EN中文

Economic geography >

2021 , Vol. 41 >Issue 4: 201 - 211

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.04.024

Approaches of Rural Spatial Planning and Governance under the Land Spatial Planning System：A Case Study of Four Typical Villages

  • ZHU Peijuan , 1, 2 ,
  • WANG Nan 1 ,
  • ZHANG Yong 3 ,
  • XING Xudong , ※ ,
  • LI Yuwei 1
Expand
  • 1. College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China
  • 2. Hunan Key Laboratory of Land Resources Evaluation and Utilization，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China
  • 3. Hunan Star Source Planning Consulting Research Co. LTD，Changsha 410009，Hunan，China
  • 4. Hunan Key Laboratory of Geospatial Big Data Mining and Application，Changsha 410007，Hunan，China

Received date: 2020-08-14

  Online published: 2025-04-25

Fold

Abstract

Traditional rural space varied from the homogeneity to the diversity and heterogeneity,it has many and complex problems on the rural spatial planning and governance,exploring the effective pathway of rural spatial planning and governance is an important part of land spatial planning. Based on the connotation of rural spatial concept and the demand logic of rural spatial planning and governance,this paper combines with the investigation of four-type villages( integration-type village,promotion-type village,protection-type village and remove and merger-type village) to explore the effective path of rural spatial planning and governance under the land spatial planning system. The results show that : 1) The rural space has the characteristics of complex diversity,regional difference and dynamic openness,and the rural spatial governance needs to face the demands of the total factor national space governance and the rural development space utilization under the background of land spatial planning system. 2) Founded on double demands to build rural spatial control system which involves basic-need area and special-superposition area,the rural management and control can be based on the regional dominant factors to define the basic-need area of rural space, which realizes the elasticity of the guiding as well as country space ecological line protection,the development strategy space,food security and other aspects of the implementation of the rigid control content. The designation of special-superposition area provides flexible guidance for construction activities and land resources within the area. 3) There are differences in the demand of rural spatial governance in the four-type villages which are integration-type village,promotion-type village,protection-type village and remove and merger-type village,so various use areas can be differentiated according to their spatial differentiation mechanism,and a targeted space access permit and development and utilization permit system can be constructed. Rural spatial planning and governance should be based on the characteristics of rural resource endowment and development transformation,governance system of rural spatial "basic-need area and special-superposition area" should meet dual demands,so as to propose differentiated rural spatial planning and governance zones and countermeasures consistent with village characteristics.

Key words： rural space; planning and governance; land spatial planning system; governance approaches; ecological redline

Cite this article

ZHU Peijuan , WANG Nan , ZHANG Yong , XING Xudong , LI Yuwei . Approaches of Rural Spatial Planning and Governance under the Land Spatial Planning System：A Case Study of Four Typical Villages[J]. Economic geography, 2021 , 41(4) : 201 -211 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.04.024

空间规划管控作为国土空间规划的重要内容，是对国土空间各类开发保护活动施以科学谋划与管理安排，是国土空间宏观层面的治理调控与微观层面的精细管理相结合的一项重要政策工具[1-2]。在国土空间规划编制与实施中，空间规划管控通过设置空间管控分区、构建空间准入机制等方式，对国土空间资源施以管理或管控，以达到优化空间资源配置、提高空间资源利用综合效益、协调多方主体利益的目标，是国土空间规划体系中最为核心的控制手段[1,3]。随着《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件的出台以及自然资源部的组建，国土空间规划体系框架基本确立，空间规划管控也不再局限于以城镇建设用地为重点的开发控制和以基本农田保护为主的耕地保护，而是转向城镇空间与乡村空间规划管控并重，从而真正实现国土空间规划提出的全域全要素管控的要求[4]。但由于传统规划管控的重城轻乡倾向，空间规划管控深度和广度在乡村地区存在短板，缺乏系统的空间规划管控体系与途径，引发乡村空间规划管控难以落实，乡村建设无序等一系列问题。党的十九大以来，习近平总书记多次提到乡村振兴需要推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，需要站在城乡区域协调发展的高度精准把握，这为新时期乡村空间规划管控途径的探索指明了方向。
自1980年代中国实施城镇化与工业化战略以来，社会经济的转型与城乡空间重构不断改变着乡村地域的聚落形态与空间组织方式[5]，传统乡村空间由单一性、均质性走向多元化和异质化[6]，乡村空间的规划管控面临的问题日趋复杂[7]，乡村空间研究成为学术界日益关注的议题。国外关于乡村空间的研究起步较早，关注的热点经历了由物质、意象到地方—表征—主体的综合[8]，强调乡村空间成为网络效应的集合体，在全球化、商品化和新自由主义合力下出现的乡村空间后生产性转型[9]、城乡移民[10]与第二家园建设[8]使乡村空间呈现多维复杂特征[11]。国内来看，在城乡融合发展背景下的农业多样化、就业非农化与人口多元化不断推动着乡村空间资源突破农业领域重新配置，推动了乡村空间的重构。研究也从对乡村地域功能的关注转向对乡村空间混杂性与乡村空间多元分化的关注[12]。面对这些热点问题，传统空间规划研究与实践的“城镇化”导向难以适应乡村空间规划管控的复杂需求，乡村空间的规划管控缺乏足够的理论储备与经验积累，难以形成对乡村建设与发展的有效指导：①国土空间规划管控的重点仍集中于城镇建设空间规划管控，对乡村空间仅通过划定禁止建设区、限制建设区进行结构性空间引导，而对乡村非建设空间除用途管控外，在项目产业准入清单、开发强度等方面仍缺乏有效的空间规划管控手段；②在已有“三区三线”管控体系的指导下，乡村空间规划管控存在单一化分区管控的局限性，由于区位条件、资源禀赋以及经济发展的差异性，乡村空间是生产、生活、生态多元功能的复合性空间，但乡村空间规划管控存在“一刀切”的现象，缺乏精细化、差异化管控措施；③现有的规划管控体系对乡村生产、生活、生态空间发展诉求应对滞后，乡村空间规划管控体系难以体现乡村振兴发展需求，乡村空间规划管控效益低下。因此，本研究从全要素国土空间规划管控需求和不同类型乡村空间利用需求分析出发，探讨在新的国土空间规划体系下乡村空间的规划管控的有效途径，以期能为国土空间规划管控技术完善提供参考。

1 研究区域与数据来源

1.1 案例区概况

长岐镇位于广东省吴川市西北边，毗邻吴川市区，土地面积60.5 km2。区内相对高差较小，分低山、平原两种地貌，境内有鉴江、三丫江流经。属南亚热带季风气候，全年高温多雨。长岐镇是传统农业镇，区内主要农作物有水稻、花生、番薯等。茂湛铁路、285省道贯穿全境，境内设有吴川站，乡镇建设用地主要围绕285省道呈带状延伸。在长岐镇共选择了4个典型村，分别为肖山村、良村、黎屋村和兰溪村，这4个村在上层次村镇体系规划中分别被确定为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类乡村（图略）。
城郊融合类村庄代表肖山村作为长岐镇南部的门户村，具有接壤中心城区的地理区位优势，距离距吴川市中心仅3 km，处于城镇化的直接影响区。区位交通条件良好，吴川市环城路与285省道纵贯全村并在村内设有吴川长途汽车站。村内地势平坦，大部分土地为耕地，聚落空间呈团块状布局形态。作为集聚提升类村庄代表的良村位于长岐镇西北部，紧邻长岐镇区，285省道纵贯全村，交通方便。聚落空间分布在村域东西两侧，呈现出“大集中，小分散”的分布特征。村域中部为集中连片耕地，农业生产条件良好。受耕地和生态保护影响，全村可供建设空间极为有限。作为特色保护类村庄代表的黎屋村位于长岐镇南部，西倚吴川市重要水源地之一鉴江，613县道穿越村域。聚落空间呈组团状分布，村内有市县级文物保护单位1处，为梧山岭遗址，具有丰富的历史文化价值。作为搬迁撤并类村庄代表的兰溪村位于长岐镇东南部，茂湛铁路与站前公路横贯村域北部。东部为集中连片的淡水养殖场，聚落空间集中分布于规划高铁新城建设范围内（图1，表1）。总的来看，这4个村的乡村空间资源特征、空间规划管控需求和管控途径设计等均可看作是中国乡村空间规划管控实践的一个缩影，在某种程度上可为探索中国乡村空间规划管控有效途径提供借鉴。因此，选择4个典型案例村，分析不同乡村空间特征与需求下国土空间规划管控的有效途径具有一定的代表性和典型性。
图1 案例村土地利用现状

Fig.1 Situation of land use in study areas

表1 案例村基本情况

Tab.1 Characteristics of typical villages in research area

典型村 肖山村 良村 黎屋村 兰溪村
人口密度（人/km2） 2 368.42 2 479.44 2 109.49 1 317.67
人均建设用地面积（m2/人） 81.59 105.76 84.34 92.63
区位条件 位于长岐镇南部，距离镇区10 km，与吴川市梅菉街道接壤，距离距吴川市中心仅3 km 位于长岐镇西北部，距离镇区约1 km，距离吴川市区约10 km 位于长岐镇南部，距离镇区约10 km，距离吴川市区约4 km 位于长岐镇东南部，距离镇区约7 km，东与博铺街道相邻
现状产业 以农业种植和商贸业为主 以特色农业为主 以现代型农业为主 以淡水养殖业和商贸业为主
主要农作物 水稻、花生、蔬菜 水稻、蔬菜、花生、圆椒 蔬菜、辣椒、甜玉米、水稻、花生 水稻、花生、蔬菜

1.2 数据来源

文中涉及的相关数据均来源于实地调研和文献查阅。于2019年6月8~18日对广东省吴川市长岐镇四村进行实地调研。通过实地踏勘、部门走访、人员访谈、调查问卷和拍摄影像资料等方法，获取了当地市、镇总体规划、人口和经济社会发展数据等资料。文献资料主要来源于各级地方政府（县、乡、村等）提供的历版规划、地方史志和相关文献。此外，还通过遥感影像获取与解译，按照广东省国土空间规划用地分类标准形成土地利用现状图并分析其地理环境与空间布局特征。

2 国土空间规划体系视角的乡村空间理论认知

2.1 乡村空间内涵

乡村空间内涵的理解经历了一个由静态到动态、封闭到开放、简单到复杂的过程。早期对乡村空间的认知围绕农业与农村展开，将农业等同于农村，农村等同于乡村空间，乡村空间被看作是一个静态、封闭的系统。农业生产主义主导时期的乡村空间研究与实践，多出于对粮食安全的考虑，乡村空间被当作农业实践的场所被表征[13]。在农业现代化背景下，粮食生产模式的工业化趋势愈发明显，随之产生的农业季节性活动、专业化的农业服务等，也构成了乡村空间的一部分。除了直接的农业生产场所——耕地以外，围绕农业生产的服务性空间和表征农业生产的文化性空间都被纳入乡村空间系统。在城市优先理念下，从生态格局出发，乡村空间作为城市空间重要的生态本底也得到普遍的认同，丰富了城乡关系层面上对乡村空间的理解。从这一阶段乡村空间实践来看，农业生产、土地利用、景观建筑、生态环境成为理解乡村空间重要的物质抓手。2006年，Halfacree提出“乡村空间的三重模型”，认为乡村地方性（rural locality）、乡村的表征（representations of the rural）和乡村日常生活（everyday lives of the rural）共同构成乡村空间[8]。这一模型强调了对乡村生活理解和认同的个人和社会文化因素对空间塑造的作用，使乡村空间内涵实现了多维拓展。
基于已有文献梳理与实际调研，本文所指乡村空间是指城镇集中建设空间以外的广大乡村地区，以对应于规划编制与管理的基本单元——行政村边界为界限，是承担农产品生产、农民生活、农村生态功能，体现乡村振兴空间利用需求的国土空间，主要包括具有农业生产与生态安全功能的非建设空间以及乡、镇、村庄等建设空间[14]。总的来看乡村空间的内涵应包括三个方面：①从生产特征看，乡村空间是农业实践的场所，并且为从事农业生产配置有相应的居住生活空间，是一个居业协同体[15]。②从地域特征看，乡村空间是城乡地域系统的有机组成部分[16]，是城乡重要的生态本底，是城乡资源、环境、经济、人文相互作用形成的地域综合体。③从社会文化特征看，乡村空间是经历了一定时期乡村生存理性沉淀，蕴含了乡村生活场所精神的功能有机体。基于以上内涵理解的乡村空间，在基本的空间关系之上可能会出现基于产业兴旺的发展需求而叠合于乡村建设空间的乡村产业发展空间，涉及生态空间与农业空间的构成传统风貌关键要素的传统风貌空间，复合于生态空间、农业空间之上旅游服务功能植入产生的服务型空间，使得乡村空间内建设用地和非建设用地交错布局[17]。结合案例区的深入调研与分析来看，乡村空间本身所覆盖的空间与国土空间“三区三线”管控空间存在多重交叉，除了传统意义的农业空间，以行政村为基本单元的乡村空间还涉及生态空间（含生态红线区、自然保留区）以及城镇空间（城镇集中建设区、城镇有条件建设区），空间规划管控需要进一步精细化（图略）。

2.2 国土空间规划体系下乡村空间规划管控需求逻辑

国土空间规划体系下乡村空间规划管控需求具有多目标性[18]，一是全要素国土空间规划管控需求，即在已形成的国家、省、市、县、镇（乡）五级规划体系和划定区线的管控体系中，如何在乡村空间规划管控中体现自上而下的管控要求[19]；二是乡村振兴空间利用需求，各类乡村空间规划管控要基于自身的自然禀赋、社会经济条件、人文历史基础和交通区位特点，为乡村产业高效发展、生活质量提高、生活环境宜居、乡风文明建设、规划治理有效提供引导。因此，从全要素国土空间规划管控需求与乡村振兴空间利用需求出发，可构建起乡村空间规划管控的逻辑主线（图2）。
图2 需求导向乡村空间规划管控的逻辑主线

Fig.2 Logic main line of rural space governance under demand orientation

从全要素国土空间规划管控需求看，乡村空间规划管控作为全域空间规划管控体系重要组成部分，是一种以空间资源配置为主的规划实施手段，不仅是上位国土空间规划在地域上的落实，更是通过空间规划管控规则主动对乡村空间发展的调整和引导。在全域全要素管控目标指引下，乡村空间规划管控体系应围绕人与自然和谐共生、山水林田湖草是一个生命共同体的核心理念，以生态格局安全、粮食安全、文化传承与保护、区域可持续性为出发点，通过统筹乡村自然资源、历史文化保护单位与建设用地等社会要素，形成以总量控制、名录管控、边界控制为管控手段的刚性传导的乡村空间全要素管控体系。
从乡村振兴的发展需求看，乡村空间作为居业协同体、地域综合体与功能有机体，具有明显的复杂多元性、地域差异性和动态开放性特征[20-21]。乡村空间规划管控需要精细化识别不同地域、不同类型和不同发展阶段的乡村现实需求，在具体的规划管控方案制定与实施中，“精明”管控，实现对自下而上乡村发展需求的响应与反馈。一方面，乡村空间是一个复杂系统，内部包含社会文化、产业经济、生态环境、资源禀赋等诸多要素，各个要素之间有着各自的联系和关系，对各个要素的管控不能是孤立的。比如，耕地是乡村重要的生产要素，其空间格局、组合方式与乡村的耕作方式和组织模式有紧密关联，在劳作半径的约束下对居住空间布局也产生影响，对耕地的管控不能脱离对其居业协同的考虑。另一方面，在现代化与信息化的背景下，城乡融合发展已经成为必然的趋势。不同地域不同自然、历史基础的乡村，空间重构的过程存在明显差异，需要因村施策，按照集聚提升型、城郊融合型、特色保护型和搬迁撤并型等不同类型，建立属于各类乡村空间规划管控的范式。

3 国土空间规划体系视角的乡村空间规划管控途径

3.1 刚弹结合，构建“基本用途区+特殊叠加区”管控体系

三区三线底线约束对乡村空间的生态资源和农林生产资源提出了规模、质量等刚性管控要求，落实到具体的乡村空间，可通过划定基本用途区，实现对乡村空间生态底线保护、发展战略留白、粮食安全保障等方面的刚性管控内容的落实。对于乡村振兴、产业发展、城乡融合所产生的特殊空间需求，则通过划定特殊叠加区，对区内建设活动与国土资源进行用途引导与规则指引的差异化制定，使得乡村空间规划管控在弹性管控上留有余地。由此构建乡村空间“基本用途区+特殊叠加区”管控体系（图3）。
图3 乡村空间用途管控与全要素国土空间总体管控双向协调策略

Fig.3 Two-way coordination strategy of land spatial governance between usage governance and overall governance on the background of all factor

对应国土空间规划用地分类，基本用途区可划分为自然保留区、生态红线区、乡村建设区、一般农业生产区、永久基本农田保护区、城镇有条件建设区、城镇集中建设区等二级分区（表2）。基本用途区的管控可分为保护空间管控和开发建设管控，保护空间管控主要通过制定用途区负面清单、进一步划定各用途区中关键区如洪涝灾害区、地质灾害区等并制定相应的管控规则来实现。开发建设管控主要通过制定各用途区准入清单、规定各用途区的开发建设标准如建设用地总面积、开发强度等来实现[22]。在坚持底线约束的基础上，结合国土空间规划中的“三区三线”划定基本用途区，从整体上把控乡村发展建设与保护的空间格局。
表2 基本用途区体系

Tab.2 System of basic use area

一级分区 二级分区 含义 管控手段
基本用途区 自然保留区 为径流调节、气候调节等生态功能划定的区域，以水域和其他土地为主 按县市照国土空间总体规划“三区三线”管控要求，通过总量控制、名录管控、边界控制刚性落实
生态红线区 以生态保护红线范围划定的区域
乡村建设区 为满足农民生活居住及生产配套为主的区域，以乡村建设用地为主
一般农业生产区 为满足农林牧渔等农业发展需要划定的区域，以耕地、林地、园地、坑塘水面等农用地为主
永久基本农田保护区 为永久基本农田保护红线划定的区域，以优质的耕地和其他农用地为主
城镇有条件建设区 为纳入城镇开发边界内，为应对城镇发展不确定性划定的乡村空间区域，必要时可进行城镇开发和集中建设，以城郊村为例
城镇集中建设区 为满足居民生产生活需要，允许集中连片建设的区域，如部分保留城中村
自下而上的乡村空间利用需求通过设立特殊叠加区加以引导。特殊叠加区是叠加在基本用途区之上的分区，对重点区域需要制定更具体的管控要求，对乡村空间刚性要素锚定与乡村振兴发展需求导向下的土地复合利用予以支持，具体包括具备承载城镇发展功能与乡村生产生活功能的城镇弹性发展区，应在城镇开发边界的范围内制定管制规则，对开发建设行为加以规范，为未来城镇弹性发展与城乡融合互动奠定基础；具有传统风貌保护价值的传统风貌区由于其历史遗留性，可能分布在生态区与农业生产生活空间上，应在保护管控规则的基础上对开发活动加以管控以延续乡村传统风貌；乡村旅游服务区是在农村土地流转的基础上形成的乡村生活与旅游服务功能复合区域，应充分考虑服务与居住的双重功能制定管控规则。当特殊叠加区与基本用途区相冲突时，采用基本用途区的管控规则。通过设定乡村空间的特殊叠加区，并规定区域的具体用途以及建设管控内容，为实现精准管控要求提供路径（表3）。
表3 特殊叠加区体系

Tab.3 System of special overlay areas

特殊叠加区 含义 管控手段 备注
城镇弹性发展区 为已纳入城镇开发边界内原乡村空间划定的区域，是乡村生产生活功能与城镇发展功能复合叠加的区域 边界管控：城镇开发边界
规则管控：明确城镇开发边界调整规则与管控要求，管控城镇发展区内开发建设行为，控制开发强度		 当特殊叠加区与基本用途区相冲突时，采用基本用途区的管控规则
乡村产业发展区 为为满足产业发展需要复合于乡村建设区上的区域 规则管控：明确管控乡村产业发展区内开发建设行为，控制开发强度
传统风貌保护区 为具有传统风貌保护价值的区域，农业生产生活空间与生态空间存在多重交叉现象 边界管控：落实到特殊用地
规则管控：明确传统风貌保护区管控要求、开发与保护行为规则
风景旅游区 为叠合于生态空间与农业空间中的风景观赏、休憩、文化功能区域 名录管控：风景旅游区名录
边界管控：落实到特殊用地
规则管控：明确风景旅游区管控要求与开发建设行为
乡村旅游服务区 为在乡村建设区上旅游服务功能的植入而产生的功能复合区域 规则管控：明确乡村旅游服务区管控要求与开发建设行为控制规则

3.2 根据不同类型乡村空间分化机理梳理管控需求，分类划定用途区

不同类型乡村的资源禀赋与发展特点不同，其空间分化机理存在差异[23]，结合乡村空间规划管控需求划定基本用途区与特殊叠加区，可为落实不同层面管控规则奠定基础（图4）。
图4 基于不同类型乡村空间规划管控需求的规划用途区划定

Fig.4 Delineation of planned use areas based on different types of rural spatial governance needs

城郊融合类肖山村处于城镇化的直接影响区，受城镇辐射带动作用强，区位优势明显，交通运输便利，具有承接城镇工业转移基础，乡村工业化资本向临近城镇发展区范围集聚，村社组织以集体用地流转为基础，积极引导乡级工业园区建设，未来将形成对接城镇的乡村产业发展区。随着城乡一体化发展，城郊产业融合加速，吸引外来务工人口与本地人口集聚，乡村建设需求扩大，进而形成村域东部衔接城镇发展趋势的城镇弹性发展区与西部改造提升的现代乡村建设空间。受到功能多元化以及村社组织利益重组的影响，传统乡村居住空间更新提质逐步向现代居住空间转变。肖山村是未来土地城镇化、产业融合化和村民市民化的重点区域。未来空间以“生活居住+农业生产+工业生产”三位一体的空间结构为主导，其空间规划管控需求表现为落实永久基本农田保护红线与城镇开发边界的需求和城乡要素的双向互动和城乡功能的关联互补发展需求。由此可划定乡村建设区、永久基本农田保护区、一般农业生产区、城镇集中建设区、城镇有条件建设区以及自然保留区六类基本用途区，并设定城镇弹性发展区与乡村产业发展区作为特殊叠加区。
集聚提升类良村地势平坦，村域中部为集中连片的大规模耕地，受生态保护、耕地保护等底线管控约束，村内可建设空间有限，反向促使原有农村聚落进一步集聚提升，同时形成了优质的田园景观。良村凭借靠近镇区、交通便利性强和农业景观特色成为资本的青睐地，在土地流转的基础上，乡村建设区之上植入以民宿、餐饮等为主的乡村旅游服务功能，形成乡村旅游服务区，促进了乡村经济发展。外来资本在投资乡村旅游时对乡村生活、生产空间的改造提升激发了本地村民享受现代化生活方式的意愿，村社组织开始着力改善村庄生活空间，如修缮宗祠，新建篮球场、停车场等公共服务设施，乡村居住空间品质逐步提升。在底线管控政策和城市资本、文化输入影响下，良村乡村空间将演化为“生活居住+农业生产”为主导，融合生产服务、生活服务和旅游服务的功能结构状态，空间布局呈现由分散到集聚的变化趋势，其空间规划管控需求表现为落实永久基本农田底线管控和乡村聚落集聚提升与多元发展。由此划定乡村建设区、永久基本农田保护区、一般农业生产区、自然保留区四类基本用途区以及乡村旅游服务区特殊叠加区。
特色保护类黎屋村村内有市县级历史文化保护单位，文化底蕴深厚，特色资源吸引力强劲，导致旅游服务需求扩大，社会资本投向旅游服务业领域，通过乡村存量空间的整理以及面向传统风貌保护区功能对接，形成毗邻梧山岭遗址的块状旅游服务空间。为与乡村传统风貌及历史环境相协调，满足传统风貌保护要求，在村社组织的利益引导下，逐步实现传统民居的活化流转与修复改造，进而形成延续传统风貌的乡村建设区。为承接城镇弹性发展需求，依托交通区位优势形成城镇弹性发展区。乡村资本跨领域流动，促使乡村空间向多元复杂分化模式转变。乡村空间将分异成“生活居住+农业生产+特色保护+旅游服务”四位一体的空间结构，其空间规划管控需求表现为永久基本农田保护红线的落实、城镇弹性发展的需求与统筹传统风貌保护与发展关系的要求，由此细化落实永久基本农田保护红线与城镇开发边界；划定乡村建设区、永久基本农田保护区、一般农业生产区、城镇有条件建设区、自然保留区五类基本用途区，城镇弹性发展区、传统风貌保护区、乡村旅游服务区三类特殊叠加区。
搬迁撤并类兰溪村有茂湛铁路与站前公路横贯其北，规划高铁新城布局于此。高铁新城作为吴川对接粤港澳大湾区和湛茂阳沿海经济带的重要桥头堡，凭借其重要战略地位将成为资本汇集的高地，原农业生产空间和居住生活空间将被城镇弹性发展空间所覆盖。受高铁新城集聚和辐射带动影响，出于追求更多的就业机会和更好的居住环境，乡村人口将往城镇弹性发展空间转移。随着绿色矿业发展不断推进，小规模矿区将逐步关闭淘汰，村东北部矿区开采活动将逐步退出，乡村空间生态环境得到进一步提高。在区域重大交通设施及其周边地区开发影响下，兰溪村乡村空间演化为“生活居住+农业生产”为主导的功能结构状态，未来空间规划管控需求呈现各类建设空间精明收缩的趋势。划定乡村建设区、永久基本农田保护区、一般农业生产区、城镇有条件建设区、自然保留区、生态红线区六类基本用途区，城镇弹性发展区作为特殊叠加区。

3.3 因地制宜精细化管控，构建针对性空间准入许可与开发利用许可制度

针对不同类型乡村空间，制定针对性的导则管控体系，每个乡村空间单元形成空间规划管控指引导则，细化乡村空间布局与用途管制，最终实现乡村空间精细化管控（图5~图8）。
图5 城郊融合类肖山村空间用途管控规则

Fig.5 Rules for the governance of space sse in Xiaoshan Village

图6 集聚提升类良村空间用途管控规则

Fig.6 Rules for the governance of space use in Liang Village

图7 特色保护类黎屋村空间用途管控规则

Fig.7 Rules for the governance of space use in Liwu Village

图8 搬迁撤并类兰溪村空间用途管控规则

Fig.8 Rules for the governance of space use in Lanxi Village

构建乡村空间准入许可制度。根据乡村空间分区结果，以整合国土空间用途管制正负面准入清单管控分区为基底，以保障乡村产业发展、乡村生活服务、乡村生态保育为价值导向，充分对接乡村振兴发展具体要求和定位以及国土空间规划功能分区，在乡村生态空间采用正面清单管控方式，限制人类活动，保障生态功能不受侵害；在生产空间宜采取正面清单管控方式，限制非农建设活动，保障农业生产空间生产服务功能；在生活空间采用正负清单结合的管控方式，约束建设活动，引导生活空间有序发展。
构建乡村空间开发利用许可制度。充分整合乡村空间要素资源转用占用制度，统筹协调多个管控部门审批职能，逐步实现各要素用途许可审批“多规合一”的审批制度，并以国土空间用途管制为基础，完善林地、草地、湿地和水资源等资源开发许可，从而构建统一的全要素乡村空间开发许可制度；适应自然资源管理体制改革的要求，建立村庄建设用地、耕地、林地、草地、湿地、水域、矿产、海域等多种乡村空间要素的差别化用途转换规则，实现转用许可的全要素覆盖，依据乡村生产、生活、生态空间不同的规划管控要求，明确每一类空间内不同要素的转用的条件、程序等要求，制定差异化用途转用许可制度，确保乡村空间内部资源要素变化合理有序。具体来说，生产空间在严格落实永久基本农田保护政策，保障粮食安全的前提下，严格禁止将永久基本农田转用为其他类用地，限制耕地向农村建设用地转换；生活空间鼓励农村用地综合整治，开展闲置低效用地清查再开发工作，以提高乡村地区土地节约集约利用水平；生态空间在生态红线范围内严控建设开发活动，鼓励生态红线缓冲区域的农林用地及建设用地转为生态用地；统筹国土空间使用许可统一管理与乡村建设规划许可分散管理，对建设（生产）许可的授予对象、审批条件以及各类空间开发建设活动等按照村庄规划实施乡村建设规划许可管理，保障用途管制的顺利展开，盘活乡村存量资产，最终保障乡村振兴发展用地需求；从严核发乡村地区国土空间建设许可，同时强化乡村地区建设项目监管验收机制，对不符合乡村空间准入要求和现有规划的项目，有序开展国土空间纠错工作，并进行验收核准。

4 结论与讨论

①乡村空间是指集中城镇建设空间以外的广大乡村地区，是以行政村边界为基本单元，承担农产品生产、农村生活、农民生态宜居功能，体现乡村振兴空间利用需求的国土空间，主要包括具有农业生产与生态安全功能的非建设空间以及乡、镇、村庄等建设空间。从生产特征、地域特征和社会文化特征看，乡村是从事农业生产为主的居业协同体、城乡相互作用的地域综合体和蕴含乡村生活场所精神的功能有机体，具有复杂多元性、地域差异性和动态开放性特征。国土空间规划体系下乡村空间规划管控需要面对全要素国土空间规划管控需求和乡村发展空间利用需求，协调自上而下的刚性传导与自下而上的需求反馈，为国土空间规划目标的落地和实现乡村空间可持续发展提供技术支撑。
②构建乡村空间“基本用途区+特殊叠加区”管控体系，可依据国土空间规划的基本分区，通过划定基本用途区，实现对乡村空间生态底线保护、发展战略留白、粮食安全保障等方面的刚性管控内容的落实。对于乡村振兴空间利用需求产生的功能复合、空间叠加的区域，则通过划定特殊叠加区，对区内建设活动与国土资源进行用途引导与规则指引的差异化制定，使得乡村空间规划管控在弹性管控上留有余地。
③城郊融合型、集聚提升型、特色保护型和搬迁撤并型4个案例村乡村空间规划管控需求存在差异，可依据其空间分化机理差异化划定各类用途区，构建针对性空间准入许可与开发利用许可制度。乡村空间是一个复杂系统，中国地域广阔，所研究的4个典型案例经验还有待在更多的国土空间规划实践中验证，以总结更具有普适意义的规律。本研究侧重管控规则的定性梳理，对应总量控制要求的各类空间开发强度的阈值标准科学设定是值得进一步深入研究的重要议题。

References

Publishing order | Descend order by publishing year | Descend order by cited within
[1]
陈阳, 岳文泽, 张亮, 等. 国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考[J]. 中国土地科学, 2020, 34(8):1-9.

[2]
周侃, 樊杰, 盛科荣. 国土空间管控的方法与途径[J]. 地理研究, 2019, 38(10):2527-2540.

DOI

[3]
林坚, 吴宇翔, 吴佳雨, 等. 论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J]. 城市规划, 2018, 42(5):9-17.

[4]
汪毅, 何淼. 新时期国土空间用途管制制度体系构建的几点建议[J]. 城市发展研究, 2020, 27(2):25-29.

[5]
杨忍, 刘彦随, 龙花楼, 等. 中国乡村转型重构研究进展与展望——逻辑主线与内容框架[J]. 地理科学进展, 2015(8):1019-1030.

DOI

[6]
Shuangshuang T U, Long H. Rural restructuring in China:theory,approaches and research prospect[J]. Journal of Geographical Sciences, 2017, 27(10):1169-1184.

DOI

[7]
孙莹, 张尚武. 我国乡村规划研究评述与展望[J]. 城市规划学刊, 2017(4):74-80.

[8]
Halfacree K. Heterolocal identities?Counter-urbanisation,second homes,and rural consumption in the Era of Mobilities[J]. Population Space & Place, 2012, 18(2):1-16.

[9]
Braun Y A, Mclees L A. Space,ownership and inequality:economic development and tourism in the highlands of Lesotho[J]. Cambridge Journal of Regions Economy & Society, 2012, 05(3):435-449.

[10]
Argent N, Tonts M. A multicultural and multifunctional countryside? International labour migration and Australia's productivist heartlands[J]. Population Space & Place, 2015, 21(2):140-156.

[11]
Perkins H C, Mackay M, Espiner S. Putting pinot alongside merino in Cromwell District,Central Otago,New Zealand:rural amenity and the making of the global countryside[J]. Journal of Rural Studies, 2015, 39(3):85-98.

[12]
杨忍. 广州市城郊典型乡村空间分化过程及机制[J]. 地理学报, 2019, 74(8):1622-1636.

DOI

[13]
王丹, 刘祖云. 国外乡村空间研究的进展与启示[J]. 地理科学进展, 2019, 38(12):1991-2002.

DOI

[14]
汪毅, 何淼. 大城市乡村地区的空间管控策略[J]. 规划师, 2018, 34(9):117-121.

[15]
陈明星, 梁龙武, 王振波, 等. 美丽中国与国土空间规划关系的地理学思考[J]. 地理学报, 2019, 74(12):2467-2481.

DOI

[16]
刘彦随. 中国新时代城乡融合与乡村振兴[J]. 地理学报, 2018, 73(4):637-650.

DOI

[17]
璩路路, 李裕瑞, 李琳娜, 等. 农牧交错带乡村空间发展类型及影响因素研究[J]. 经济地理, 2019, 39(10):153-161.

DOI

[18]
欧名豪, 丁冠乔, 郭杰, 等. 国土空间规划的多目标协同治理机制[J]. 中国土地科学, 2020, 34(5):8-17.

[19]
林坚, 武婷, 张叶笑, 等. 统一国土空间用途管制制度的思考[J]. 自然资源学报, 2019, 34(10):2200-2208.

DOI

[20]
戴柳燕, 周国华, 何兰. 乡村吸引力的概念及其形成机制[J]. 经济地理, 2019, 39(8):177-184.

[21]
屠爽爽, 周星颖, 龙花楼, 等. 乡村聚落空间演变和优化研究进展与展望[J]. 经济地理, 2019, 39(11):142-149.

DOI

[22]
李强, 汪伟, 张健. 美国金县乡村空间规划管控[J]. 国际城市规划, 2020, 35(1):147-153.

[23]
郭杰, 陈鑫, 赵雲泰, 等. 乡村空间统筹治理的村庄规划关键科学问题研究[J]. 中国土地科学, 2020, 34(5):76-85.

Options
Outlines

/

〈 〉