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2019 , Vol. 39 >Issue 10: 6 - 13

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.002

An Analysis of Rebuilding Infrastructure in America

  • GAO Zhe , 1 ,
  • GU Jiang 1 ,
  • GU Chaolin , 2, ※ ,
  • ZHAI Wei 3
Expand
  • 1. Collage of Urban & Environmental Sciences，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China
  • 2. School of Architecture，Tsinghua University，Beijing 100084，China
  • 3. Department of Urban and Regional Planning，University of Florida，Gainesville 32611，Florida，USA

Received date: 2019-07-08

  Revised date: 2019-09-17

  Online published: 2025-04-18

Fold

Abstract

In the context of increased risks in the global economic downturn, infrastructure investment has become a significant tool to maintain economic stability for central and local governments around world. The United States recently released "Legislative Outline for Rebuilding Infrastructure in America" ("plan" for short below). Compared with the past federal infrastructure projects, there are major changes in the scale of investment, funding areas, incentive design, and review procedures, presenting new features that will profoundly affect the urban and rural development of the US in the next decade or even longer. This paper systematically introduces nine aspects of the "plan", namely transportation, water supply & drainage systems, next-generation energy infrastructure, rural infrastructure, infrastructure for social problems solution, transformative projects infrastructure and infrastructure financing programs. Then the paper explores the characteristics of the "plan" and its possible employment impacts. It points out that compared with the previous infrastructure investment, the focus of this round of infrastructure projects is to play the role of "guidance" and "leverage" of the federal funds, encouraging state governments, local governments and private capital to enter the infrastructure market that has always been dominated by the federal government, and establishing a new public-private partnership model, which emphasizes the principle of "efficiency first and risk sharing". Meantime, the paper believes that the plan will have an impact on the American labor market structure in the short term, and the blue-collar economy will be revived; but in the long run, it will still face the challenge of labor transformation.

Key words： America; infrastructure rebuilding; trillion investment; employment impact; financing; transportation; toughness town and city

Cite this article

GAO Zhe , GU Jiang , GU Chaolin , ZHAI Wei . An Analysis of Rebuilding Infrastructure in America[J]. Economic geography, 2019 , 39(10) : 6 -13 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2019.10.002

基础设施不仅作为国民经济的支柱——其可达性与质量决定了公司选址、新增就业的区位，甚至货品的价格，也被视为民众生活依赖的国家民生工程的重要组成部分——直接影响人们的通勤方式，水电供给与花费。2018年2月12日，美国联邦政府发布《美国重建基础设施立法纲要》（Legislative Outline for Rebuilding Infrastructure in America），拟于十年内投入2 000亿美元联邦基金，与州、地方、部落和私人层面的合作伙伴合作，用于刺激至少1.5万亿美元的国内基础设施投资，后期又将该融资目标提高至2万亿，以期通过投资和改革将美国基础设施现代化，达到加强经济发展、提高国际竞争力、改善民众生活质量的目标，即“万亿美元基础设施重建计划”（下文简称“重建计划”）。
该计划一经公布便受到各方关注，有舆论将之与中国在2008—2010年为应对国际金融危机启动的以“扩内需、稳增长”为目的总额约4万亿人民币的投资计划相比，对其动机和作用作出多种猜测。事实上，在全球经济下行风险加剧的大背景下 ① ，基础设施投资已成为各国中央、地方政府稳增长的主要着力点。近年无论是政策倾斜还是资金流动都呈现出一种从工业制造业向基础设施领域转移的趋势，因此美国大规模基础设施投资带来的经济、就业影响及其示范效应值得关注。另一方面，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前及之后相当长时间确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。有机构认为，在未来一段时间内中国基础设施进入需求下降期 ② ；也有学者指出中国经济整体投资回报率下降 ③ ，并引发了一系列关于是否进行大规模基础设施投资和往哪投的讨论。基于此，在新的发展逻辑下正确选择基础设施投资领域，制定基础设施建设策略，愈发重要。

1 美国基础设施重建计划的背景与意图

特朗普政府出台2万亿基建计划并不是临时起意，一方面是对持续恶化的基础设施现状、加速扩大的基础设施赤字以及环境审查中官僚作风的纠正，另一方面也可以看作是美国公共设施投资风潮的延续。这一风潮最早可以追溯到罗斯福新政时期，1933—1939年，罗斯福政府支出近180亿美元修建了大量飞机场、运动场、校舍与医院；之后的艾森豪威尔政府进一步扩大了基建投入，1950年代开始建造州际高速公路体系，还建立了横跨美国的铁道、大型水坝和覆盖全美的电话网络，极大刺激了经济的发展，期间建投资额占GDP比重一度高达1.2%。得益于以上的大规模基建，当时的美国成为了世界上拥有最先进、最高效基础设施的国家。但之后美国的投资重点与注意力发生转移，其基础设施特别是交通基础设施开始出现投资不足、运营效率降低等问题。到1990年代，美国虽然意识到基建投资乏力的问题，但并未重视，克林顿政府虽然分别在1993年启动“国家信息基础设施”计划、1998年启动“数字地球”计划，但这时的基础设施建设被限制在极少数领域，目的在于占据全球信息时代制高点，并非弥补传统基础设施的不足，导致美国传统民生类基础设施进一步落后。直到奥巴马政府时期，才开始正视这一问题并着手解决，2015年奥巴马签署“交通基础设施建设法案”，将为美国2016—2020财年的交通基础设施建设提供3 050亿美元融资。本次，特朗普政府签署的“重建计划”更像是对“交通基础设施建设法案”的扩大，同时涵盖如交通、能源、水利等传统领域与新科技领域。

2 重建计划的内容 ④

2.1 交通

2.1.1 道路，桥梁和运输

美国土木工程师学会称，美国近1/3的道路处于较差或失修状态；超过40％的城市高速公路拥挤；部分50年前建成的州际运输系统已到达设计周期末期；近1/4的桥梁在结构上存在缺陷或功能上已经过时，改造维修费用高达1 230亿美元。自2002年以来，联邦援助高速公路系统中的路面里程在“差”评的比例从2002年的13％上升到2012年的20％。以上给美国家庭和企业带来了巨大成本，每年因失修道路和桥梁造成的损失估计为1 540亿美元，并造成了每年全国55亿小时的交通堵塞。针对这些问题，“重建计划”将大幅增加联邦资金，修复联邦公路系统中的失修道路和桥梁，以确保高效安全的客货运输，降低通勤者和企业成本，促使产品流通。

2.1.2 机场

2010年以来，美国联邦航空管理局（FAA）自身设施和设备的投资减少了3.28亿美元，导致维护经费严重不足。据其估计，未来五年将有325亿美元机场设施建设的资金需求，但目前仅能提供一半资金。此外，空域拥堵、噪音和环境问题也在不断增加；近1/5的国内航班被延误或取消，由此造成经济损失超过200亿美元。与之相对的是，FAA预测美国航空活动将在未来20年内增长47％。针对此问题，“重建计划”将增加对机场和航空系统的公共投资，通过对机场改进计划（AIP）的拨款，以及增加额外投资加速实施NextGen更新计划，改善航空性能和安全，以便国民能够安全、准时、经济地到达目的地。

2.1.3 铁路

在美国，尽管铁路货运量不断攀升（预计到2045年铁路运输货物的需求量将增加24％），乘客量也在持续增长（仅在东北部每天就有75万人乘坐铁路系统在华盛顿特区与波士顿之间通勤），但大部分铁路基础设施都建造于罗斯福新政和第二次世界大战期间，目前已处于失修的状态。2013年，美国联邦铁路管理局（FRA）估计这些铁路需要69亿美元才能满足当前和未来的需求。“重建计划”将努力改善国家的城际客运铁路和高速铁路，项目包括升级桥梁、隧道和轨道以容纳双层堆叠的集装箱；扩大铁路运力，连接更多城镇。

2.1.4 港口和内陆航道

仅2014年通过港口运输的美国商品就达1.7万亿美元，港口、内陆水道、船闸和水坝已经成为许多城市（镇）发展的经济生命线。然而，美国对港口和水运基础设施投资严重不足，港口建设、运营和维护经费短缺超过了592.4亿美元。与亚洲和欧洲的竞争对手相比，美国港口和内陆水道正在老化和过时，未有集装箱港进入全球前十。“重建计划”预期投资100亿美元用于支持疏浚、维护船闸、水坝、港口以及其他沿海和内陆航行水道项目，包括环境基础设施项目、岸上保护和生态系统恢复，确保安全、高效的多式联运。

2.2 水资源、给水和排水系统

尽管美国联邦和地方政府在水资源开发和利用上投资巨大 ① ，但城镇绝大多数的饮用水和污水处理系统都是50多年前建成的，一些关键的水利基础设施甚至有150年的历史。每年全国大约要经历24万次供水中断，因渗漏和浪费的饮用水造成的经济损失超过26亿美元。同时，由于老化的污水系统，每年有数十亿加仑 ② 未经处理的污水被直接排入当地水道。根据美国环保署（EPA）估计，为满足预期需要有必要在未来20年为水利基础设施投资6 550亿美元。“重建计划”将对清洁水和饮用水州循环基金以及美国农业部水资源计划进行重大投资，以解决日益增多的供水和下水道项目积压问题；同时还将赋予各州更多灵活性、为城镇提供更多赠款，使城市和农村地区所有居民获得安全、清洁的水供给。与此同时，联邦政府将增加水资源基础设施融资（Water Infrastructure Finance）和创新法案计划（Innovation Act Program）资金，以支持具有国家和地区意义的大型水利基础设施建设。

2.3 下一代能源基础设施

美国电网每年遭受数百次电力故障，造成经济损失就在250~700亿美元，更无法应对21世纪极端天气事件和网络攻击等挑战，世界经济论坛将美国电网可靠性排在全球24位。此外，现有能源政策缺乏对新能源技术和关联基础设施建设的长效激励。“重建计划”首先将投入1 000亿美元用于输电和配电设备升级，通过改善和更新老化的能源基础设施来减少停电次数。其次，不断提高电网的可靠性和韧性，防止网络攻击，并为更多本地生产的可再生能源接入电网做准备；通过技术能源税（Technology-neutral Energy Tax Credits）奖励清洁能源，促进可再生能源和节能方面的创新和投资。第三，提高生物能源的利用能力，并投资于能源效率改造项目和智能社区，以帮助减少能源消耗和应对气候变化。第四，对下一代能源基础设施进行大规模投资，以创造新的就业机会并减少碳排放。

2.4 高速互联网

高速互联网可以激发城镇的经济潜力，帮助农村地区吸引新的雇主，改善大众医疗效果，并帮助学生取得成功。21世纪获得高质量且价格合理的高速互联网不应是奢侈品，互联网+商业、互联网+教育、互联网+远程医疗和互联网+公共安全将成为必然趋势。然而，根据美国联邦通信委员会（FCC）的数据，截至2016年1月，近39％的农村住区和4％的城市住区无法获得高速互联网服务，使许多农村美国人面临日益严重的经济困境和孤立。经济合作与发展组织在评价“全球宽带接入能力”时，将美国排在世界第16位，“平均宽带速度”排在第12位。为了缩小城乡差距，积极推动高速互联网接入，“重建计划”将投入200亿美元资助未得到高速互联网服务和服务欠缺的地区建设高速互联网，这已纳入美国商务部和农业部日程。同时，将进一步部署中程有线、近程有线和无线接入，并增加评估环节，确保资金使用情况。此外，联邦政府将提供额外资金帮助升级老化的911系统 ① 和其他相关基础设施技术。

2.5 城镇基础设施

2.5.1 主要街道振兴

美国各地的社区，从大城市到小城镇，都面临人口老龄化和基础设施老化的挑战。一方面，职住分离现象严重，工作机会通常存在于远离住宅区的办公园区，导致不必要且昂贵耗时的通勤，不利于老年人就业和生活；另一方面，城镇普遍受到交通堵塞、建筑物破损、经济适用房短缺以及交通网络效率低下的困扰，预计用于改善公共住房健康安全条件的费用超过260亿美元。进行城镇街道振兴，不仅可以提高安全性和生活质量，也可以应对住房挑战，通过创新改善流动性，促进经济发展。联邦资金将重新考虑城镇中心，为人们的生活、工作和繁荣创造空间。“重建计划”涉及的主要街道振兴项目包括：城市中心区主要街道的安全隐患改进、防治交通拥堵、道路交叉口改进、韧性基础设施、智能交通、自行车和行人慢行交通体系建设等。另外，还将投资清除破败建筑、修复涉及125万个家庭的铅中毒或其他危害地区的住房居住条件。

2.5.2 多模式交通投资带动经济复苏投资计划项目

近年来，多模式交通投资驱动经济复苏项目（TIGER Grant Program）取得了巨大成功，部分解决了全国范围内城镇拥堵，改善城市安全和扩大经济发展机会。对该计划的需求远远超过可用资金 ② ，使得TIGER成为最受超额认购的联邦计划之一。“重建计划”将大幅增加TIGER计划的资金到100亿美元，以提高城镇的安全性和便利性，缩短通勤时间，提升与就业地、学校的交通联系，促进地方经济发展。

2.5.3 公共交通

美国公共交通乘客量在过去20年增加了37％，几乎是人口增长率的两倍，但维修、建设和扩建的公共交通项目并没有跟上需求的急剧增长。许多地铁和公共汽车路线过于拥挤，而且数十年超负荷使用老旧车辆因投资不足无法更换，特别是有45％的美国家庭居住在缺乏公共交通设施的郊区和农村地区。据美国交通部（DOT）估计，完善公共交通系统至少需要900亿美元。“重建计划”将150亿美元用于支持解决重大安全风险的大型公共交通设施紧急维修项目；300亿美元用于替换46 000多辆公交车和8 000辆超过其使用寿命的铁路车辆；450亿美元用于全国各地的公共交通设施维修项目。同时将关注农村地区、印第安部落地区交通中转服务和为老年人、残疾人提供专业的交通中转服务。为解决过度拥挤和乘客量增长问题，将投资250亿美元推进正在开发但资金短缺的地铁、轻轨、有轨电车和公共汽车等快速公共交通项目，并将投资150亿扩大现有的公共交通设施，如车站。

2.5.4 公共教育

美国教育部估计，有一半的学校校舍需要维修、翻新和现代化，才能确保学生的安全、健康和现代化的学习环境，估计需要费用为1 970亿美元。“重建计划”将750亿美元用于重建学校校舍，在不给当地纳税人增加经济负担的情况下确保下一代拥有最先进的学习环境。同时，将重新授权“教育债券计划”（Qualified Zone Academy Bonds program）扩大适用范围，以帮助处于经济困难和严重贫困社区的公立学校投资学区教学设施。

2.5.5 韧性城镇建设

自1990年以来，美国自然灾害的频率和严重程度不断增加，从早先平均每年47次增加到2010年61次，2011年更高达97次。因此，应急灾害处理、重建房屋和恢复公共设施对受灾城镇至关重要。但有限的州和联邦资源最多只能将这些基础设施恢复到灾前状态，却无法帮助它们抵御未来可能发生的灾害。“重建计划”将投资250亿美元将用于支持三个防灾计划：①支持关键基础设施弹性竞争；②支持新的韧性城镇建设循环贷款基金；③支持国家海洋和沿海安全基金，该基金支持提高或重新安置有洪水风险的沿海基础设施的项目，并促进沿海智能发展。这三个计划将为高风险城镇提供预防和恢复未来灾害的金融工具，以便最大限度地降低未来灾害事件的恢复成本。此外，“重建计划”将重视公共健康和基本公共服务，保护所有城镇居民、特别是弱势群体的公共健康，确保居民在公共健康上的开销可承受。

2.6 农村基础设施

美国约19％的人口居住在农村地区，由于道路状况不佳、铁路和航空航线的覆盖范围缩小以及无法使用宽带互联网增加了城乡和社会隔离。数据显示，2016年，10.3％的农村桥梁在结构上存在问题，桥梁和道路的失修状态均超出联邦和州历史水平；农村死亡人数中因交通事故死亡占51％；农村人口每年的行驶里程比城市人口多40％，增加了农村地区人口的生活成本。自2010年以来，已有83家乡村医院关闭，农村患者需要前往更远的地方就医，农村缺乏医疗服务正在导致城乡之间的健康差异。在次贷危机恢复期，90％的农村县表现出高度的痛苦和低水平的经济流动性。农村社区中最脆弱的成员，包括残疾人和老年人，往往依靠日益减少的公共交通服务来获得基本服务，实际处境显得越来越难。为这些人群提供可靠、负担得起的公共或其他方便的交通服务，已经成为重要关注的问题。“重建计划”预期投资500亿美元，实现农村经济繁荣，促进农村地区货运，改善可靠和负担得起的交通方式，并增强居民、企业和游客在这一地区的旅行健康和安全感。该计划主要包括：①改善美国农村基础设施条件和能力。支持资本改善和成果驱动的规划工作，提高私营部门的生产力，使现有基础设施系统现代化，并优先考虑对效率和安全双获利的项目。②扩大市场准入、客户和就业机会。支持维持和增加农村商业收入和农村个人收入的项目。③加强区域互联互通。支持公共和私营区域间以及州际农村项目，以降低维持安全、高质量农村社区的成本。④提高农村经济增长和竞争力。支持通过在条件成熟农村发展制造业缩小城乡差距。该计划的20％资金将用于提供奖励性绩效补助，能否获得补助取决于已开展项目的实施情况。计划还将拨出一部分专门资金以满足印第安部落和公共土地的基础设施需求。

2.7 缓解社会问题的基础设施投资

2.7.1 公共土地和印第安部落地区重要基础设施

尽管美国公共土地有效推动了经济增长——仅户外产业就为美国经济贡献了6 460亿美元，并支持了600多万个直接就业岗位。但支撑该增长的自然基础设施投资却长期被忽视，对联邦公共土地上的设施、道路投资严重不足。同时，在印第安部落地区，也存在严重的基础设施维修资金短缺问题。据印第安卫生局估计，仅卫生设施翻新需要100亿美元；此外，还需要额外的资金来解决学校、道路、桥梁、供水和下水道系统的更新。“重建计划”将投资200亿美元用于公共土地和印第安部落地区基础设施建设，这包括为四个联邦土地管理机构——国家公园管理局、美国林务局、土地管理局以及美国鱼类和野生动物管理局的建设、维护和恢复项目提供资金。同时还提出联邦资金用于这些地区的医疗设施、学校、道路、公共安全维护和其他建筑需求。

2.7.2 退伍军人和国民警卫队服务设施现代化

在美国，60％退伍军人服务设施已有50年或更长时间历史。根据退伍军人设施评估结果，全国退伍军人诊所和医院的经费赤字高达100亿美元；同时，退伍军人家庭提供超过一半的退伍军人长期护理任务，但这些家庭获得的资助却不到预算的15％；未来10年预计需要410~500亿美元用于弥补目前已确定的退伍军人和国民警卫队基础设施投资缺口。为了解决这些积压的问题，并确保退伍军人获得应得的现代化护理，“重建计划”将为正在进行的和高优先级的主要退伍军人建设项目投资85亿美元。同时，将投资5亿美元促进与各州建立伙伴关系以扩展护理设施。

2.8 基础设施创新转型项目

美国一直是基础设施创新的领导者。然而近几十年来，由于规模、复杂性及成本原因，导致变革性基础设施项目一直停留在讨论层面，不再建造世界上最高的建筑、最快的火车和最高效的公路系统，并被其他国家赶超。未来30年，随着数据收集、运算、导航系统、通信和移动技术以及机器人技术的进步，有可能极大地改变民众旅行、提供商品和服务的新交通方式，新技术也有望使未来的运输系统更安全、更可靠、更高效、更环保、更方便。联邦政府将设立一项200亿元的创新转型项目计划。根据该计划，联邦补助金和技术援助将在竞争的基础上提供给商业上可行的项目，这些项目在联邦政府的支持下，能够产生收入，提供净公共利益，并对国家、地区、州和大都市区产生重大影响。该计划将为雄心勃勃的突破性基础设施项目提供资金，这些项目也将从根本上改变基础设施的交付或运营方式。

2.8.1 自动驾驶技术和车辆

自动驾驶汽车很可能在未来十年面市，但高度自动化车辆成为主流可能需要数十年时间。自动驾驶汽车的开发和使用将对全社会包括基础设施产生重大影响。与此同时，车辆安全法规也需要调整，以确保依赖软件和精密传感器行驶车辆的安全性。此外，基础设施设计、维护和操作也需要进行更新，以确保道路使用者的安全。未来需要开展大量相关研究，不仅关注于技术，还需要涉及基础设施设计和相关政策。

2.8.2 新轨道运输技术

21世纪的技术进步也会对轨道运输产生新的创造性的运输方式。从高速真空管道（high-speed vacuum tubes）到地下高速电动滑轨技术（underground, high-speed electric skate technology）、个人磁悬浮应用（personal magnetic levitation/maglev operations），相关的运输设备正在不断发展中，它们涉及个人车辆和公共交通等多个领域。除了减少道路拥堵和减少碳排放外，这些技术还有望为客货运输提供高速、低成本的解决方案。

2.8.3 无人机

无人机运输技术有可能提高基础设施资产管理效率，减少维护国家道路和桥梁以及其他有形资产所消耗的人力及时间成本。无人机可配备高清摄像头扫描物体的状况，比人工手动扫描更快更准。这一技术，也可适用于那些难以抵达或存在危险的区域进行数据采集。无人机运输技术，可以让私营部门发挥巨大作用。例如，政府机构可以与无人机设备企业签订协议，购买数据，从而使政府部门从数据采集工作中抽身，专注于政府决策工作。

2.8.4 模块化基础设施技术

近年来，模块化基础设施技术使欧洲和亚洲的政府能够在极短的时间内建造新的道路、桥梁和隧道。比如，隧道挖掘对大多数地方政府来说都造价昂贵且进展缓慢，但随着挖掘技术日趋成熟，全球已有公司开始专注于这方面的技术创新。

2.9 刺激基础设施投资的创新融资

2.9.1 创新融资工具

美国尚未在基础设施投融资中充分利用私营部门在专业技术与资金储备上的优势，而加拿大、澳大利亚、欧洲和拉丁美洲已在过去五年从交通基础设施的私人投资中获益超过1 400亿美元。为了更好利用私营资本、增加私营部门对国家基础设施的投资，“重建计划”创造了一个全新的基础设施融资实体“I-Bank”，提供低成本贷款或贷款担保。银行业务涉及交通、能源、经济适用房和水利基础设施等各个行业。据估计，建立这样一个拥有100亿美元种子资金的I-Bank，可以在10年内为基础设施项目提供超过1 000亿美元的私人投资。此外，进一步加强了美国交通部和其他机构正在执行的融资计划，包括铁路修复和改善融资计划（RRIF）、交通基础设施融资和创新法案（TIFIA）以及水基础设施融资和创新法案（WIFIA），这些传统的融资计划已成为推动国家多个项目的关键工具。

2.9.2 州基础设施银行

与此同时，创建州基础设施银行 State I-Bank（SIB），其由各州建立和管理的地面运输设施投资基金组成。它与私人银行非常相似，可以为地面交通项目的公共或私人赞助商提供一系列贷款和信贷援助。SIB通过吸引非联邦公共及私人投资，使各州有能力利用联邦资源。但当前其价值并未充分利用，仅少数活跃的SIB存在。“重建计划”拟扩展SIB的信贷及其他能力，主要包括：提供额外的激励措施，例如降低联邦对SIB提供资金的门槛；扩大SIB适用性，为各州特别对小规模的地方性或农村项目申请联邦资金提供路径。

3 重建计划的评价与预期效果

通过以上的回顾，可以发现本轮美国基础设施重建计划与以往基建投资的根本区别在于发挥联邦基金的“引导”与“杠杆”作用，引导作用指联邦基金投资的领域就是国家鼓励州政府、地方政府、私营资本进入的领域，这些领域的基础设施建设过去完全依赖于联邦投资，资金缺口大且投资效率低下，通过开展公私合营，建立全新的投资收益模式，风险共担。杠杆作用指2 000亿联邦基金的关键作用在于创造杠杆，撬动后续2万亿美元基建投资，从而带动整个国家的基础设施更新与发展。同时，从联邦政府对待环境审查态度的转变也可看出，未来在基建领域，效率优先重新成为共识。此外，联邦基金分配虽然部分延续了传统资助方式，但将农村基础设施和转型项目单列出来，体现了联邦政府对农村地区发展和新科技应用的重视。
重建计划发布之后，分析人士预测，这份基建投资计划很难在国会获得跨党派支持。民主党议员认为联邦政府出资太少，无法满足美国基建融资需求；部分共和党议员则认为基建投资将使联邦政府财政赤字进一步增加，因此反对增加政府开支 ① 。抛开党派之争，我们更关注一旦重建计划实施或部分实施，对美国带来的经济与就业影响。有学者认为，基础设施的投资，特别是与减税等经济手段结合，将导致通胀压力，这将减缓潜在增长率并降低未来在经济衰退时使用财政刺激措施的能力，由此也引发了国际社会对美国长期通胀和加息的担忧。但短期来看，基建投资对美国经济与就业产生显著的正向拉动已达成共识。在“重建计划”草拟之初，联邦机构曾以1万亿美金总投资为基数，依据美国现有基础设施缺口，预估了基建能带来的短期就业增长——未来10年间1万亿基建投资能带来1 545万个新增岗位（表1）。
表1 美国2021—2030年基础设施投资规模和创造就业岗位数预期（基于1万亿美元投资）

Tab.1 US 2021-2030 Infrastructure investment amount and job creation expectations

投资领域 基础设施投资 创造就业岗位
投资规模
（亿美元）		 占比
（%）		 创造就业岗位
（万个）		 占比
（%）
重建道路和桥梁 1 000 10.0 130 8.4
城市主街振兴 1 000 10.0 130 8.4
扩建（TIGER）交通投资带来经济复苏 100 1.0 13 0.8
恢复供水和下水系统 1 100 11.0 250 16.2
铁路设施现代化 500 5.0 65 4.2
修复和扩建公共交通 1 300 13.0 190 12.3
重大项目 2 000 20.0 260 16.8
重建公共学校 750 7.5 97.5 6.3
改建机场 300 3.0 39 2.5
新修港口和航道 100 1.0 13 0.8
建设韧性社区 250 2.5 32.5 2.1
下一代能源基础设施 1 000 10.0 130 8.4
扩建宽带 200 2.0 26 1.7
投资公共土地和印第安部落地区基础设施 200 2.0 26 1.7
退伍军人（VA）医院和国民警卫队设施现代化 100 1.0 13 0.8
创新金融工具 100 1.0 130 8.4
合计 100.0 100.0

1.资料来源：A Blueprint to Rebuild America’s Infrastructure；2.说明：TIGER，交通投资带来经济复苏（Transportation Investment Generating Economic Recovery）。

新增就业岗位预计分散在16个领域，其中既包括与基础设施直接相关的工作，如建筑工程、物资运输，也包括基建上下游工作，如商贸与零售服务。2018年与基础设施关联的岗位数占美国总就业岗位数的12％，一旦“计划”付诸实施，这一比重将在短时间内提高到14％。这是人力资源市场上的一个重要变化，其反映出蓝领经济（blue-collar economy）的复兴。自1970年代，美国达到蓝领经济峰值后，雇佣高中及以下学历的蓝领岗位比重持续减少，由72%下降至当前的34%。而重建计划的实施意味着蓝领职位的大规模供给——预测55％新增岗位的学历要求在高中或以下，其目标人群正是在美国社会中较难获得正规就业、教育程度偏低、被社会边缘化的蓝领工人，其中包括大量非洲裔/西班牙裔/拉美裔人口。同时，由于蓝领收入水平处于中间层次（40 000~51 000美元/年），与普通白领收入相当（50 000美元/年），蓝领工人的充分就业在短期内不仅能够有效拉动经济增长，还能对社会稳定、减小社会分裂产生积极作用。
另一问题，短期内蓝领经济的繁荣能否能够带来可持续的职业发展?这个问题的答案并不明确。根据“重建计划”，60％的基础设施关联岗位需要六个月的正式或非正式在职培训，毫无疑问，这将带来相关工人的技能提升，并对职业生涯产生积极影响。但长期的挑战是，在基建繁荣期结束后，工人从工作中获得的技能能否转移到后续的职业，并产生价值。制造业岗位与基础设施岗位有相似性，从制造业发展经验来看，由低技术岗位向高技术岗位或服务岗位转移存在，但并不常见，原因在于装配工人通过培训获得的技能与未来社会需求很难匹配。因此如何建立有效的教育和培训体系，在基建繁荣期结束后实现劳动力市场的转型是另一大难题。

4 结语

本轮万亿美国基础设施重建计划与传统基建存在一定差异，具有四个新的特征。第一，“重建计划”明确了未来美国基础设施投资方向。覆盖从“传统”基础设施到“新兴”基础设施，并对“农村基础设施”和“创新转型基础设施”给予了特别关注，资助额度占联邦资金总额的25%与10%。对于前者，强调公平为主；对于后者，将具备商业可行性与应用革命性技术作为资助标准，强调开创性与竞争性。第二，“计划”突出“杠杆化”。通过2 000亿美元联邦投资创造“杠杆”，撬动2万亿美元后续投资；更重要的是激励州政府、地方政府与民营资本进入一直以来由联邦政府占主导的基建市场，建立全新的公私合作模式，明确效率优先、风险共担的开发原则，并专门设计了一套创新融资工具，将本次基建计划与传统的联邦基建投资区分开来。第三，“计划”对以往基建投资做了回顾与检讨，并针对问题在顶层设计与实操层面给出了改进建议。第四，“计划”将实现充分就业作为战略目标之一。这意味着一旦“计划”实施，极大概率引发蓝领经济的复兴，深刻影响未来十年美国劳动力市场结构。

References

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