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2021 , Vol. 41 >Issue 4: 192 - 200

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.04.023

Detailed Compilation of National Land Spatial Planning Based on Land Use Categorization

  • CAO Xiaoshu , 1, 2 ,
  • OUYANG Shishu 3 ,
  • LYU Chuanting 4
Expand
  • 1. Natural Resources and National Land Use Research Institute，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，Shaanxi，China
  • 2. Key Laboratory for Urbanization and Land Environment Geo-simulation in Northwest China，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，Shaanxi，China
  • 3. School of Geography and Planning，Sun Yat-Sen University，Guangzhou 510275，Guangdong，China
  • 4. Guangzhou Urban Planning and Research Center，Guangzhou 510000，Guangdong，China

Received date: 2020-08-14

  Online published: 2025-04-25

Fold

Abstract

China is actively promoting the construction of the spatial planning system,and land classification as an important technical basis for planning and management is an important tool and means to achieve this goal. Based on this,this paper starts with land use classification,analyzes and summarizes the current land use classification standards,and analyzes and summarizes that there exist such problems as sector-led classification standards of the land use,coexistence of multiple standards,insufficient foresight and other issues,and propose a land use planning standards for spatial planning with concise and enhanced use control. Detailed planning,as management means of urban-rural planning and government spatial control,has a contradiction between the static nature of the formulation and the dynamic nature of urban-rural development. The implementation of the upper plan and the special plan for the connection are insufficient. The implementation,modification and dynamic maintenance after the formulation lack the corresponding management mechanism. In many places,frequent and large numbers of adjustment plans are difficult to implement,it currently lacks planning management of non-construction land,the boundaries of planning and management authority at all levels of departments are not absolutely clear,and there is a lack of overall consideration of non-construction land and construction land. Therefore,the reform of detailed planning and preparation is considered. Based on the land use classification,the possible ways to compile the detailed spatial planning of land are proposed: 1) The establishment of a detailed planning system should cover all types of natural resources. 2) The development and construction within the development boundary are carried out in accordance with the original detailed control planning,and others are determined by the special project or specific competent authority. 3) It establishes a detailed planning of scientific system process and dynamic operation mechanism. This paper will provide references for the exploration of national land spatial planning and the management of natural resources under the new situation,and better promote the construction of ecological civilization.

Key words： national land spatial planning; detailed planning; land-use control; categorization of land use; construction land; multi-regulation integration; natural resources

Cite this article

CAO Xiaoshu , OUYANG Shishu , LYU Chuanting . Detailed Compilation of National Land Spatial Planning Based on Land Use Categorization[J]. Economic geography, 2021 , 41(4) : 192 -200 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.04.023

国土空间规划体系的构建是保障我国国土生态安全格局、建设生态文明的基础。推进生态文明建设要以空间规划体系及其监督实施机制作为保障。统一国土空间用途管制和完善空间规划体系成为重中之重。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）要求构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准。2019年党中央、国务院对建立国土空间规划体系并监督实施作出重大部署，提出到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。因此，国土空间规划用地分类标准的构建和统一用途管制将成为重点工作。
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。当前，国土空间规划从纵向看，对应我国的行政管理体系，分为国家、省、市、县、乡镇五级。从规划类型看分为总体规划、详细规划和相关专项规划三类。其中详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。国土空间总体规划是详细规划的依据，相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
我国目前所实施的诸多相关土地利用的分类标准，均是在原先自然资源部门分割管理的体制下制定的，已然不适应当前和未来我国自然资源统一管理的时代要求与发展趋势。为了推进生态文明建设，适应自然资源机制改革，针对现有用地分类设置不统一、规划内容存在叠合、空间管控紊乱等问题，重构统一用地分类标准非常必要[1]。用地分类是空间规划编制和自然资源部统一行使国土空间用途管制职责的基础。2015年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出树立绿水金山就是金山银山的理念，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观[2]。因此，本文立足于新时代空间规划体系的构建，围绕生态文明建设，整合各部门用地分类相关规范标准，面向国土空间规划建立用地分类标准，基于用地分类，提出关于国土空间详细规划编制的可能途径，为我国的空间规划体系编制探索和自然资源管控工作提供参考。

1 用地分类体系

1.1 现行用地分类体系概况

到目前为止，我国共经历了三轮土地利用总体规划和城市总体规划的编制，完成了两次全国土地调查，现正在开展第三次全国土地调查的工作，这些工作均采用不同的用地分类标准（表1）。我国现行各类用地分类体系，主要分为土地利用用地分类体系和城乡规划用地分类体系。其中土地利用用地分类体系主要应用于土地调查、土地利用总体规划、评价、统计、登记及信息化管理，更加侧重对农用地的分类；城乡规划用地分类体系主要应用于城市总体规划、控制性详细规划以及村镇规划，侧重对建设用地的分类。
表1 用地分类体系

Tab.1 Categorization of land use system

序号 年份 名称 颁布单位 主要用途
1 1984 《土地利用现状调查技术规程》 全国农业区划委员会 土地资源调查、土地利用现状详查
2 1989 《城镇土地分类及含义》 原国家土地管理局 城镇地籍调查
3 1990 《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137-90）》 原国家建设部 城市的总体规划和城市用地统计
4 1993 《村镇规划标准 GB 50188-93》 国家技术监督局、原国家建设部 村镇规划
5 2001 《全国土地分类（试行）》 原国土资源部 土地数据调查、地籍调查
6 2007 《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》 原国土资源部 土地调查、规划、评价、统计、登记及信息化管理
7 2010 《土地规划用途分类及含义》 原国土资源部 土地利用总体规划
8 2011 《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》 住房和城乡建设部 城市总体规划、控制性详细规划
9 2014 《村庄规划用地分类指南》 住房和城乡建设部 村庄的规划编制、用地统计和用地管理
10 2017 《土地利用现状分类 GBT 21010-2017》 原国土资源部 土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理
11 2019 《第三次全国国土调查技术规程（TD/T 1055-2019）》 自然资源部 土地利用现状调查、土地权属调查、专项用地调查与评价、国土调查数据库建设、统计汇总

1.2 现行用地分类体系存在的问题

1.2.1 部门主导：缺乏统筹，衔接不足

我国用地分类体系庞杂，涉及用地分类主要相关规范标准约有20多种（表2）。分类标准则一般由国土部门、住建部门、发改部门、环保部门、林业部门、农业农村部门和水利部门等单位单独制定。通常制定单位是根据自身的工作管理要求编制围绕部门主管事务而展开的用地分类标准，都是以部门为中心，而其他部门的认可度和接受度相对低，如林业部门主导的土地类型主要突出林地，而住建部门主导的土地类型则主要突出建设用地。由于是各部门相对独立制定土地利用分类标准，通常会存在不同部门的分类标准衔接不足，在分类层级、依据、精度、数量等方面都显著不同，甚至存在诸多冲突和矛盾之处。城乡规划用地分类标准分为城乡用地分类和城市建设用地分类两个部分，与《土地利用现状分类》存在部分出入，如采矿用地，特殊用地等，现阶段互相独立的分类系统缺乏有效的对接和转换，进一步导致同一区域空间内却有着相互不同乃至冲突矛盾的多套数据、多个蓝图，既影响区域内各地类的合理安排与供需预测，也不利于自然资源部的统一管理。
表2 各部门用地分类规范标准对比分析

Tab.2 Comparative analysis of land use classification standards of various departments

部门 时间 名称 主要应用领域 关注重点
国土
部门		 1984 《土地利用现状调查技术规程》 土地资源调查、土地利用现状详查 保护耕地与基本农田、控制建设用地、分类更注重非建设用地的细分
2001 《全国土地分类（试行）》 土地数据调查、地籍调查
2007 《土地利用现状分类标准（GB/T 21010-2007）》 土地调查、规划、评价、统计、登记及信息化管理
2010 《土地规划用途分类及含义》 土地利用总体规划
2011 《基本农田划定技术规程 TD/T 1032-2011》 基本农田划定
2017 《土地利用现状分类 GBT 21010-2017》 土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理
住建
部门		 1993 《村镇规划标准 GB 50188-93》 村镇规划 城镇内部用地功能与布局的引导和调控，对建设用地的划分更为细致
2008 《村庄整治技术规范（GB 50445－2008）》 村庄整治
2011 《城市用地分类与规划建设用地标准 GB50137-2011》 城市总体规划、控制性详细规划
2014 《村庄规划用地分类指南》 村庄的规划编制、用地统计和用地管理
发改
部门		 2017 《全国主体功能区规划》 主体功能区规划 指引区域空间开发方向
环保
部门		 1998 《饮用水水源保护区污染防治管理规定》 饮用水水源保护区规划 为物质空间环境建设提供生态底图
2000 《全国生态环境保护纲要》 生态保护规划
2017 《生态保护红线划定指南》 生态保护红线
2018 《饮用水水源保护区划分技术规范（HJ 338-2018）》 饮用水水源保护区规划
林业
部门		 1993 《林地管理暂行办法》 林业发展规划 注重严控各类开发建设活动
2007 《国务院关于完善退耕还林政策的通知》 林业发展规划
2008 《国家湿地公园评估标准（LY/T 1754-2008）》 国家湿地公园的检查和验收
2009 《林地分类标准（LY/T 1812-2009）》 林业发展规划
2009 《湿地分类（GB/T 24708-2009）》 湿地综合调查、检测、管理、评价和保护规划
2011 《县级林地保护利用规划编制技术规程（LY/T1956-2011）》 全国县级行政区林地保护利用规划的编制
2012 《国家级森林公园总体规划规范》 森林公园总体规划
2017 《国家级自然保护区总体规划审批管理办法》 自然保护区总体规划
农业农
村部门		 2010 《关于完善设施用地管理有关问题通知》 设施农用地管理 擅自将农用地改为建设用地
水利
部门		 2007 《滩涂治理和海堤工程技术规范（SL-2007）》 滩涂治理和海堤工程的规划设计、新建、加固、扩建或改建 规范水利工程管理设计，提升水利工程管理水平
2017 《水利水电工程等级划分及洪水标准 SL 252-2017》 水利水电工程
2017 《水库工程管理设计规范（SL 106-2017）》 新建大、中型水库工程管理设计

1.2.2 多标并存：界定不明，交叉重叠

各部门资源管理的边界并非绝对清晰，各部门制定和实施的不同土地利用分类标准在地类界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、建设等不同部门所主导界定的林地、园地、草地、耕地、建设用地等地类存在很明显的重叠和交叉等问题。国土部门颁布的土地利用规划分类和住建部门颁布的城市用地分类与规划建设用地标准，关于非建设用地中的水域，土地利用规划中的水域是指农用地和建设用地以外的土地，包括河流水面、湖泊水面、滩涂；而城乡规划中的水域是指河流、湖泊、水库、坑塘、沟渠、滩涂、冰川及永久积雪，包括自然水域、水库和坑塘沟渠。显然，土地利用规划分类关于水域的内涵小于城市用地分类。林业部门2009年发布的《林地分类（LY/T1812-2009）》，将林地分为两级，其中一级分为8类，包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、辅助生产林地。而《土地利用现状分类标准（GBT21010-2017）》中，将林地定义为生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，包括迹地，不包括市镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。显然，城乡规划用地分类中的林地与林业部门的林地分类未完全对应。《土地利用现状分类》《湿地分类》与《第三次全国国土调查技术规程》中关于湿地、沼泽、园地、林地的用地分类存在重叠问题。林业部门与国土部门对林地的定义和调查方法都存在差异[3]。土地部门和林业部门相互渗透交错，无法对林地实施统一有效的管控，加剧了林地资源的流失，同时不同部门调查的林地面积不一致也会导致无法报批延误建设项目的落地[4]。

1.2.3 前瞻不足：资源差异，管控失衡

现行的用地分类体系存在一定的前瞻不足，分类主要立足于建成区，导致对建成区外的生态环境保护不够，把大量具有生态价值的用地划分为未利用地，忽视建成区外用地的规划管理，从而导致建设管控的失衡、城乡建设的失衡。《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》中的“城市用地分类”，过于侧重对城市建设用地的分类而缺少对非建设用地的分类，把各类非建设用地诸如农业用地、水域、未利用地等都分到了“水域和其他用地”一个大类中，城市总体规划主要围绕9大类建设用地进行规划布局，导致对其水域和其他用地的规划建设的失衡。土地利用分类体系对各类森林和湿地公园、自然保护区等关注不够，导致大量的非建设用地被破坏和侵占，并且由于各类用地分类标准的不同，在实际工作中经常会出现同一土地在不同的规划里用地名称存在较大差异，给项目的用地审批以及土地调查和登记等工作带来不便[5]，不利于各部门统一对各类空间进行用途管控等方面的问题，同时各类规划并不衔接与协调，会造成土地资源的浪费和错配。

1.3 面向国土空间规划的用地分类探索

1.3.1 分类思路

用地分类主要是为了调查土地资源现状、编制空间规划等服务，是国家制定土地政策、进行国土空间用途管制的重要基础性工作[6]。用地分类是实施国土空间管制的技术基础，有利于形成统一的空间规划基础数据平台。新的分类不是对上述相关用地规范标准的颠覆，而是对其进行充分的梳理总结及完善。只有对用地分类标准进行整合，制定统一的空间规划用地分类标准，才能有效解决非建设用地与建设用地规模、边界与属性冲突等问题，才能实现对土地资源的有效管控[7]。土地利用总体规划和城乡规划作为两大规划，目前的国土空间规划较多地沿用了这两大规划的技术方法[8]。因此，本文基于《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《土地利用现状分类》（GB/T 2010-2017）以及《第三次全国国土调查技术规程（TD/T1055-2019）》的分类标准，并通过梳理总结的规范标准，进行合适的地类层级划分。
为了更好地传导与管控，尝试建立用地一、二、三、四级分类体系，构建多层级的地类划分能适应向多层级用途管制的转变，随着分类层级的下移，分类内容愈加精细。一级类是从用地自然属性的保护和发展出发，针对建设与非建设两种人类活动进行划分。二级类为了衔接城镇、农业、生态三大空间，同时满足了进城入乡的需求。三级类体现了全自然资源要素管控，将耕地、湿地、林地、园地、草地、水等放在一个层级上。面向城乡精细化管理需求，第四层级则根据相应部门标准对用地进一步细分，满足各类自然资源管理部门的需求。

1.3.2 分类结果

国土空间规划用地分类标准共分为2个一级类、7个二级类、28个三级类和77个四级类（表4）。其中将建设用地分为城镇建设用地、村庄建设用地、区域基础设施用地及其他建设用地，将非建设用地主要分为农用地、生态用地和其他非建设用地。面向全域覆盖用途管制需求创新了生态用地的分类。土地用地分类应该强调对农用地尤其是耕地的保护，控制耕地转非耕地规模，遏制城市建设用地无序蔓延扩张。因此，非建设用地分类对农用地和生态用地的划分将更为细致。建设用地分类根据土地用途的差异性，区分城乡建设用地内不同用途的土地，以解决城乡建设用地内部布局散乱、用地粗放低效、公共设施缺乏等问题。

2 详细规划编制的思考

2.1 详细规划在国土空间规划体系中的作用

由于国土空间规划体系具有多层次、多尺度性，各个层级规划之间纵向和横向两类的协调尤为重要[9]。德国空间规划体系从州规划、区域规划到自治市土地利用规划，分层明晰的规划体系保障了纵向层级较好的衔接与传导[10]。德国以战略为导向的空间规划基于协调和整合的视角，聚焦各部门的空间影响，有助于推动各部门政策的落实[11]。空间规划与过去传统规划不一样的地方在于它将“规划”放在一个政策传送者和命运共同体的位置[12]。在英国，空间规划包括了规划改革、政策整合、战略治理等多方面的内容[13]。国外的空间规划体系大部分为单一体系，横向协调主要体现在空间规划与各部门政策的协调，但空间规划设定的目标过于复杂，过高的目标与地方各部门的实际不匹配[14]。不同规划之间的差异和矛盾是空间规划体系中存在的主要问题。
在我国过去30年的城镇化发展过程中，控制性详细规划作为城乡规划管理和政府的空间管控手段，积累了大量理论学术成果和丰富的实践经验[15]。目前，从规划层级和内容类型来看，国土空间规划体系形成“五级三类”的思路。其中，总体规划侧重的是战略性、宏观性，强调的是规划的综合性。详细规划体现的是落地性和实施性，是政府实施各项建设的法定依据。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。因此，详细规划一方面要落实总体规划的管控内容，特别是约束性和强制性的管控要求，定底线包括生态红线、城市开发边界等，充分体现规划的传导性；另一方面要体现政府事权和以人为本的需求，详细规划编制尽可能地深化，以明确基本需求及明晰相关部门的事权。详细规划在我国的规划体系中承担着落实总体规划和作为规划管理依据的双重角色[16]。在国土空间规划体系建构过程中，详细规划起着承上启下的作用，对详细规划编制改革的思考对于建立健全整个国土空间规划体系和土地用途管制制度具有重要的参考价值。
表3 国土空间规划用地分类标准

Tab.3 Categorization criteria of land use for national land spatial planning

一级类 二级类 三级类 四级类
建设用地 城镇建设用地 居住用地 一类、二类、三类居住用地
公共管理与公共服务用地 行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利设施用地、文物古迹用地、外事用地、宗教设施用地
商业服务业设施用地 商业设施用地、商务设施用地、娱乐康体设施用地、公共设施营业网点用地、其他服务设施用地
工业用地 一类、二类、三类工业用地
物流仓储用地 一类、二类、三类物流仓储用地
道路与交通设施用地 城市道路用地、城市轨道交通用地、交通枢纽用地、交通场站用地
绿地与广场用地 公园绿地、防护绿地、广场用地
村庄建设用地 村庄住宅用地 住宅用地、混合式住宅用地
村庄公共服务用地 村庄公共服务设施用地、村庄公共场地
村庄产业用地 村庄商业服务业设施用地、村庄生产仓储用地
村庄基础设施用地 村庄道路用地、村庄交通设施用地、村庄公用设施用地、村庄其他建设用地
区域基础设施用地 区域交通设施用地 铁路用地、公路用地、港口用地、机场用地、管道运输用地
区域公用设施用地
其他建设用地 特殊用地、采矿用地等
非建设用地 农用地 耕地 水田、水浇地、旱地
园地 果园、茶园、橡胶园、其他园地
设施农用地 生产设施用地、附属设施用地
其他农用地 农村道路、田坎、坑塘沟渠
生态用地 湿地 红树林地、沼泽地、滩涂、盐山
林地 乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地
草地 天然牧草地、人工牧草地、其他草地
水域 河流水面、湖泊水面、水库水面、冰川及永久积雪
自然保护地 国家公园、自然保护区、森林公园、世界自然遗产、地质遗迹保护
其他非建设用地 盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地

2.2 详细规划目前存在的问题

详细规划目前存在编制静态性与城乡发展动态性之间的矛盾，落实上位规划和衔接专项规划不足，编制后的实施、修改及动态维护缺乏相应的管理机制，许多地方频繁、大量调整规划、项目落地困难，缺乏对非建设用地的规划管理，各级部门规划管理权限边界并非绝对清晰，缺乏对非建设用地与建设用地的统筹考虑等问题[17⇓⇓-20]。在原有规划体系下，建设用地与非建设用地的用途管制体系相对独立，非建设用地保护的管制影响建设项目的落地[21]。用途管制政策不协调，各部门各自为政来实施空间管控；管控要素不系统，对生态系统的整体性考虑不足[22]。城乡规划的“一书三证”是管控项目落地最直接的用途管制方式。对于需要占用非建设用地的建设项目，则在建设项目审批过程中需要获得相关部门等众多审批主体的许可。各部门制定和实施的空间规划在地类界线方面相互冲突，除了普遍存在“两规”建设用地的差异问题外，耕地、林地、园地、牧草地、湿地、荒地等各种类型的非建设用地之间也是矛盾重重。如受林地补贴政策、森林覆盖率指标达标等因素影响，林业现状调查存在多划、预划现象，类似情况在国土资源、农牧业等行政主管部门同时存在，导致大量的“一地多证”“一地多属性”现象[23]。自然资源部门与生态环境部门、住房和城乡建设部门仍有部分的权责需要逐步界定，规划内容交叉重叠的问题还将存在[24]。

2.3 详细规划编制改革的思考

2.3.1 建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系

建立全域覆盖的详细规划体系是指详细规划对国土空间用途进行全覆盖的管制，基于上述国土空间规划用地分类标准绘制全覆盖的土地用途一张图。全域是指符合人地耦合系统基本规律的国土空间整治单元。国土空间全域整治强调协调、有序和动态的系统观。统筹考虑自然—经济—社会—文化—生态系统组成要素，强调通过优化物质、能量和信息的流动，使得各系统和各组成要素之间的相互运动向高效、均衡状态移动，最终达到均衡协调和可持续发展的目的[25]。详细规划体系应围绕自然与人类命运共同体而进行[26]。
过去，详细规划主要集中在城镇建设用地的规划设计、管理制度、公众参与等方面，而对非建设用地的设计、管理则相对薄弱。对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门。各部门制定和实施的相关用地分类体系标准在地类边界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、住建等不同部门所主导界定的建设用地、林地、草地、耕地、园地等存在很明显的交叉重叠。党的十九大报告提出的“山水林田湖草系统治理”和国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》都体现了要多要素统筹。在全要素国土空间用途管制的背景下，将非建设用地纳入详细规划体系中，建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系。依据各部门相关规划和管理条例等，融合现有多部门空间用途管制制度，将用途管制制度扩大到所有生态空间。加强对具有环境价值和生态价值土地的保护，严禁建设用地侵占。将水土保持法、草原法、水污染防治办法、森林法等相关法律法规要求的空间管制分区融合到用途分区内，形成适应自然资源统一管理的全域全类型覆盖的空间用途管制，保证生态系统的整体性。

2.3.2 开发边界内按原来的控规进行管控，其他由各专项或特定主管部门自行确定

在全覆盖的土地用途管制的基础上，关于开发、保护和利用等的具体管控细则由各专项或特定地区的主管部门自行确定，对开发边界内的开发建设参照原来的控制性详细规划进行管控。详细规划作为法定规划，不仅是规划设计技术，还是一个经济行动，需要充分发挥市场的作用，建立需求与供给的框架，满足人们日益增长的美好生活需要。在过去的30多年里，对山、水、林、田、湖、草等非建设用地缺乏精细化的规划管控，而这些具有生态价值的土地，是人们不可或缺的物质财富，推动构建人类命运共同体，更需要精心、精细、精致地规划管控。对非建设用地的开发与保护，经常出现多个部门对同一非建设用地做出相互矛盾的管理决策。因此，在进行详细规划时，尽量实现一类用地对应一类事权并延伸至一个部门，按照管控主体统一与管控方式统一的原则[27]。
围绕城镇、农业、生态三类国土空间，以完善国土空间规划许可制度为核心，通过综合考虑环境承载力、经济活动承载强度等因素，以正负清单方式列出鼓励、限制和禁止等许可要求和条件，明确具体的管控重点，并据此进行审批管控[28]。将城镇边界开发外的基本农田、水域、林地、草地、生态环境保护用地、自然保留地等非建设用地进行专项规划。详细规划中的建设用地规划与其他部门诸如林业部门、农业部门、海洋部门等的规划与事权对接，为各部门的专项规划预留接口。相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。明晰各部门规划管理权限边界，保障各部门各司其责。依托自然资源主管部门，充分利用大数据等技术，形成耕地、森林、草原、湿地等各类国土空间信息服务平台，加强指标体系硬性监管，明确相关部门的职责和强化指标考核并落在具体空间开发与保护中，增强空间用途管制的操作性、时效性[29]。

2.3.3 建立详细规划科学性体系流程及动态运行机制

详细规划来源不仅来自市县国土空间总体规划，更直接的影响是在五年或年度国民经济社会规划以及自下而上的现实社会、市场诉求，每年出台的各类专项经济社会政策“调节”，冲击着本应稳定的“一张蓝图”，使其频繁被调整而失去权威性、稳定性，所以“多规合一”才是详细规划的常态（图1）。广州、厦门等地已对“多规合一”进行了实践探索[30]。厦门“多规合一”是以“空间战略规划”承接国家、省级层面的上位规划，向下统筹各部门的专项规划的空间体系模式[31]。广州“多规合一”的重点是解决国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划这三种规划之间的差异和矛盾，破解我国空间规划体系的难题[32]。本研究通过中央政府的“多规合一”、地方政府的“多规合一”、各类设计院的“多图合一”以及各个部门的“多网合一”，对不同类型的规划进行整合。通过15年的总体空间规划、5年的详细规划和1年的计划来实施、评估和考核。期间建立人大、政府、政法为主导的监督机制，公众参与、专家领衔、部门协调的民主决策机制，建立严格的奖惩机制，对详细规划进行上诉、反馈和纠正，建立科学性的体系流程。上级政府和上位规划要严肃性定义“必须”（确定性）、“应”“宜”（不确定性为主），下级政府和详细规划需遵守、执行和落实。对“禁止”（确定性）、“不应”“不宜”进行修改、调整和更正。详细规划的文本应按照法律文本形式制订，方便操作执行。由于“遵守、执行、落实”的难度，原因有可能是目标、手段的不匹配，不具备实现上层次规划目标任务的条件，可以通过上诉、反馈等机制进行修改、调整、更正既定目标任务。
图1 详细规划科学性体系流程图

Fig.1 Detailed planning of scientific system flow chart

市（县）级规划与自然资源主管部门应根据国土空间总体规划所确定的终期目标，科学合理安排总体规划的分期实施计划，制订近期建设规划，并依据近期建设规划及上级的各项政策、任务要求，结合年度土地供应计划，制订年度详细规划编制与修编计划，同时纳入各主管部门编制的需纳入详细规划的专项规划编制计划，对年度详细规划编制任务以及与各专项规划的协调衔接进行统筹安排。严禁超土地规划指标编制详细规划（图2）。市（县）级规划与自然资源主管部门应对在详细规划中落实政府工作报告、各专项政策、重点建设项目计划等的情况以及依据详细规划制定各项实施性规划的情况进行年度总结，对详细规划一张图的年度更新情况进行统计分析，对落实国土空间总体规划要求以及与专项规划衔接的情况进行评估，并对下年度的详细规划编制修编计划和年度实施计划等工作提出建议，并报同级人民代表大会进行备案。
图2 详细规划动态运行机制

Fig.2 Detailed planning of dynamic operating mechanism

3 结语

随着自然资源部的组建，国土空间规划构建和用地分类标准的统一将成为机构改革后的重点工作。当前我国用地分类庞杂，各类用地标准存在部门主导、缺乏统筹、衔接不足，多标并存、界定不明、交叉重叠、前瞻不足、资源差异，管控失衡等问题，导致空间规划编制和国土空间管制的成本增加。作为编制国土空间规划的基础，构建国土空间规划用地分类标准是推进空间规划的前提条件。为了推进生态文明建设，满足自然资源部对全域要素统一管控的要求，本文通过有效对接各类用地分类标准，总结完善了用地分类体系，将国土空间规划用地分类标准共分为2个一级类、7个二级类、28个三级类和77个四级类。建立用地一、二、三、四级分类体系，构建多层级的地类划分能适应向多层级用途管制的转变，随着分类层级的下移，分类内容愈加精细。
在国土空间规划体系建构过程中，详细规划起着承上启下的作用，对详细规划编制改革的思考对于建立健全整个国土空间规划体系和土地用途管制制度具有重要的参考价值。目前，详细规划存在编制静态性与城乡发展动态性之间的矛盾，落实上位规划和衔接专项规划不足，编制后的实施、修改及动态维护缺乏相应的管理机制，许多地方频繁、大量调整规划，项目落地困难，缺乏对非建设用地的规划管理，各级部门规划管理权限边界并非绝对清晰，缺乏对非建设用地与建设用地的统筹考虑等问题。针对这些问题，本文基于用地分类，提出关于国土空间详细规划编制的可能途径。建立自然资源全域全类型覆盖的详细规划体系，对国土空间用途进行全覆盖管制，基于用地分类标准绘制全覆盖土地用途一张图。在全覆盖土地用途管制的基础上，关于开发、保护和利用等的具体管控细则由各专项或特定地区的主管部门确定，对开发边界内的开发建设按照原有的控制性详细规划进行。
本研究聚焦用地分类和详细规划技术管控这两方面，针对详细规划的体系流程和动态运行机制进步了一些探索，以期为空间规划体系的完善提供技术参考。而详细规划编制的改革涉及政治、经济等各领域的方方面面，其体制机制等研究仍是未来需要重点关注的问题。

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