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2024 , Vol. 44 >Issue 8: 25 - 30

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2024.08.004

区域经济与理论方法:学习贯彻党的二十届三中全会精神特别约稿

完善城乡融合发展体制机制研究

  • 侯晓丽 , 1 ,
  • 徐文静 1 ,
  • 贾若祥 2 ,
  • 窦红涛 2
展开
  • 1.北京工商大学 商学院，中国 北京 100048
  • 2.国家发展和改革委员会 国土开发与地区经济研究所，中国 北京 100038

侯晓丽（1977—），女，博士，副教授，研究方向为城乡区域发展、可持续发展、旅游规划等。E-mail：

收稿日期: 2024-08-17

  修回日期: 2024-08-30

  网络出版日期: 2024-09-23

基金资助

国家社会科学基金重大项目(23&ZD034)

国家自然科学基金项目(72050001)

中国宏观经济研究院2024年度重点课题(A2024051005)

收起

Improving the System and Mechanism of Urban-rural Integration Development

  • HOU Xiaoli , 1 ,
  • XU Wenjing 1 ,
  • JIA Ruoxiang 2 ,
  • DOU Hongtao 2
Expand
  • 1. Business School，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China
  • 2. Institute of Spatial Planning and Regional Economy，National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China

Received date: 2024-08-17

  Revised date: 2024-08-30

  Online published: 2024-09-23

Fold

摘要

城市和乡村是互促互进、共生共存的，能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局；加快推进城乡融合发展、促进城乡共同繁荣既是中国式现代化建设的内在要求，也是把新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来的重大举措。文章在分析当前我国城乡发展存在不平衡不协调问题的基础上，提出了要健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革，加快建立城乡融合发展的体制机制，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，不断缩小城乡发展差别，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化以及城乡产业发展融合化等目标的政策建议。

关键词： 城乡融合发展; 体制机制; 新型城镇化; 乡村全面振兴; 中国式现代化

本文引用格式

侯晓丽 , 徐文静 , 贾若祥 , 窦红涛 . 完善城乡融合发展体制机制研究[J]. 经济地理, 2024 , 44(8) : 25 -30 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2024.08.004

Abstract

Urban and rural areas have the relationship of mutual promotion and mutual symbiosis. Whether the urban-rural relationship can be handled well is related to the overall socialist modernization construction. Accelerating the integrative development of urban and rural areas and promoting the common prosperity of urban and rural areas are not only the inherent requirements of Chinese path to modernization,but also a major measure to organically combine the new type of urbanization with the overall rural revitalization. Based on the analysis of the current imbalance of urban-rural development in China,this article proposes to improve the system and mechanism for promoting the new type of urbanization,consolidate and improve the basic rural operation system,improve the support system for strengthening agriculture,benefiting farmers and bringing prosperity to farmers,deepen land system reform,accelerate the establishment of the system and mechanism for integrative development of urban and rural areas,comprehensively improve the integration level of urban-rural planning,construction and governance,promote the equal exchange and two-way flow of urban and rural elements,constantly narrow the gap between urban and rural development. It will accelerate the formation of a new type of relationship between industry and agriculture,which includes mutual promotion of industry and agriculture,urban-rural complementarity,comprehensive integration,and common prosperity. It puts forward some policy suggestions that are gradually achieving the equality of basic rights and interests between urban and rural residents,the equalization of urban and rural public services,the balance of income between urban and rural residents,the rationalization of urban and rural factor allocation,and the integration of urban and rural industrial development.

Key words： urban-rural integrative development; institutional mechanism; new type of urbanization; comprehensive rural revitalization; Chinese path to modernization

融合发展，党的二十届三中全会围绕“完善城乡融合发展体制机制”作出系统部署，强调“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，聚焦“健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革”等重点领域深化改革，核心目的是“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”[2]；确保农村在中国式现代化建设进程中跟上队，确保农民在共同富裕建设进程中赶上来，通过城乡共同繁荣发展，为中国式现代化建设提供强有力的支撑。推进城乡融合发展，既是我国新型城镇化和乡村全面振兴发展到一定阶段的必然要求，也是推进中国式现代化建设的重要标志[3]。完善城乡融合发展体制机制，就是要坚持城乡发展“一盘棋”，把城市和乡村、工业和农业放到国家发展大局中去统筹、放到中国式现代化建设全局中去谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展[4]，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化，不断在中国式现代化建设新征程中开辟城乡融合发展新局面[5]。

1 深刻认识完善城乡融合发展体制机制的重要意义

1.1 有利于完整准确全面贯彻新发展理念

理念是行动的先导。推进中国式现代化建设，要以新发展理念为指导，通过完整、准确、全面贯彻新发展理念，不断提升现代化建设的能力和水平。协调发展是新发展理念的内在要求和重要组成部分，促进协调发展，要求妥善处理好发展中的重大关系，提高发展的整体性，其中就包括处理好城和乡的关系。长期以来，我国城乡发展“二元结构”十分明显，城乡居民社会保障存在巨大差别，城乡要素双向流动存在很多障碍[6]，在中国式现代化建设新征程中，城市和乡村、工业和农业发展非常不平衡，“一条腿长”“一条腿短”的问题比较突出。通过完整、准确、全面贯彻新发展理念，有利于健全推进新型城镇化体制机制和强农惠农富农支持制度，促进城乡融合发展，逐步化解乡村和农业发展不充分问题[7]，提高城市和乡村、工业和农业发展的平衡性和协调性，使改革发展的成果更多更公平地惠及城乡和工农。

1.2 有利于更好服务和融入新发展格局

习近平总书记指出，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，既是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略举措。2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，这意味着在农村的常住人口约有4.8亿人，在城镇的常住人口约有9.3亿人，广大农村有着广阔的要素市场，广大农民有着广阔的消费市场[8]，这是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要组成部分。完善城乡融合发展体制机制，尤其是通过巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革，有利于为农村居民创造更多增加收入的机会[9]，从而进一步扩大有潜能的消费，更好地畅通生产、分配、流通、消费各环节，积极发挥消费对拉动经济增长的基础性作用。完善城乡融合发展体制机制，有利于改善农村基础设施，从而扩大有效益的投资，更好发挥投资对优化供给结构的关键作用，并通过有效益的投资进一步拉动有潜能的消费，更好服务和融入新发展格局[10]。

1.3 有利于更好推动农业强国建设

习近平总书记指出，农业强国是社会主义现代化强国的根基，强国必先强农，农强方能国强；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，保障好我国14亿多人的粮食安全是推进中国式现代化建设的根基，坚实的粮食安全保障可以有效提升我们应对外部挑战的底气和韧性。在推进中国式现代化建设进程中，也要同步推进农业农村现代化，而要实现农业农村现代化，就需要完善城乡融合发展体制机制，通过加大以城带乡、以工补农的力度[11]，逐步化解农业农村现代化建设进程中亟需的资金、技术、人才等问题[12]，在城乡要素双向流动中加快补齐农业农村发展短板和弱项，从更大区域范围统筹更多资源要素促进农业农村高质量发展。

1.4 有利于更好促进全体人民共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。党的二十大报告明确指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化；党的二十届三中全会又进一步明确，推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。在推进全体人民共同富裕的进程中，最艰巨最繁重的任务在农村和农民。2023年，城市居民收入是农村居民的2.39倍，农村居民收入仍然较大幅度低于城市居民。完善城乡融合发展体制机制，特别是通过完善强农惠农富农支持制度，壮大县域富民产业，可以为农村居民就业提供更多机会，不断拓展农村居民通过更加充分更高质量的就业增加收入的渠道，为农村居民通过勤劳致富创造更多可能[13]。此外，农村的基础设施和公共服务与城市相比也有巨大的差距[14]，通过完善城乡融合发展体制机制，科学合理地推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农户覆盖，有利于深入贯彻以人民为中心的发展思想，扎实推进农村农民共同富裕。

2 健全推进新型城镇化体制机制

2.1 加快推进农业转移人口市民化

在我国城镇化快速推进的进程中，受城乡二元分割体制影响，大量农业转移人口，尤其是超大特大城市的农业转移人口难以顺利实现市民化，形成了大规模的农业转移人口[15]。2023年我国户籍人口城镇化率为48.3%，与常住人口城镇化率的差距大约为18个百分点，即我国目前存在大约2.5亿左右尚未实现市民化的农业转移人口。因此，加快推进农业转移人口市民化，高质量推进农业转移人口全面融入城市，既是贯彻以人为核心的新型城镇化理念的首要任务，同时也是将新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来的内在要求，这既有利于提升新型城镇化质量，又有利于推进乡村全面振兴，实现城乡之间深度融合发展[16]（表1）。
表1 2012—2023年我国户籍和常住人口城镇化率比较

Tab.1 Urbanization rate of registered residence registration and permanent residents in China from 2012 to 2023

年份 户籍人口
城镇化率（%）		 常住人口
城镇化率（%）		 常住人口和户籍人口
城镇化率差距（%）
2012 35.33 52.60 17.27
2013 35.93 53.73 17.80
2014 36.70 54.77 18.07
2015 39.90 56.10 16.20
2016 41.20 57.35 16.15
2017 42.35 58.52 16.17
2018 43.37 59.58 16.21
2019 44.38 60.60 16.22
2020 45.40 63.89 18.49
2021 46.70 64.72 18.02
2022 47.70 65.22 17.52
2023 48.30 66.16 17.86

注：资料来源于2012—2023年《中国统计年鉴》、中国国民经济和社会发展统计公报、新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告，以及中央人民政府、国家统计局、公安部的相关数据。

2.2 推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度

加快推进农业转移人口市民化，核心内容是推进农业转移人口实现农村户籍地公共服务与常住地所在城市公共服务的有机衔接。统计城市常住人口的一个重要目的就是根据常住人口规模合理规划布局城市公共服务设施，由于城市长期以来主要依据户籍人口规划布局城市公共服务设施，致使拥有大量农业转移人口城市的公共服务供给与常住人口的实际需求存在严重不匹配问题，很多农业转移人口及其随迁子女不能顺利享受常住地城市的公共服务，影响了我国新型城镇化的质量[17-18]。推动由常住地登记户口提供基本公共服务制度是我国城乡融合发展体制机制的重大改革，将使符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，从根本上提升我国新型城镇化质量。

3 巩固和完善农村基本经营制度

3.1 深化承包地“三权分置”改革

稳定农村土地承包关系，深化农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，进一步落实农村承包地集体所有权、稳定承包权、放活经营权。所有权的核心在于农村土地的处置权，要坚持和完善农村土地集体所有权，健全农村土地集体所有权行使机制，进一步规范农村土地发包以及承包权回收机制。承包权的核心在于财产权，是农户通过承包村集体土地进而通过农业生产获得收益的制度安排[19]。2019年，中共中央、国务院颁布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》；为保持土地承包关系稳定并长久不变，党的二十届三中全会明确提出要有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，为农户提供了重要的基本生产保障。经营权的核心在于受益权，“三权分置”重在放活土地经营权。放活经营权，有利于在保障农户收益的基础上，通过市场化手段优化土地资源配置，发展农业适度规模经营，为实现农业农村现代化提供基础性制度保障[20]。

3.2 完善农村经营体系

以家庭承包经营为基础的农村经营体系，是我国在长期实践中探索出来的有效制度安排，既促进了农业农村发展，又提升了农民收入水平，是适应新时代农村社会生产力发展实际需要的制度安排。完善农村经营体系，要坚持家庭经营的基础性地位，不断完善农村承包地经营权流转价格形成机制。要在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模化经营，鼓励农民合作经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接，不断提高农业发展效率和效益[21]；要推进新型农业经营主体提质增效，发挥家庭农场、合作社等新型农业经营主体联农带农和富农强农作用，推动建立新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制。

3.3 发展新型农村集体经济

中共中央、国务院通过实施《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，改变了传统农村集体经济权责不清的问题，初步形成了权责明确的新型农村集体经济，成为新时代新征程强村富民的重要制度支撑。要加快构建产权明晰、分配合理的村集体经济运行机制，完善农村集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。要赋予农民更加充分的财产权益，因地制宜探索农民通过合作、出租、参股等多样化方式参与新型农村集体经营，并通过收益分红、劳务报酬、征收补偿等方式共享新型农村集体经济增值收益，不断拓展农民增收渠道[22]。

4 完善强农惠农富农支持制度

4.1 完善乡村振兴投入机制

在推进乡村全面振兴的进程中，资金、技术、人才是最为关键也是最为短缺的要素，完善城乡融合发展体制机制，就是要逐步改变要素由乡到城、由农到工单向流动的局面，促进要素在城乡之间、工农之间双向流动，尤其是要促进资本、技术、人才向乡村有序流动，为乡村振兴注入新动能，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化[23]。一是积极推进资本下乡，为乡村振兴注入“源头活水”。根据乡村振兴对资本的需求，有序引导能够联农带农和富农强农的资本下乡，助力乡村全面振兴。二是积极推进技术下乡，加强科技对乡村振兴的赋能作用。充分发挥创新第一动力作用，加快先进适用技术在乡村的普及推广，不断提升乡村振兴效率和效益。三是积极推进人才下乡，为乡村振兴注入澎湃动力。乡村振兴，关键在人，尤其是对乡村振兴具有重要支撑作用的“新农人”[24]。要贯通吸引人才、培育人才、留住人才各环节，打好“乡情牌”，念好“引才经”，加快培育一大批能够推动农业农村现代化的青年人才和专业人才返乡干事创业。

4.2 壮大县域富民产业

所谓县域富民产业，是指分布在县域，能够充分利用县域资源禀赋条件，带动县域居民尤其是农村居民增收致富的产业。在县域富民产业中，“县域”是地域空间上的特定范围，在县域发展富民产业，更有利于加大以城带乡、以工促农的力度，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。“富民”是最基本的价值导向，是在城乡融合发展中贯彻以人民为中心的发展思想的具体体现，即县域的产业发展要能够给县域居民提供更多更高质量的就业机会，使县域居民尤其是县域里的农村居民通过更加充分更高质量的就业发家致富[25]。“产业”是核心内容，产业是实现就业的载体，通过在县域支持发展比较优势明显、带动能力强、就业容量大的产业，能够为县域居民通过劳动致富提供更多可能，从而实现县强民富[26]。一方面，要立足县域的资源禀赋，充分发挥县域的比较优势，结合国家因地制宜发展新质生产力的要求，发展与县域资源禀赋相适应的产业[27]。另一方面，要突出富民导向，发展能够密集使用本地劳动力特别是农村劳动力的产业，提供尽可能多的就业机会，使县域居民尤其是农村居民能够通过就业获得相应的收入，通过辛勤劳动走上发家致富的道路。

4.3 完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制

《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程[28]。随着5年过渡期马上结束，脱贫人口和脱贫地区已经基本融入乡村全面振兴大局之中，要通过完善城乡融合发展体制机制，加快完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立针对农村低收入人口和欠发达地区的分层分类帮扶制度，确保农村低收入人口能够在共同富裕的道路上赶上来，确保农村欠发达地区能够在现代化道路上跟上队。具体来说，一要摸清现状，加快建立覆盖全部农村人口的防止返贫致贫的监测体系，通过不断提高监测识别效率，精准识别存在返贫致贫风险的农村人口，通过靶向帮扶，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果；二要精准帮扶，重点加强产业帮扶和就业帮扶，进一步完善针对农村就业人口的职业技能培训，健全联农带农机制，为农村低收入人口通过更加充分更高质量的就业获得收入提供更多机会。

4.4 健全种粮农民收益保障机制

习近平总书记多次强调，调动农民种粮积极性，关键是让农民种粮有钱挣。一是稳定完善粮食价格支持政策。粮食价格既关乎种粮农民收益，又关乎广大消费者利益，要在坚持市场决定价格机制的基础上，坚持并不断完善稻谷、小麦最低收购价政策，综合考虑市场需求和生产成本变动，合理确定最低收购价水平。二是优化农业补贴政策。要用足用好农业补贴“绿箱”政策，不断优化农业科技、农业良种、农业基础设施、农业机械等领域的补贴政策，不断提高农业综合生产能力。三是不断完善农业保险。要适应农业适度规模化发展需求，不断推进农业保险扩面提标，提高农业生产抗风险能力和发展韧性。四是推动粮食主产区利益补偿机制取得实质性进展。要探索产销区多渠道利益补偿办法，在粮食主产区和主销区省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐，鼓励粮食主销区粮食企业到主产区投资，支持与粮食主产区共建粮食生产基地、仓储基地、加工基地和营销网络[29]，提高主产区粮食就地加工转化和增值能力，助推粮食主产区从“卖原粮”向“卖产品”转型，从“大粮仓”向“大厨房”转型。

5 深化土地制度改革

5.1 严格保护耕地

我国有14亿多人口，保障国家粮食安全是推进中国式现代化的重要基础，是提升我国发展底气和韧性的关键所在。耕地是粮食生产的“命根子”，要守住耕地这个“命根子”，在城乡融合发展的进程中必须确保耕地数量有保障、质量有提升。一要严格保护耕地，坚持数量和质量并重，即既要保护耕地数量，也要提高耕地质量，不断健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度，改革完善耕地占补平衡制度，确保实现耕地数量平衡、质量平衡和产能平衡的统筹兼顾。二要落实最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到占补平衡标准，坚决守住耕地红线。三要深入实施“藏粮于地”战略，加大高标准农田投入和管护力度，提高建设质量和标准，完善高标准农田建设、验收、管理机制[30]，确保建一块、成一块、高产一块。四要坚持良田粮用大原则，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，良田好土要优先保障粮食生产，确保国家粮食安全。

5.2 盘活闲置土地资源

随着我国新型城镇化的不断推进，农村人口不断向城镇转移，农村宅基地闲置问题日益凸显，通过深化土地制度改革，盘活农村闲置土地资源，是为农村居民拓展收入渠道的主要举措。目前，我国农村宅基地面积约1.68亿亩，占集体建设用地面积的48.62%，农村宅基地闲置率高达17.6%[31]。一要坚持和完善农村土地“三权分置”制度，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，做好放活土地经营权的大文章，积极探索盘活用好闲置农房和宅基地的办法，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，不断激活乡村沉睡资源，拓宽农民增收渠道[32]。二要有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，使农村土地增值收益更多用于支持农业农村现代化建设，解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题，破解“农村的地自己用不上、用不好”的困局。

5.3 优化土地管理

要发挥土地要素对发展新质生产力的支撑保障作用，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，提高土地管理政策取向一致性，不断提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，为高质量发展提供基础性国土空间支撑。要按照项目跟着规划走、土地等要素跟着项目走的原则，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，优先保障主导产业、重大项目合理用地，不断提高土地对高质量发展的保障能力[33]。对城镇化地区，要更加注重促进土地节约集约利用，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，为保障国家经济安全提供有力保障。对农业地区，要牢牢守住18亿亩耕地红线，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，确保国家粮食安全。对生态功能区，要坚决守护好生态红线，加强生态环境分区管控，确保国家生态安全，并积极为发展绿色生产力腾挪容量、开拓空间[34]。

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