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2019 , Vol. 39 >Issue 11: 49 - 59

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.11.007

城市地理与新型城镇化

改革开放以来我国建制市的分类演进过程与规律分析

  • 李一飞 , 1, 2 ,
  • 王开泳 1
展开
  • 1.中国科学院 地理科学与资源研究所/区域可持续发展分析与模拟重点实验室，中国 北京 100101
  • 2.中国科学院大学，中国 北京 100049

李一飞（1985—），男，河南镇平人，博士研究生。主要研究方向为城市地理和行政区划。E-mail：。

收稿日期: 2019-04-03

  修回日期: 2019-10-15

  网络出版日期: 2025-04-17

基金资助

国家自然科学基金项目(41871151)

收起

Classification Evolution Process and Law Analysis of Cities in China since Reform and Opening-Up

  • LI Yifei , 1, 2 ,
  • WANG Kaiyong 1
Expand
  • 1. Institute of Geographical Sciences and Natural Research / Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China
  • 2. University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China

Received date: 2019-04-03

  Revised date: 2019-10-15

  Online published: 2025-04-17

Fold

摘要

从行政区划的角度对城市的分类进行研究，对于优化我国城市体系，分类制定调控政策具有重要意义。文章从行政区划相关法律法规规定和行政区划管理实践的视角构建了建制市分类体系。在系统梳理1978—2018年县级以上行政区划调整事项和历年城市行政区划设置情况的基础上，将改革开放以来我国建制市分类体系和各类建制市设置演变划分为四个阶段：1978—1985年的分类体系规范化阶段、1986—1997年的大规模调整阶段、1998—2009年的停滞阶段、2010年至今的恢复调整阶段。从与国家经济社会发展方针政策的关联性、逐步规范化、转向以行政级别划分为主等方面，总结了建制市分类和各类建制市发展演变规律，对改革城市行政区划体制，提升城市治理能力和治理水平具有一定指导意义。

关键词： 建制市; 分类演进过程; 行政区划; 改革开放; 新型城镇化; 市管县体制

本文引用格式

李一飞 , 王开泳 . 改革开放以来我国建制市的分类演进过程与规律分析[J]. 经济地理, 2019 , 39(11) : 49 -59 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.11.007

Abstract

It is of great significance to examine the classification of cities from the perspective of administrative divisions in order to optimize the urban system and formulate regulatory policies. This paper describes the classification system of cities based on relevant laws and regulations of administrative divisions and the practice of administrative division management. After conducting a systematic review of all the administrative division adjustment above county level and the establishment of cities between 1978 and 2018, this paper describes the four-stage-evolution of the classification system of cities and their characteristics since the reform and opening-up, which is the stage of standardization of city classification system (1978-1985), the stage of large-scale adjustment of the establishment of cities (1986-1997), the stagnation stage of the establishment of cities (1998-2009), and the stage of recovery and adjustment of all kinds of cities (2000-present). From the view of management practice, the characteristics of all kinds of formed cities are elaborated according to regional divisions, the subordinate relationship, and administrative levels. This paper explores and concludes the classification of cities and the law of development and evolution of various cities from the aspects of relevance, standardization, legalization, the change of administrative rank, etc. with the national economic and social development strategy. This paper has guiding significance for the reform of urban administrative division system and the improvement of the ability and level of urban governance.

Key words： city; classified evolution process; administrative division; Reform and Opening up; new urbanization; city dominating country system

从不同角度对城市进行分类，是城市管理实践中一项基础性工作，是城市研究一项重要内容。长期以来，从职能角度对城市分类问题进行了大量研究，形成了一批具有较强实践指导意义的研究成果[1⇓⇓⇓⇓-6]；按照人口规模对城市等级规模进行分类因比较直观且易于操作，应用也比较广泛[7-8]。由于我国独特的国情，无论是学术研究还是管理实践中，城市多数时候指的是城市行政区划建制，因此，从行政区划角度对城市的分类及其发展演变进行研究，对于优化我国城市体系，分类制定调控政策具有重要意义。部分学者已经意识这一点，在进行城市分类或城市行政区划研究时涉及了相关问题。如按行政等级，将我国的城市分为直辖市、地级市、县级市和建制镇[1]；也有研究成果建议按照实体地域的城市、行政地域的城市、功能地域的城市重新界定城市的概念，并给出了划分标准[9]；朱光磊等从城市政府间权利体系的角度，分析了城市制度改革与演变的历史脉络[10]；刘君德等于2015年出版的专著梳理了大量数据资料，对直辖市、较大的市、计划单列市、副省级市、地级市、县级市几种类型城市的发展与演变过程分别作了分析，并通过将地级市与市领导县（市）体制的形成和发展相关联，将县级市与“省直管县（市）”和“撤县（市）设区”的改革相关联，分析了不同类型市制改革路径与方向[11]。但总的看，上述研究多从行政等级的角度对目前存在的几种城市进行分类，一方面少见考虑法律地位、区域划分、隶属关系等其他方面行政区划要素的分类方法，另一方面大多将1983年以后才逐渐明确的县级市、地级市的概念固化并套用到之前的一个时期，未能准确反映行政区划视角下城市类型的发展演变过程，也缺乏基于城市分类对我国城市行政区划设置及其改革路径的经验规律总结。因此，有必要对我国建制市的分类体系进行深入分析与总结，对改革开放以来行政区划视角下城市的分类演进过程及其规律进行更为系统的研究。

1 分类方法与数据来源

1.1 建制市的内涵与分类方法

从其概念的内涵讲，建制市指具有城市形态且经国家法定程序确定为市的行政区划类型；从其概念的外延讲，建制市是区别于省、自治区、自治州、县、自治县等行政区划建制类型的一类城市型行政区划建制的统称。简单来讲，建制市即行政区划视角下的城市。
行政区划作为国家管理和统治的一种手段，无论是对历史上延续下来的行政区划的确认，还是对行政区划的调整变更，都是依据一定的法律法规规定进行的。也就是说，行政区划具有法定性，因此，建制市首先是由相关法律法规规定和界定的。另外，行政区划是一个以管理实践为导向的、高度依赖管理实践而且从属于管理实践的概念。行政区划与管理实践密切相关，很多行政区划建制类型是逐步从管理实践上升为法律规定的，因此必须充分考虑管理实践在建制市分类演变中的作用。行政区划的上述两方面基本特征，构成了建制市分类的两个维度，也即法律规定和行政区划管理实践（表1）。
表1 根据不同分类视角的建制市内涵与比较

Tab.1 The meanings and comparisons of cities based on the different classification systems

分类视角 类型 出处与内涵界定
法
律
规
定		 宪法视角下建制市的分类
 直辖市 根据《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）规定，直辖市为中央政府直辖的省级行政建制。
市

 根据宪法规定，市可从两个角度进行分类：一是按照隶属关系和层级，一部分市由省、自治区管辖，与省直接管辖的县、自治县、自治州平行，另一部分市由自治州管辖，与自治州管辖的县、自治县和较大的市管辖的区、县平行。二是按照行政区域划分，一部分为较大的市，管辖区、县，另一部分不是较大的市，不管辖区、县。
宪法相关法对城市建制的规定和分类
 设区的市 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“组织法”）第五条第一款、《中华人民共和国立法法》（以下简称“立法法”）第七十二条第二款提出，指设立市辖区的市。
不设区的市 组织法第五条第一款提出，指不设立市辖区的市。
国务院批准的较大的市 立法法第七十二条第六款提出，特指2015年修改立法法之前的一个时间段内为赋予部分城市立法权由国务院批准的较大的市。
设区、县的市 《中华人民共和国民族区域自治法》第四条第二款提出，指设立市辖区或县的市。
行
政
区
划
管
理
实
践		 按照区域划分的建制市分类 设区、县的市 本文简称设区（县）的市。由于在管理实践中存在市代管市的情况，设区（县）的市指存在设区、设县、代管县级市三种情况中一种或一种以上情况的市。
不设区、县的市 本文简称不设区（县）的市。不设区（县）的市指既不设区，也不设县，同时也不代管县级市的市。
按照上级管理主体和隶属关系的建制市分类
 直辖市 直辖市为中央政府直辖的省级行政建制。
省、自治区辖市


 按照宪法规定，除了直辖市和自治州辖市外，其他所有的市在法律上都由省、自治区管辖，但由于市与市之间代管关系的存在，导致省、自治区辖市的情况相对比较复杂：从管辖性质看，包括省、自治区直接管辖的（本文简称“省管市”），以及由省、自治区管辖，其他市代管的（本文简称“市管市”）；从行政级别看，包括地级的、县级的，以及介于省级和地级之间的、介于地级和县级之间的；从下辖政区看，包括设区（县）的，以及不设区（县）的。这几种情况是互相交叉重叠的。
自治州辖市 指自治州人民政府管辖的县级市。
地区辖市 指地区行政公署管理的县级市。
按照行政级别的建制市分类









 省级市 即直辖市。
副省级市
 包括计划单列市和部分重要的省会城市。副省级市在区域划分上都属于设区（县）的市，在隶属关系上都属于省管市。但在行政区划管理实践中，此类市则被列入地级市的范畴，本文在未作特别说明时，所称地级市均包括副省级市。
地级市 从区域划分看，由于地级市的行政级别高于县级和乡级，因此，地级市既有设区（县）的市，也有不设区（县）的市。
副地级市


 现行法律对城市行政级别没有具体规定，有些地方自行将一些国家层面明确的县级市确定为副地级市，这类市通常情况下都是一些规模较大、地位比较重要的不设区（县）的市。特别是一些由省、自治区直接管辖的县级市，为了方便管理，同时也为了解决领导干部上升和交流等问题，省、自治区通常会将其提高半个级别，确定为副地级。这些市在国家层面依然归类为县级市，本文在未作特别说明时，所称县级市均包括副地级市。
县级市 从区域划分看，由于县级市与区、县同级，其均为不设区（县）的市。从隶属关系看，由于县级市的行政级别次于省级和地级，因此，县级市中既有省管市，也有市管市、自治州辖市、地区辖市。

1.2 数据来源

本研究主要使用了两方面资料：①1978—2018年1 580个县级及以上行政区划调整事项。②1978—2018年历年年底城市行政区划设置情况。上述资料主要根据以下数据整理：①1978—2018年行政区划调整事项和城市行政区划设置情况，根据1979—2019年中华人民共和国民政部编《中华人民共和国行政区划简册》（以下简称“《行政区划简册》”，其中1979—1984、1986年由地图出版社出版，1985、1987—1989年由测绘出版社出版，1990—2007、2012—2019年由中国地图出版社出版、2008—2011年由中国社会出版社出版）。②1997年之前的行政区划调整事项和城市行政区划设置情况，根据中华人民共和国民政部编《中华人民共和国行政区划（1949—1997）》（以下简称“《行政区划（1949—1997）》”，中国社会出版社出版）进行了校对。③1999—2018年行政区划调整事项和城市行政区划设置情况，根据民政部网站公布的县级以上行政区划变更情况进行了校对。上述资料中部分年份城市行政区划设置情况互相之间存在矛盾和不一致的地方，笔者根据有关行政区划调整资料和地方志资料进行了考证和更正。

2 改革开放以来建制市分类及各类建制市的发展演变过程

改革开放以来，我国先后颁布了两部宪法，分别是1978年宪法和1982年宪法。现行宪法为1982年宪法，并历经1988、1993、1999、2004、2018年五次修订，两部宪法中关于我国行政区域划分的规定一直没有变化。因此，从宪法角度看，改革开放以来我国关于建制市基本制度的规定是非常稳定的。但由于宪法的规定相对笼统，再加上我国一直缺乏一部比较系统的专门规范建制市设置的法律，在管理实践中，建制市分类体系以及各类建制市设置情况的变化是很大的。纵观改革开放40年来建制市分类体系和各类建制市设置演变历程，可以比较清晰地发现不同阶段设置、调整与演变的不同特点与侧重点，大体可划分为四个阶段（图1~图3）。
图1 改革开放以来按照区域划分分类的各类建制市数量变化趋势图

Fig.1 The change trend chart of the numbers of cities based on the administrative divisions since Reform and Opening-up

图2 改革开放以来按照隶属关系分类的各类建制市数量变化趋势图

Fig.2 The change trend chart of the numbers of cities based on the relationship of governance since Reform and Opening-up

图3 改革开放以来按照行政级别分类的各类建制市数量变化趋势图

Fig.3 The change trend chart of the numbers of cities based on the administrative levels since Reform and Opening-up

2.1 第一阶段：1978—1985年的分类体系规范化阶段

改革开放初期，我国建制市设置不太规范。根据国务院1955年发布的《关于设置市、镇建制的决定》规定，市辖区设置和变更的审批权限在省一级，国家层面只是简单规定20万以上的市可以设市辖区，这就使得市辖区的变更缺乏制度性的程序约束，进而影响了建制市类型变更的规范性。程序上的不规范直接导致了设置上的不规范。一是市辖区设置比较混乱，有些自治州、地区领导的市设了区。比如根据《行政区划简册》，1979年新疆伊犁哈萨克自治州伊宁市由自治州领导，但却设立了一区、二区两个市辖区，四川省绵阳地区绵阳市由地区领导，同样设立了市中区，这种情况一直持续到1982年。二是隶属关系调整比较频繁，有些市的隶属关系调整是由省、自治区批准以后报国务院备案的，导致国家层面在统计上出现滞后和混乱。比如河南1978年批准安阳地区的安阳市、新乡地区的新乡市由地区管辖改为省管辖，但直到1983年，《行政区划简册》才在没有备注任何行政区划调整信息的情况下将两市改为省管辖。三是行政级别缺乏规范。在1983年之前，我国并没有地级市、县级市的概念，对于市的行政级别没有明确规定，设立、调整市的批复也没有明确具体个案的行政级别，只是在实际操作中大致遵循省管辖的市为地级、地区和自治州管辖的市为县级的原则，但并无定数。从改革开放初期到1985年国务院发布《关于行政区划管理的规定》，可以确定为改革开放以来建制市发展演变的第一阶段。
这一阶段我国在建制市设置上所做的主要工作是在稳步增设市的同时根据管理需要不断探索市制的规范化，建制市分类体系也是在这个时期不断规范起来的，主要有两个标志性事件。一是1983年在推进地市机构改革过程中，明确了地级市和县级市的概念，并出现了市代管市的现象。1982年中央提出实行市领导县（市）体制，并批准在江苏省首先开展试点[12]。1983年原国家劳动人事部、民政部在《关于地市机构改革的几个主要问题的请示报告》中首次使用地级市和县级市，同年在国务院有关行政区划调整的批复中正式使用地级市和县级市，之后民政部根据隶属关系对1949—1982年建制市的行政级别进行了认定[13]。这也是1982年及之前，《行政区划简册》中没有地级市和县级市资料，而1998年民政部组织编制的《行政区划（1949—1997）》中有1982年之前地级市和县级市资料的原因。地级市和县级市的出现主要源于市领导县（市）体制大范围推行后对省辖市进行分类管理的需要，正因为如此，在明确地级市和县级市概念的同时，也出现了由省、自治区直辖、地级市代管的县级市，即市管市。1983年国务院批准常熟市由苏州市代管、泰州市由扬州市代管，首次出现市管市。到1983年底，在黑龙江、江苏、山东、湖北、广东5个省份，均出现了市管市，开启了我国市管市数量迅速增加的序幕。地级市、县级市、市管市的出现，是改革开放以来建制市分类体系的一次最重要调整。二是1985年国务院发布《关于行政区划管理的规定》，将市辖区设置的审批权收归国务院①，一方面规范了市辖区行政区划调整的程序，另一方面以上收市设立市辖区的审批权的形式，将原来由省政府批准市是否可以设区的权限同步上收至国务院，由此对宪法中较大的市的审批权进行了规范。
另外这一阶段还有几个值得关注的问题：①计划单列市。1983年中共中央、国务院批准重庆市计划单列，1984年增加到7个，成为副省级市的前身。②根据当时组织法规定批准的较大的市。1984年国务院根据当时组织法中关于较大的市拥有地方立法权的规定，批准唐山等13个市为拥有地方立法权的较大的市，成为立法法中较大的市的前身②。③不设区（县）的地级市。如前所述，在1983年明确地级市和县级市概念后，大部分地级市都是设区（县）的市，但也存在一些不设区（县）的地级市。不设区（县）的地级市主要有两种情况：一是一些历史上因建厂矿或者其他方面特殊原因，设立了一些行政级别较高但城市规模较小、功能较单一的市，不宜设区，因此成为不设区（县）的地级市，比如云南省的东川市、甘肃省的嘉峪关市等。二是一些新设立的地级市规模相对较小，暂不具备设区的条件，在设立地级市初期未设区，后一些具备条件的又逐步设区，有的还扩大了管辖范围。如1983年广西壮族自治区北海市升格为地级市，未设区（县），1984年设立了海城区、市郊区，1987年又将原钦州地区的合浦县划归北海市管辖；1983年湖北省宜昌市明确为地级市但不设区（县），1986年设立了西陵区、伍家岗区和点军区，1992年又将原宜昌地区的宜昌县等7个县划归宜昌市管辖。另外，还有一些不设区但辖县的地级市，比如黑龙江省的七台河市、河南省的濮阳市、广东省的茂名市、四川省的泸州市等。1983年明确地级市行政级别后的一个阶段，不设区（县）的地级市，特别是不设区但辖县的地级市是比较多的，1983年分别为9个和13个，到1984年就大幅度减少为6个和1个，之后虽还有个别新设立的地级市在设市初期未设区，但两者的数量都一致维持在个位数，成为极个别的特殊情况。④省管县级市。1983年明确地级市和县级市概念时，全国县级市中除安徽省黄山市、新疆维吾尔自治区石河子市为省管市，其余均为地区辖市、州辖市或市管市。两个省管县级市都是十分特殊的情况：黄山市在设市初期的1983—1985年由省直管主要因为其实际上由直属省政府领导的黄山风景区管委会管理[14]，形成了事实上省管市的体制；石河子市是采取新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直管的市“师市合一”模式进行管理的[15]，由此形成了省管市的体制，后期新疆维吾尔自治区设立的阿拉木图等其他8个省管县级市也采取的此种模式。
除了建制市分类体系规范化外，这一阶段我国建制市设置和结构变化还有以下特点：一是由于改革开放之前我国建制市设置历经多次停顿与反复，还出现过大规模撤销建制市的情况[13]，改革开放初期我国经历了一段建制市数量增加较快的恢复期，建制市数量由1978年底的193个增加到1985年底的324个，增加131个，年均增加18.71个，是我国建制市数量增加较快的一个时期。二是从建制市结构看，设区（县）的市与不设区（县）的市之间、省管市与非省管市之间、地级市与县级市之间都大体经历了从前者略多后者略少向前者略少后者略多的转变。这一现象反映了这个时期我国开始出现从规模较大、层次较高、级别较高的城市数量占微弱多数，向规模较小、层级较低、级别较低的城市数量占微弱多数转变的趋势，也体现了中央积极发展小城市的城市发展政策③在建制市设置上的落实。

2.2 第二阶段：1986—1997年的大规模调整阶段

1985年国务院《关于行政区划管理的规定》实施后，我国建制市的分类体系基本稳定下来，建制市的发展演变转入数量变化和不同类型建制市结构调整的阶段。其中1986—1997年中央决定冻结县改市的12年间，我国建制市数量快速增加，结构也出现了大幅度调整，可以确定为改革开放以来建制市发展演变的第二阶段。
这一阶段我国建制市设置与调整政策的变化主要体现在1986年设市标准的确立、1993年设市标准的调整、1997年县改市的冻结三个标志性事件上。第一，1986年国务院批转《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（以下简称“86标准”），规定了撤镇设市、撤县设市、市领导县的标准①。这是改革开放以来，我国首次在公开发布的文件中明确设市标准的问题，意味着在国务院《关于行政区划管理的规定》明确了建制市设置的法定程序后，国务院层面进一步规范了建制市设置的标准，建制市设置调整走向了法制化、规范化轨道。从1986年明确设市标准到1993年设市标准调整，我国建制市设置调整有以下特点：①建制市数量从1985年底的324个快速增加到1992年底的517个，增加193个，年均增加27.57个，远超1985年之前的增速。②这一时期中央对撤地设市和地市合并相对比较谨慎，“86标准”只是规定了县级市的设立标准和市领导县的条件，并没有明确地级市的设立标准，地级市和设区（县）的市增加速度要低于县级市和不设区（县）的市。从1985年底到1992年底，我国地级市的数量从162个增加到191个，仅增加29个（年均4.1个），县级市的数量则由159个增加到323个，增加164个（年均46.1个），同样，设区（县）的市也仅增加29个，不设区（县）的市增加164个。以小城市为主的县级市、不设区（县）的市从与地级市、设区（县）的市数量相当，发展到远远超过，形成了我国建制市结构体系的一次重大变化（图4）。③由于县级市、不设区（县）的市数量快速增加，这一阶段我国省管市、市管市、州辖市、地区辖市的数量都有所增加，但增加的幅度差异较大。省管市绝大多数是地级市和设区（县）的市，其增长幅度与两者基本相当。而以县级市、不设区（县）的市为主体的市管市、州辖市、地区辖市在普遍增加的同时，结构发生了很大变化：由于市领导县（市）体制的普遍推开，市管市的数量由1985年的20个快速增加到1992年的127个，地区辖市的数量则仅从118个增加到166个，市管市在县级市、不设区（县）的市中的比重快速增加。第二，1993年国务院批转《民政部关于调整设市标准的报告》，对设市标准进行了调整②。这次调整最大的变化是在适当提高了设立县级市的标准的同时明确了设立地级市的标准，同年政府工作报告还明确提出了“地和地级市并存一地的，原则上要合并”③的要求，拉开了我国撤地设市和地市合并高潮的大幕，同时也减缓了县改市的步伐。与1986—1993年相比，这一时期建制市设置调整有以下特点：①建制市数量的增速总体上有所放缓，5年间共增加151个，年均增加30.2个。②随着撤地设市和地市合并的推进，地级市和设区（县）的市数量增速加快，县级市和不设区（县）的市数量增速减缓。1992年底到1997年底，我国地级市增加31个（年均6.2个），县级市增加119个（年均23.8个），同步，设区的市增加32个，不设区的市增加119个。县级市、不设区（县）的市与地级市、设区（县）的市的数量之间的差距虽然进一步拉大，但扩大的速度明显减缓。③撤地设市和地市合并的推进更明显地体现在了市管市增加和地区辖市的减少上。地区辖市的数量从1993年开始减少，市管市的数量同年超过地区辖市，到1995年市管市的数量进一步超过了省管市，成为从隶属关系角度看数量最多的一类建制市，这是建制市结构的又一重要的变化拐点（图5）。第三，1997年中共中央决定冻结县改市。随着县改市的冻结，我国建制市数量快速增长的势头迅速终止，结构也出现了新的变化，有关问题将在第三阶段部分探讨。
图4 改革开放以来我国地级市和县级市数量增减变化图

Fig.4 The Increase and decrease trend chart of the numbers of prefectural-level cities and county-level cities since Reform and Opening-up

图5 改革开放以来我国各种隶属关系建制市数量增减变化图

Fig.5 The Increase and decrease trend chart of the numbers of cities based on the relationship of governance since Reform and Opening-up

这一阶段我国建制市除上述变化外，还有三个方面值得关注。一是不设区（县）的地级市的波动减少。这一阶段有一些不设区（县）的地级市设立了市辖区，同时也有个别新设立的地级市没有管辖区（县），在维持总体数量较少的情况下，不设区（县）的地级市出现了小幅波动调整，到1997年底全国共有5个不设区（县）的地级市，与目前的个数一致。二是省管县级市数量的小幅增加。这一阶段，海南设省并实行省管县（市）体制，后又陆续新设部分县级市，重庆直辖并管理了4个县级市，湖北省将随州、仙桃、潜江、天门4个县级市明确为省直辖，河南省将县级济源市明确为省直辖，全国省管县级市的数量出现了小幅增加，到1997年底增加到17个。之后除部分省管县级市升格为地级市或改设为市辖区，新疆增设了部分“师市合一”的省管县级市外，省管县级市的总量基本没有大的变化。这一阶段新增的省管县级市，为后期省直管县（市）体制改革探了路子，在我国建制市设置历史中具有一定影响。三是副省级市的出现。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，改革开发初期建立的计划单列市体制暴露出一系列问题。为此，1993年中央决定取消8个省会城市的计划单列，仅保留重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门6个计划单列市，1994年中央又将原来的14个计划单列市和杭州市、济南市明确为副省级城市，1997年重庆直辖，形成了我国15个副省级城市的格局至今。上述三方面的变化，基本塑造了目前我国几种特殊类型建制市的整体格局。
这一阶段建制市的大规模增加和结构的较大幅度调整，一方面与我国计划经济向社会主义市场经济转型以及城镇化的快速发展保持了一致，主要体现在建制市数量总体大幅度增加、从隶属关系看市管市逐渐成为主体、计划单列市逐步被副省级城市取代等方面；另一方面也在一定程度上反映了中央继续限制大城市并鼓励中小城市发展的城镇化方针，特别是1989年《中华人民共和国城市规划法》明确规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”①前后，县级市、不设区（县）的市在建制市中所占比例一直保持较快增加的态势。

2.3 第三阶段：1998—2009年的停滞阶段

1997年中央决定冻结县改市后，当年底我国县级市数量出现改革开放以来的首次减少，1998年建制市总数出现改革开放以来的首次零增长。1998—2009年的12年间，我国县级市数量持续减少，建制市总数也基本呈持续减少的趋势，可以确定为改革开放以来建制市发展演变的第三个阶段。
这一阶段我国建制市总数从1997年底的668个减少到2009年底的654个，结构体系变化则呈现出两个互为因果并互相联系的特征：①地级市、设区（县）的市伴随撤地设市和地市合并继续稳步增加。虽然县改市于1997年冻结，但是从政府机构改革角度推进的撤地设市和地市合并的步伐并未停止。1999年，中央印发《关于地方政府机构改革的意见》，再次提出撤地设市和地市合并的要求[16]，同年民政部下发《关于调整地区建制有关问题的通知》，适当放宽了撤地设市时设立地级市的标准①。伴随这一政策的是地级市增加速度的进一步加快，仅2000年一年就增加23个，并一直持续到2004年全国撤地设市和地市合并任务基本完成，地级市的数量才稳定在283个。②由于撤地设市和撤县级市设区的不断推进，县级市、不设区（县）的市数量持续减少。1998—2000年，除2000年国务院批准设立了阿拉尔、图木舒克、五家渠3个兵团管理、新疆维吾尔自治区直辖的县级市外，再未增设县级市。与此同时，由于撤地设市时地区驻地县级市一般都会改设为市辖区，再加上地级市、设区（县）的市市辖区规模扩大导致的撤县级市设区力度加大，县级市数量持续减少，其中仅2000年一年就减少27个。上述两方面变化扭转了改革开放以来地级市和县级市两类建制市之间数量差距不断拉大的趋势，差距不断缩小。另外，从隶属关系角度看，随着地区数量的减少，地区辖市的数量进一步减少，而市管市的数量则稳步上升。不过由于市管市改设市辖区的力度加大，市管市增加的幅度要小于地区辖市减少的幅度。同时由于撤地设市和地市合并导致省管市数量的较快增加，原来市管市数量超过省管市较多的趋势逐渐改变，1998年市管市数量比省管市多44个，到2009年减少为9个。
总的看，这一阶段不管从行政级别、区域划分还是隶属关系的角度，小城市都呈现萎缩的态势。这一趋势一定程度上反映了同期我国城镇化方针和政策导向逐渐从一味强调严格控制大城市规模向大中小城市和小城镇协调发展的转变[17]。同时，建制市设置政策也进一步助推了我国大中城市数量的增加和规模的扩大，并在一定程度上限制和影响了小城市的发展。

2.4 第四阶段：2010年至今的恢复调整阶段

2010年云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自县改县级蒙自市，成为2007年冻结县改市审批后第一例县改市行政区划调整。2011年贵州省毕节地区改地级毕节市，成为2004年撤地设市任务基本完成后第一例地改市行政区划调整。从2010年至今，虽然部分年份建制市总数略有减少，但总体上开始呈小幅增加的趋势，可以确定为改革开放以来建制市发展演变的第四个阶段。
这一阶段我国建制市总数从2009年底的654个增加到2018年底的672个，除2014年相较前一年度减少了5个外，其他年份均与上一年度持平或略有增加，其中2018年度增加11个，是增加最多的一年。从不同类型建制市看，主要有三方面变化：①地级市、设区（县）的市数量继续稳步增加。2011年后，随着撤地设市的推进，我国地级市、设区（县）的市数量继续增加，同时还撤销了安徽省巢湖市、山东省莱芜市2个规模较小的地级市（两市均为设区（县）的市），新设了海南省三沙市、儋州市2个地级市（两市均为不设区（县）的市），除2018年地级市、设区（县）的市减少1个外，其余年份均保持了稳步增加的态势。②县级市、不设区（县）的市数量波动增加。这一阶段县级市和不设区（县）的市变化情况比较复杂，一方面是县改市重新启动，另一方面是县级市改区工作继续推进。在县改市重启方面，2010年蒙自县改市后，首先有一批自治州政府驻地县（如青海省玉树藏族自治州玉树县、四川省甘孜藏族自治州康定县等）、重要边境口岸所在县（如广西壮族自治区靖西县、云南省腾冲县等）等特殊类型的县改市。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”②，2017年政府工作报告明确提出“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”①，不久后国务院批准河北平泉等6个县改市，成为1997年县改市冻结以来一批次批准改市数量最多的一次调整。2018年，国务院又分两批批准新设了13个县级市。2019年，设立县级市继续稳步推进，截至10月底，各地见诸报道的设立县级市调整已经有7例。2017年可以视为县改市重启的重要标志性年份。在逐步重启新设县级市、不设区（县）的市的同时，县级市改区也在同步推进。两者共同作用，导致2010年以来县级市、不设区（县）的市数量呈波动调整的趋势，直到2017年后随着设立县级市力度的加大，县级市、不设区（县）的市才出现持续2年的增长。不过总的来看，2018年底县级市、不设区（县）的市数量分别达到375、384个，较2009年底分别增加8、9个，总体呈增加态势。③省管市数量超过市管市。从隶属关系角度看，与上一阶段相似，这一阶段省管市的数量增速继续大于市管市，2013年底两者数量持平，均为302个，从2014年底开始，省管市的数量超过市管市。不过到2017年之后，随着县改市力度的加大，两者之间的差距又开始呈现缩小的态势。
这一时期，中央连续召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，城镇化推进力度持续加大，并提出“加快发展中小城市” ②，“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”③等发展中小城市、适当限制特大城市的政策。相应的，建制市数量总体上呈恢复增长的态势，而从各类建制市结构看，小城市萎缩的趋势逐步得到扭转。建制市数量与结构的变化，一方面与中央大力推进新型城镇化有关，另一方面也反映了中央层面再次加大了对中小城市发展的支持力度。

3 改革开放以来建制市发展演变规律总结

3.1 改革开放以来我国建制市分类体系和结构体系的调整一直与国家经济社会和城镇化发展大政方针息息相关

一方面，相较城镇化率等经济社会发展具体指标，建制市设置作为一种十分直接、具体的政策调控手段，往往能够更迅速地响应和反映国家的大政方针。比如，从建制市分类体系的变化上看，改革开放初期我国各项经济社会发展政策大规模调整的过程，也是建制市分类体系不断创新发展、新的建制市类型涌现最为密集的时期；从建制市总数的变化上看，改革开放初期一直到1990年代中期，我国经历了城镇化快速发展的时期，国家层面鼓励建制市设置，城市数量也经历了较为快速的增长，之后我国城镇化率虽然继续保持持续快速增长，但由于1997年中央从保护耕地的角度冻结了县改市审批，导致建制市数量经历了长达近20年的持续减少；从不同类型建制市对比看，在中央特别强调控制大城市发展、控制大城市规模、鼓励发展中小城市的时期，县级市、不设区（县）的市、市管市等以小城市为主的几种建制市数量增速就会超过地级市、设区（县）的市、省管市，两者之间的差距会拉大，反之在城镇化政策向大中小城市和小城镇协调发展转变、控制大城市的政策有所松动的时期，两者之间的差距就会逐渐缩小。另一方面，建制市分类体系与结构的调整，对城镇化和城市管理政策措施同样具有明显的强化与支持作用。比如，随着地级市、县级市概念的明确和地级市数量的逐步增加，省—市—县—乡四级体制逐渐发展成为我国行政管理架构的主体；1997年冻结县改市后地级市、设区（县）的市、省管市的数量规模相对都出现较大幅度的增加，成为推动这一时期大中城市快速发展的因素之一。

3.2 建制市分类体系和结构体系规范化是改革开放以来我国城市行政区划设置发展演变的基本方向

改革开放后，随着依法治国、依法行政的不断推进，建制市分类体系和结构体系规范化程度不断提升。一方面，虽然我国宪法和相关法律中关于建制市的定义、类型的规定没有大的调整和变化，但通过规定行政区划调整权限的方式，明确了确定和变更建制市行政级别、隶属关系和区域划分的权限与程序，从而在管理实践中建立起了一套相对比较完整、能够自洽的以行政级别、隶属关系、区域划分为基础的建制市分类体系。另一方面，以明确认定现有建制市行政级别为重点，逐步厘清了所有建制市的行政级别、隶属关系和区域划分三方面特征，从而在当前分类框架下明确了现有建制市的类型，同时通过不断调整、完善行政区划调整批复的内容和形式，建立了在设立建制市时明确其行政级别、隶属关系和区域划分的管理制度。在这一过程中，我国建制市结构体系也逐步走向规范，不同类型建制市的设立撤销的政策导向性逐渐明晰，尤其是国家层面明确了设立县级市和地级市的标准，不同建制市之间的彼此消长与城镇化和经济社会发展的一致性增强，建制市调整在我国宏观政策中的作用发挥越来越明显。

3.3 建制市类型划分逐步转向以行政级别为主是改革开放以来我国建制市分类体系变化的基本特点

改革开放前我国对建制市的行政级别没有统一和明确的规定，在进行建制市细分时，多使用省辖市、设区市等说法，主要采用按照隶属关系、区域划分的方式对城市进行分类。改革开放后，我国建制市分类最重要的改革是创造性的提出了地级市、县级市的概念，后来又逐渐明确了副省级市，建制市的行政级别逐步明晰。按照行政级别对建制市进行划分一方面简单明了，另一方面也能够较好地对应我国其他行政区划建制类型，更便于管理和对不同类型建制市因地制宜地制定不同政策，这一分类方法使用越来越普遍。目前，部分行政法规中已经开始使用地级市和县级市的提法①，而在全国层面的文件、规章中，地级市和县级市的提法则更加常见。与此同时，按照隶属关系和区域划分进行分类的方法在管理实践中使用则逐渐减少。省管市、市辖市等按照隶属关系进行分类的提法多出现在河南、湖北等存在省管县级市的省份，在全国范围内使用并不普遍；设区的市、不设区的市等按照区域划分进行分类的提法多在关于城市立法权、城市管理权限的规定中使用，在其他领域使用较少。总体看，改革开放后我国建制市分类体系呈现出按行政级别划分逐渐强化、按其他方式划分逐渐弱化的趋势。这一变化趋势，使我国逐步形成了按照行政级别对城市赋权并对城市进行分类管理的城市管理模式，城市的法律地位、管理权限、职能定位与城市行政级别的关系越来越密切。城市管理的行政级别化，一方面与改革开放后地方政府机构改革的方向基本保持了一致，适应了城市管理和地方治理发展变化的需要，另一方面也导致城市管理政策与行政级别严格挂钩，给释放城市发展活力和建立现代化的城市治理体系带来了新的问题。

3.4 “简—繁—简”的一个调整轮回是我国改革开放以来建制市结构体系演变的重要特征

改革开放初期，从隶属关系角度看，我国建制市以省管市、地区辖市为主，省管市与地区辖市数量基本相当，省管市多数设区，地区辖市多数不设区，建制市结构相对比较简单清晰。随着改革开放进程的推进，我国建立了地级市、县级市的建制市分类体系，并逐步推进实施了市领导县（市）的管理体制，在这个过程中，省管市、市管市、地区辖市的数量，地级市、县级市的数量，设区（县）的市、不设区（县）的市的数量交错变化，省管市为县级或不设区（县）的市等特殊的情况有所增加，建制市结构体系逐渐复杂化。1990年代后期，特别是1997年冻结县改市审批后，随着建制市分类体系和调整政策逐步规范，我国建制市结构再次向简单明晰演变。从隶属关系角度看，形成省管市、市管市两种类型建制市占多数的局面，省管市多数是地级市、设区（县）的市，市管市全部为县级市、不设区（县）的市。省管县级市和不设区（县）的地级市等特殊情况相对减少，而且出现这些特殊情况的原因和背景也逐步固定下来。总的看，改革开放以来我国建制市结构体系经历了“简—繁—简”的一个调整轮回，从简到繁，反映了改革开放过程中城市管理体制从单一走向多样的过程；从繁回归简，则反映了我国城市行政区划设置在改革的同时不断规范的过程。

3.5 局部实践探索推动面上改革创新并进一步上升为法律法规规定是改革开放以来我国建制市分类体系与结构体系调整变化的一条有效路径

改革开放以来，我国重要的建制市分类体系与结构体系的调整，基本都是在中央层面统一安排下，从局部实践探索开始，之后逐步推动面上改革，部分比较成熟的举措最终则能够上升为法律法规规定。比如，市管市首先发起于中央在江苏开展的市领导县（市）体制试点，之后推广到山东、广东等经济比较发达的省份，并最终在全国范围内铺开，成为我国县级市的主体；县改市大规模开展带来的县级市、不设区（县）的市的大幅增加并超过地级市、设区（县）的市，是伴随着设市标准的不断调整完善而有序推进的；组织法、立法法中较大的市最开始只是特指宪法中较大的市中很少一部分经批准的市，后其范围逐渐扩大，并最终通过修改组织法、立法法中表述的形式，使之与宪法保持了一致。城市行政区划建制的设置，及由此产生的建制市的类型划分，都属于国家行政管理的一种手段，相对于经济活动而言，具有更强的稳定性和延续性。对建制市分类的调整不是单方面的变化，而是需要同步推动城市行政区划体制、城市管理体制的全面改革，一方面需要慎重对待，另一方面也应当允许先行先试，通过局部试点推动面上改革并适时上升为法律法规规定，是经实践证明的一条有效路径。

3.6 一些数量较少的特殊类型建制市的出现在改革发展过程中有时扮演重要角色

改革开放以来，曾出现过一些特殊类型的建制市，主要包括省管县级市、不设区（县）的地级市、不设区辖县的地级市等，有些目前仍然存在。这些特殊类型的建制市数量较少，大多是在十分特殊的情况下设立的，但在城市管理体制改革过程中往往扮演重要角色。比如，省管县级市为省直接管理县（市）体制改革提供了重要实践经验，同时也暴露出了现阶段推行省直接管理县（市）体制存在的问题；不设区（县）的地级市、不设区辖县的地级市为探索在赋予城市地级管理权限的同时实行更加扁平的管理体制提供了重要平台，同时通过观察部分此类建制市类型的反复调整，也可以发现扁平化城市管理体制在实践中面临的现实困难。这些特殊类型建制市在设立、发展过程中积累的经验和暴露出的问题，对于探索改革城市行政区划体制具有重要意义。

4 结论与讨论

改革开放以来，我国城镇化进程进入了快速发展期，建制市的数量不断增加，结构体系持续调整。总体来看，我国建制市的分类演化过程可以划分为四个明显的阶段：1978—1985年建制市数量恢复增长，建制市的分类体系不断规范化；1986—1997年是建制市增加最快的一个时期，各类建制市都有较明显的增加，全国城镇体系也趋于完善；1998—2009年是停滞阶段，基本上不再审批新的县级市，同时还有部分县级市改区，导致建制市数量的减少，地级市和设区（县）的市的增加带来了建制市结构体系的新变化；2010年以来是恢复调整阶段，从新疆生产建设兵团、边境口岸、州府驻地设市开始，到2017年相对较大规模恢复设立县级市，建制市的发展进入一个新的调整优化时期。
建制市的演化过程呈现明显的规律性，总体上来看，行政区划设置作为上层建筑，是由经济基础决定的，建制市结构体系一直根据经济社会发展的需要和政策的变化而不断调整完善。同时建制市的设置也不断走向规范化、法治化，改革开放以来我国建制市结构体系“简—繁—简”的一个调整轮回，表明我国建制市设置经历了一个不断优化的螺旋上升过程。建制市分类演进的过程也表明，我国正处于新型城镇化的关键时期，建制市设置的调整优化在其中扮演着不可替代的重要作用，应进一步加强对建制市分类的研究，对于不同等级、不同类型的建制市，应该因地制宜地进行分类引导、给予政策支持，不断促进我国城市体系的优化和多元化发展。

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