地位，在应对气候变化、生态环境保护、循环经济发展等领域广泛开展国际和国内合作交流，引领“绿色丝绸之路”建设。

2.4 围绕人地协调探索特色高质量发展新模式

面向协调人地关系目标，基于地域功能理论[56]，探索能充分发挥比较优势、符合主体功能定位的高质量发展模式，宜水则水、宜山则山，宜工则工、宜商则商，宜粮则粮、宜农则农[57]。
生态功能区要围绕提供优质生态产品目标，探索建立“系统治理、因地施策”的高质量发展模式，即按照系统工程思维开展生态环境治理，遵循因地制宜理念分区综合施策。着眼于西北地区生态环境的整体性和山水林田湖草沙冰等各种生态要素的关联性，全地域、全过程、全方位开展生态保护、修复和治理，扩大生态空间和环境容量。根据生态区类型、特点、面临问题和发展方向的差异，分区施策；针对各区域重点生态工程覆盖情况和建设成效，以县域为单位，采取分散项目优化整合、重大生态建设成果巩固、优良生态资源保护等不同模式及其组合[58]，开展生态区综合治理，提高治理质量。
城市化地区要围绕高效集聚经济和人口目标，探索建立“中心引领、内外协调”的高质量发展模式，即以中心城市引领城市群发展壮大，以城市群内外部协调互动促进区域发展提质增效。通过优化行政区划设置和推进都市圈建设，提高西安和兰州、西宁、银川4个国家和区域中心城市的综合承载能力和资源配置能力，辐射带动关中平原、兰州—西宁、宁夏沿黄等城市群集聚要素、提升功能。加强城市群内部和城市群之间在产业布局、设施建设、公共服务、环境治理、对外开放等方面的分工合作和协调互动，促进西北地区内部的融合发展和经济整体效率的提升。
农产品主产区要围绕增强农业综合生产能力目标，探索建立“以水定产、绿色兴农”的高质量发展模式，即根据水资源承载能力合理确定农业生产规模，倒逼产业结构优化和绿色转型。强化水资源刚性约束，在渭河平原、河套平原、宁夏平原、河西走廊等灌溉农业区，深化用水权改革，推行农业灌溉用水总量控制和定额管理，规模化发展高效节水灌溉和低耗水、高附加值作物；在旱作农业区推广抗旱节水、高产稳产品种，提高土壤蓄水保墒能力，保障粮食产能，实现藏粮于地、藏粮于技。以投入减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化为路径，推动农业绿色发展；以绿色发展引领质量兴农，提升农产品供给体系质量和效率，实现保供给和保生态的有机统一[59]。

3 西北地区生态保护和高质量发展的推进策略与路径

聚焦重大工程和重点区域筑牢生态安全屏障，构建以水资源优化配置为基础的水安全保障体系，探索创新引领、园区带动、主体功能清晰的绿色发展多元路径，形成通道引领、枢纽支撑、衔接高效的互联互通网络，多层次增强区域发展的协同性和整体性，是西北地区协调推进生态保护与高质量发展的主要策略。

3.1 分区推进保护和修复，提高生态系统稳定性

西北地区生态本底及生态问题的区域差异显著，必须统筹考虑青藏高原与黄土高原、黄河流域上游与中游等地理单元的差异，采取差别化的保护和修复策略，实施精准治理。根据全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布局[38]，西北地区涉及“两区一带”，即青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区和北方防沙带。开展西北地区的生态保护和环境治理，一方面要从上述三大生态屏障的自然生态特征出发，突出问题导向，科学配置生物、工程和农艺措施，采取不同治理方式；另一方面也要将重点生态工程区和重点生态功能区放在突出位置，整合分散项目和资金，推进一体化生态保护和修复，发挥综合治理效益，提升国家生态安全屏障质量。
青藏高原生态屏障区涉及的青海大部和甘肃局部地区主要面临冰川和湖泊萎缩、草原退化和沙化等生态问题，应围绕青海“国家公园示范省”和甘肃“国家生态安全屏障综合试验区”建设，推进三江源生态保护和建设三期工程、祁连山生态保护与综合治理二期工程等重点生态工程的规划建设。通过封育保护、退化治理和人工建设等多措并举，修复草原生态，解决人草畜矛盾；保护恢复高原湖泊和重要物种栖息地，提高湿地涵养水源能力，促进生物多样性保护，提升高原生态系统整体功能。
黄河重点生态区涉及的西北各省份部分地区主要面临水土流失和生态退化严重等突出问题，应以渭北旱塬、陇东旱塬、湟水流域、秦岭和贺兰山等为重点，加强水土流失综合治理，加快退化、沙化、盐碱化草场治理和林草植被修复，开展历史遗留矿山生态修复，扩大野生动植物适宜生境，提高流域生态系统质量。同时，因地精准施策，黄河上游和山区重点增强水源涵养和生物多样性保护能力，黄河中游尤其是黄土高原丘陵沟壑区要持续开展水土保持和土地综合整治。
北方防沙带涉及的甘肃河西走廊风大沙多，是西北地区防沙治沙的关键地带，应加强沙化土地封禁保护和综合治理，继续实施三北防护林体系建设及退化林修复等工程，保护沙区原生植被。河西走廊的命脉在水，有水则兴、无水则荒，应以水定林定草，加强黑河、石羊河等河湖湿地和天然绿洲生态保护与恢复，控制人工绿洲规模；河西走廊的命脉还在山，祁连山是河西走廊最重要的水源地、“母亲山”，两者是一个生命共同体，在开展重点生态工程时应统筹考虑，通过协同治理增强区域山地—绿洲—荒漠复合生态系统的稳定性。

3.2 实施重大引调水工程，构建水安全保障体系

西北地区高质量发展最大的制约因素是水，生态保护的关键也是水。但受总量不足和分布不均的制约，即使大幅提高用水效率、深度节水控水，西北地区可利用的水资源也无法满足日益增加的用水需求。因此，解决西北地区的水资源问题，首在“节流”，要在“开源”。在坚持节水优先的基础上，借助国家水网和“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化和交通、水利等重大工程）建设的契机，加快推进南水北调西线工程这一重大战略性基础设施的前期论证和规划建设工作，跨越西北“水三线”（“胡焕庸线”“阳关线”和“奇策线”）[43]，形成水资源梯度配置格局，缓解西北地区水资源严重短缺和水土资源不匹配局面，破解西北稳定发展的地理与历史之忧。建成调控自如、空间均衡的西北地区水资源配置体系，增强水资源要素与其他经济要素的适配性，还需加快引汉济渭二期、引黄济宁等重大引调水工程及跨流域、跨区域骨干输水通道建设，完善骨干供水基础设施网络；加强跨行政区河流水系治理保护和黄河古贤水利枢纽等控制性骨干工程建设，强化大中小微水利设施协调配套。
西北地区水安全保障能力的增强以水资源的优化配置为基础，也有赖于防洪能力的提升和河湖健康的维护。坚持蓄泄兼筹、以泄为主，恢复河道泄洪能力，保持库坝泄洪设施畅通，杜绝水库超限蓄水和淤地坝汛期蓄水；加快防洪控制性枢纽工程建设、中小河流治理和病险水库除险加固，全面推进堤防、蓄滞洪区建设；充分考虑气候变化引发的极端天气影响，适度提高防洪标准，降低洪涝灾害损失；强化局地暴雨、山洪灾害、城市内涝等监测预警，重点关注中小河流洪水风险，防止出现“小堤大灾”。以黄河等大江大河和青海湖等重要湖泊湿地为重点，加大综合治理力度，维持河湖生态廊道功能，扩大优质水生态产品供给；以陕北、渭北和陇东黄土高原为重点，加强水土保持生态建设，增强蓄水保土能力；以三江源等江河源头区为重点，推进水源涵养区保护；以水资源超载区、水生态脆弱区和退化区为重点，进行水生态修复。最终建成以自然水系为基底、输排水工程为通道、控制性调蓄工程为节点，集水资源调配、水灾害防控、水生态保护等功能于一体的水安全保障体系，优化西北地区生态、人居和发展环境。

3.3 强化创新和园区驱动，多元化发展绿色经济

西北地区传统产业转型步伐滞后，经济发展内生动力不足，必须发挥科技创新在新旧动能转换中的引领带动作用，促进资源型产业向中高端升级，发展壮大战略性新兴产业，培育高质量发展新动能；西北地区水资源紧缺，适宜开发的国土面积较少，必须坚持节约优先、高效利用、集约开发，推动要素和产业向各类园区流动和集聚，形成节约水土资源的产业结构、生产方式和经济布局；西北地区内部自然条件和发展水平各异，但生态环境同样脆弱，必须把生态保护作为经济发展的基本前提和刚性约束，立足各地资源禀赋和比较优势，探索形成适宜、多元的绿色经济发展路径。
西北地区城市群等经济增长极培育滞后是引致西部地区南北经济分化的关键因素[51]。西北以城市群为主体的城市化地区要发挥科教人才、国防军工和特色产业优势，深度推进军民融合创新，推动创新链与产业链双向互动，构建创新引领、有竞争力的现代化产业体系，夯实西北地区追赶超越的经济基础。围绕市场导向的绿色技术创新体系建设，形成开放、协同、高效的创新创业生态，大力发展节能环保、基础设施绿色升级和绿色服务等绿色产业。强化西安、兰白国家自主创新示范区等重要创新载体建设，加快国家科技成果转移转化示范区布局建设，发挥国家高新区区域创新重要节点作用，集聚高端创新资源，打造西北创新源地和高地，引领区域高质量发展。
陕西榆林、宁夏宁东、青海柴达木等西北能源和矿产资源富集地区要围绕“碳达峰、碳中和”目标实现，全面推行循环经济理念，加快探索低碳转型路径，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价。推动传统化石能源安全绿色开发和清洁低碳利用，积极承接中东部地区符合环保、能效等标准要求的高载能行业和企业转移。深入推进园区循环化改造，补齐和延伸产业链，推进能源资源一体化开发和梯级利用，构建资源高效循环利用体系和基地。开展黄河梯级电站大型储能项目前期工作，建设黄河上游和几字弯、河西走廊等大型清洁能源基地，提升国内能源供给保障水平，维护产业链和供应链稳定、安全。
渭河平原、宁夏平原等西北农产品主产区也是区域大规模、高强度开发的“主战场”，必须加强基本农田保护、高标准农田和现代化生态牧场建设，加快粮食生产功能区和重要农产品生产保护区“两区”建设和管护，稳定主要农产品种植面积，发展都市型农业、节水农业、绿色有机农业和生态集约高效的设施农业，增加绿色优质农产品供给，保障国家粮食安全，破解工业化、城镇化发展与农业生产之间的矛盾。充分发挥杨凌农业高新技术产业示范区、国家农业科技园区等农业创新发展“技术极”的核心引领作用[60]，进一步集聚创新要素、创新组织和创新产业，加快以科技创新为核心的全面创新，打造农业高新技术产业集群，辐射带动西北旱区农牧业现代化发展。
西北地区以三江源、祁连山和大熊猫国家公园等为代表的生态功能区需以打造人与自然和谐共生的美丽中国样板为目标，对各类开发活动进行严格管制，最大限度减轻对自然生态系统的干扰。通过科技创新、制度创新和模式创新，建立健全从绿水青山到金山银山的转换机制，将生态和资源优势转化为经济优势，有效增加原住居民的经济收益，实现保生态与保收入的协调。坚持据点式开发，依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇和园区集中布局工业。大力发展循环经济和清洁生产，积极承接环境友好型产业转移，因地制宜发展不影响生态功能的富民产业和特色产业，构建以生态产业化和产业生态化为核心的绿色经济体系。

3.4 优化交通网络和通道，探索枢纽经济新模式

统筹考虑西北地区交通发展基础与未来运输需求，以补短板、强衔接为重点，优化交通网络布局。围绕京津冀—成渝主轴、京藏走廊、大陆桥走廊等国家交通网主骨架[61]，加快包头至银川高铁、中卫经平凉至庆阳铁路等建设，实施连霍等国家高速公路主线扩容改造，持续完善西北地区交通运输网络。衔接和融入以“一”字型、“几”字型和“十”字型为主骨架的黄河流域综合立体交通网，助推黄河流域生态保护和高质量发展。强化西北地区综合运输通道与西部陆海新通道的衔接，加快西安至重庆、西宁至成都等高速铁路建设，密切西北与西南地区的联系。
发挥“丝绸之路经济带”建设引领和带动作用，加强国际互联互通，加快打造联通欧亚的开放大通道。基于西北地区地缘优势和禀赋特点，发挥铁路在陆路运输中的骨干作用和长距离干线运输优势，积极参与新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚等重点陆路国际运输通道建设，构筑成本低、效率高、服务优的国际贸易通道。优先发展中欧班列等国际货运班列，创新组织运营模式，发展多式联运，推进国际运输便利化。加强与铁海联运班列等国际班列的衔接，充分发挥中欧班列的陆桥纽带作用。西安作为西北四省区唯一的中欧班列枢纽节点城市，要依托中欧班列集结中心示范工程建设，促进班列开行由“点对点”转向“枢纽对枢纽”，构建“干支结合、枢纽集散”的高效集疏运系统，提高班列开行质量。
提高“丝绸之路经济带”沿线西部省份的枢纽数量和质量，能有效拉动枢纽经济发展[62]。西北地区要加快建设各类国家综合交通枢纽和物流枢纽，促进各种要素大集聚、大流通，不断提升枢纽的规模经济效应和综合竞争优势。同时，以内陆无水港建设运营、交通物流与经济深度融合、制造业产业链和供应链优化升级等为重点，加快培育陆港经济、高铁经济、临空经济，探索西北地区枢纽经济发展的新模式和新路径。如西安兼具国际铁路枢纽、国际航空枢纽、国际邮政快递枢纽和国家物流枢纽的定位，要推动陆港和空港“两港联动”，打造“枢纽+通道+网络”的物流运行体系，助推国际性综合交通枢纽城市建设，构筑枢纽经济发展高地，切实发挥在西北地区的龙头引领作用。

3.5 多层次提升合作水平，增强区域发展协同性

深化西北地区内部合作，健全合作机制、提升合作层次、扩大合作范围。以服务丝绸之路经济带建设协作交流机制、黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议、承接产业转移协调机制等现有多边合作机制为基础，构建西北地区省际协商合作机制，深入推进生态保护、能源资源开发、产业布局、交通物流、文化旅游等重点领域的跨省区合作。加大协调对接力度，推动涉及省份共建关中平原和兰州—西宁城市群、共同振兴陕甘宁革命老区，探索形成城市群一体化发展机制、革命老区协同开放发展机制和城市群与革命老区多领域合作机制。加强西北五省区省会（首府）间和城市群内部城市间的紧密合作，成立不同主题的城市联盟，以城际合作带动区域合作。
密切西北四省区与沿黄河其他五省区的经济合作，引导流域产业梯度转移，促进流域上中下游处于不同经济和技术梯度的省份和城市群有效联动。以黄河流域综合治理为纽带，推进沿黄九省区基础设施互联互通，统筹黄河沿岸城乡建设，系统保护黄河文化遗产，打造黄河文化旅游带。围绕黄河“几”字弯都市圈协同发展、呼包鄂榆城市群培育发展和晋陕豫黄河金三角区域合作，加强与内蒙古、山西等黄河中上游省份的协作。建立毗邻省份发展合作和规划衔接机制，在陕甘宁蒙和陕晋豫毗邻地区开展省际交界地区一体化发展试点，统一规划、统一管理、合作共建、利益共享。
加强西北地区与西南地区的互动合作，促进“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”有机衔接，推动黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展等区域重大战略深度融合。依托西部陆海新通道和京津冀—成渝国家交通主轴建设，促进西北与西南地区间的要素流动。引导关中平原城市群与成渝城市群、大西安都市圈与成渝地区双城经济圈良性互动，加强西安、重庆、成都3个国际门户枢纽城市和国家中心城市的经济合作，激活带动西部大开发形成新格局的核心引擎，协力打造中国经济“第四增长极”。合作推动川陕革命老区振兴发展，探索协同推进生态保护与经济发展的新路径。
立足我国超大规模市场优势，创造更优环境承接东中部产业转移。增强西北地区承接东部沿海等发达地区产业链和价值链关键环节转移的能力，高水平共建晋陕豫黄河金三角地区等国家级承接产业转移示范区。在西北地区与东中部地区间建立自由贸易试验区、开发区等开放平台的对接机制，继续探索共建产业园区、发展“飞地经济”等利益共享模式。依托陆桥通道，加强西北四省区与江苏、山东、河南等东中部省份各领域的务实合作。持续发挥东西部扶贫协作和对口支援的作用，有效对接资源、资金、技术、人才等要素，实现区域优势互补、互惠共赢。

4 结论

西北地区在维护我国生态安全、水安全和能源资源安全等方面具有不可替代的地位，经济社会发展在西部大开发战略实施的20余年间取得了重大成就，进入了构建大保护、大开放和高质量发展格局的新阶段。但该地区水资源短缺、生态系统本底脆弱和资源环境承载能力有限的瓶颈制约依旧存在，经济结构不合理、创新驱动力不足、开放程度和合作层次不深的状况尚未得到根本改变，“东西差距”与“南北差距”双重叠加下的整体发展不充分和内部发展不平衡问题愈加突出，仍是我国促进区域协调发展、逐步实现共同富裕的短板和难点。西北兴则中国兴，必须从全局高度认识该地区重要而特殊的战略地位，协同推进生态保护与高质量发展。推动西北地区生态保护和高质量发展，一是要围绕大保护，建立“一廊五区多点”的生态安全格局；二是要围绕大开发，形成“两横两纵四区四群多点”的区域经济布局；三是要围绕大开放，构建“三重开放、两带引领”的互动合作格局；四是要围绕人地协调，探索主体功能明显、富有地域特色的高质量发展新模式。
实现西北地区生态保护与高质量发展协同推进的关键策略在于：首先，围绕“两区一带”等生态屏障建设，聚焦重大工程和重点生态功能区，推进一体化生态保护和修复，提高生态系统稳定性和质量；其次，坚持节水优先，加快实施南水北调西线工程等重大水利工程，构建集水资源优化配置、水灾害防控、水生态保护等功能于一体的西北水安全保障体系；第三，发挥科技创新在新旧动能转换中的驱动作用，引导要素和产业加快向各类园区集聚，打造创新源地和产业高地，带动区域绿色低碳循环经济体系的建立健全；第四，高效衔接国家和黄河流域综合立体交通网主骨架，加快构建以新亚欧大陆桥、中欧班列等国际运输通道和货运班列为引领，以国家综合交通枢纽和物流枢纽为支撑的互联互通网络；最后，深化西北地区内部的省际和城际合作，密切与沿黄河其他省份的经济协作，加强与西南地区的良性互动，积极承接东中部产业转移，加快推进城市群和省际交界地区的一体化进程，多层次增强区域发展的协同性和整体性。

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