区域管理是理论地理学者王铮于2000年在科学出版社出版《区域的管理与发展》时提出的概念^[1]，借鉴了当时国际上已有“资源管理”、“环境管理“、“城市管理”和“流域管理”等涉及地理学实体的概念。区域治理是最近几年政治学、地理学流行的词汇^[2-3]，尽管许多作者将区域治理作为对一个或多个地区的联合体的一种操作，但是它仍然是由企业管理延伸出来的概念，就像企业管理延伸出企业治理一样，企业或者公司治理实际上就是通过对企业实施一套程序、惯例、政策、法律及组织行为等管理学操作，包括组织、领导及控制企业，治理方法还包括协调企业内部利益相关个体及企业治理的众多目标之间的关系。把企业调节到一种友好的状态，叫良治。由此可见区域治理与区域管理有天然的联系，并且有了管理目的和价值判断的内容。

为了理解区域治理，我们需要先理解“区域管理”。什么是区域管理，用Google搜索，立即发现，Regional Management更多是指一个企业对自己业务的分区经营活动，或者把区域作为一个空间经营对象来看待。扩展“区域管理”的概念^[1]，提出区域管理不是企业组织的地方营销机构的功能，而是指区域的“治国理政”意义的非商业的管理活动，之所以称其为区域管理，是区域治理需要引用管理学^[4]的手段和原则。实际上，管理作为经营的理解，是美国学者把管理学概念引进美国时的一种商业化做法误会^[5]，因此Google的Regional Management词条作者还汇聚了经济学使用Regional Management的论文，介绍的Regional Management内容不再是经营的内容，而包括农业经济分析、环境管理等活动，Region也不再是一个空间划分了，而是一种客观的具有独立个性的实体。王铮论证区域管理的管理一词，认为区域管理作为一般管理要返回法约尔的“管理”原意^[1]。法约尔是管理学理论的创始人，他于1916年发表了《工业管理与一般管理》，提出管理活动包括“计划、组织、指挥、协调和控制”五项内容，被称管理的五个范畴或功能^[5]，对区域执行的五项内容的操作，结合对区域优化的进化追求，这就是区域治理（Regional Governance）。

在这些地理学意义上，区域的意义是指一个地理学实体在人文经济空间经济的表达，对这个实体的治理，包含对环境、资源和社团的行政与管理。这里的区域管理不是与不可能是一个经营的对象，所以在地理学意义上Regional Management需要一种管理学提升，在地理学中，城市治理是一个采用术语，区域治理在实践上就是这样发展出来了，而且“管理一个区域”，需要具有“治国理政”原则。《管子》说“凡治国之道，必先富民”，强调了治理“富民”这一区域系统的进化追求。

王铮对区域管理的理解是简洁的：区域管理就是对区域的管理，是一系列管理活动对区域人口、资源、环境、城市的管理学操作^[3]。实际上一个地方行政长官，比如一个县长、一个市长、省长，甚至国家领导人实际上都在管理一个区域。这里的管理是要回到法约尔的管理原意的。法约尔阐述了管理具有“行政管理的职能”。法约尔还强调，管理人员需要懂得的不仅是如何计划、组织、指挥、协调和控制。换言之，按法约尔的管理学理解，区域的管理包括了对区域的行政活动和经济发展追求行为和价值判断，例如所谓“良治”的判断。由于价值判断活动包括达到某种区域进化优化状态的目标，因此对区域的管理活动，使用“区域治理”更为恰当，它强调通过计划、组织、指挥、协调和控制把区域引导到一种优化状态，或者说“良治”的状态。而要达到治理的良治需要的是管理操作。

观察区域治理或者说对区域的管理操作，在实践中包括了下面几项内容，常说的有环境管理、资源管理、人口管理和城市管理，还有旅游管理、流域管理等，其中环境管理、资源管理和旅游管理，具有直接谋求经济利益的意义，但是城市管理、人口管理和流域管理更多的接近中国传统哲学中治理的意义。governance与management相比具有不尽相同的意义，但是管理的五个或者六个功能手段，如孔茨等认识的，计划、组织、领导控制、协调和资源调动原理上是相通的，至少区域治理主要的不是经营，而是行政、计划、组织、控制与协调的操作^[4]。区域的环境管理机构保护环境和控制生态系统，资源管理需要开发，在区域治理实践中离不开行政手段，在这种情况下，区域的多个地理单元需要协调。更进一步，区域管理涉及经营人口，是完全说不通的，而且容易引出反人类的歧义。近年作为区域的管理活动，出现了经营城市的概念，但是经营城市仅仅是城市经济管理的一种方式。区域治理就是以区域行政为主要功能，将管理手段作为行政操作手段对区域这个物理实体的“管理”形式。

近年来“治理”作为一种科学理念渗透到管理学中，区域管理几乎就是区域治理的同义词，因此我们讲区域治理时，除了宏观经济的价值判断外，还强调以人为本的人道主义价值判断。类似企业治理，明确追求企业的结构和目标优化，我们认为这个优化目标就是可持续发展。在可持续发展这个区域治理的价值判断目标下，区域治理的管理功能可以更具体地体现为4E原则：管理区域经济，谋求经济（economic）可持续增长；管理环境，谋求环境（environment）可持续完善；管理资源与能源（energy），谋求资源与能源的可持续利用；进而管理社会，实现社会（代际和区际的）可持续公平（equality）^[3]。

从区域管理到区域治理，区域的管理职责仍然存在。区域管理的一个关键问题是认识区域是怎么组织起来的。区域不是企业，企业是为了商业组织起来的，而区域是由一类地理学单元自然形成的组织。常见人们理解区域是空间的一种划分，必须清楚的是为这种划分提供组织基础的是它有自己的物理实体：环境、资源、企业、人口和作为复合体的城市，区域的第一个性质就是它有自己地理学意义的结构，被称为它的自然禀赋。禀赋一词，或多或少有强调资源的意义，但是区域的资源，重要组织的是它的自然资源，并且更重要的自然资源与地理环境是不可分的，因此形成了区域的资源环境结构，区域不仅仅作为空间的一种几何分割，把区域理解为空间，是只见树木不见森林的。

区域组织的资源和环境结构是区域最基本的结构，它们是区域中可以管理的内容，所以人们陆续提出了资源管理、环境管理、城市管理等术语。其任务侧重对环境和资源结构的规划（进化）和控制，这里的环境是作为地理学实体地学环境，它是一个客观存在的地理实体，区域的自然资源和地学环境共同构成区域的自然本底；区域的本质是这个实体赋存了资源，资源和环境，因此具有不可分割的联系。在管理学中，环境往往作为语义学词汇，指管理对象的外围或约束发展的条件总体。治理区域的有时也特指作为物理实体外地理存在的外围环境，这时的区域治理不强调“管理”。

地学资源—环境系统是一个整体，它有进化着的内部状态与结构，通常它具有三个特点：第一它形成某种景观，例如形成山地、海洋；第二它具有地域分异性，简单地讲，就是说构成环境的空间单位是有差别的；第三，环境具有系统性，它是一个系统，相互影响。而且环境系统的子系统一般还是环境，不过环境不是无限可分的。需要更多了解环境意义的读者可参见王铮等的《普通地理学》^[6]。环境是六大圈层相互作用的产物，我们通常可从地质、地貌、气候、水文、土壤、植被或生物角度描述环境的特征。

自然资源是指具有社会有效性和经济稀缺性的物质和环境，特别是它们可能具有可耗竭性。例如矿产、森林、土地等。地理学者一般将资源划分为矿产资源、生物资源、土地资源、水资源、海洋资源、气候资源、旅游资源、文化资源等。尽管这种划分在科学上并不严密和完备，但是它具有明显的可操作性的优点，区域管理，理论倾向于这种资源分类。

本文之所以强调区域的资源环境具有一体性的结构，就是资源存于环境，如矿产资源、能源，或者本身就是环境，如土地，许多情况下是不能分清它是赋存于环境还是本身就是一种环境。例如森林资源既是赋存于土地中，本身又作为一种环境和能源。资源环境结构作为区域的基本结构是区域具有的第一地理学本性，或者称自然禀赋。开发资源就必然意味着改变环境，破坏生态结构。另一方面，开发资源环境改变环境有时是有积极意义的。例如我国江淮地区，春秋战国时代尚保持着“厥草惟夭，厥本惟乔”的森林植被状态。秦汉以来，特别是南北朝以来，区域得到逐步开发，环境演变成今天农田生态系统为主、城市密布的状态，它们对区域人口的生存与发展具有积极的作用。如何发挥这种资源环境结构的经济意义，是区域治理中管理活动的存在意义。

资源环境结构的第二个特点是由环境的地域分异性所决定的。这就使区域内部各亚区和区域之间资源环境特征不同。这种不同也就产生区域和亚区在开发利用的方向、目标、政策等诸多方面一系列的差异，区域治理必须注意这种由资源和环境结构首先决定的地域差异性。区域的差异性起源于资源—环境结构的自然本底性。一个区域的资源—环境结构是由它的自然条件首先决定的。比如由气候条件决定了一个区域是温带环境，这样它就不可能具有热带资源和热带环境过程。又如一个地貌上的高原区决不会形成同纬度平原地区的农业资源。在一般情况下，地质、地貌、气候条件是不可改变的，这就是使区域的资源—环境结构存在的特定的本底。区域治理必须承认本底是不可改变的。当然应该注意自然界的长期演化，如第四纪冰期与间冰期的波动，人类活动引起CO₂倍增，引发全球性增温，都可能改变区域的气候，从而改变区域资源—环境结构的本底性。区域治理的管理学的任务之一，就是要防止这种本底的改变。事实上，全球变化问题成为了1980年代以来环境管理科学的最大热点。这种差异性结合资源环境的自然禀赋还导致了区域发展的比较优势的存在。比较优势是区域治理应该遵守的铁律。

局部可重构性和区域可重构性是区域的资源—环境结构的第三个特点，这往往是区域治理中可以对区域进行管理学操作的物理基础，实际上人类活动从古至今一直在重构着区域的资源—环境结构。例如人类砍伐森林，将土地改造为农田，人类使河流改道，获得水资源、农田资源和交通资源。这些过程都是重构资源—环境结构的。这种重构就是区域的管理活动，人类在几千年的文明活动，形成了自己强大的重构资源—环境结构的能力，形成了对区域管理的能力。然而，到目前为止，人类的重构能力还是有限的，自然界也只是局部可重构的，愚公移山的故事，作为寓言是美的，作为自然的真实是不存在的。这是区域管理必须清楚的地方。必须清楚，区域的可重构性受到一定自然规律的约束，中国早些年呼叫的“改天换地”，“有条件要上，没有条件也要上”，其后果是破坏了原来的良好的资源—环境结构，造成了环境退化、资源浪费。区域对环境改造有个故事：有人建议用定向核爆破把喜马拉雅山炸开个口子，类似愚公移山。人们嘲笑这种设想脱离实际，他们说，这件事感动了上帝，他就派两个营的神仙下凡，把这座山抬走（因为一个神仙背不动），结果喜马拉雅山被抬起来，神仙部队发现没处放，只好又放回去。其实喜马拉雅山挡住的湿润气流是行星风带，宽10²~10³ km，即使炸开了，那么多土石往哪放?人类改造自然的力量至少在现在还很小。这个故事告诉我们，人类对区域的管理必须服从区域的自然规律。

环境风险性是资源—环境结构区域管理必须承认的第四个区域管理特点。人类对资源—环境的结构开发或重构，达到一定阈值时，将使环境系统发生突变而向着对人类不良方向演化。这种突变和演化可能使环境发生重大变化，将会提高自然灾害发生的概率。由于人类是适应于现存的环境结构的，所以一般讲来，环境结构的变化被理解为对人类是有害的，尽管并非是这样。人类现在致力应对全球气候变化，就体现了环境管理的一种能力，防灾减灾也是一种适应资源环境结构的能力。到目前为止，由于人类对于资源—环境的科学认识还是十分有限的，人类很难预料环境演变的方向和效益，而一旦环境恶化，可能从多方面打击人类长期的物质积累和生存环境，因此，区域的环境管理具有保守主义特征：环境演变将带来风险已经作为一种管理公理为人们所接受。因此，可以认为特别是对自然灾害的防治，是区域管理的重要任务，区域管理需要管理学的控制功能。

区域的资源—环境结构的第五个特点，是它在技术进步下具有突变性，这就决定了区域管理的另一特点——鼓励创新。比如中东地区，是一个干旱的沙漠地区，在石油没有被利用和石油开采技术不发达时，是世界上荒芜的地带，随着人类社会技术的进步，发生了技术创新，特别是石油开采技术为人类发现和发明了，石油作为一种自然资源被人类所利用，这一地区自然禀赋的性质发生了变化，中东地区成为了世界富裕的地区，技术改变了区域的性质。另一方面，一些资源富裕地区，由于资源被过度开发，环境破坏，经济又会陷入破产。例如我国玉门地区，由于局部的石油被开发近于枯竭，成为了贫困地区，区域经济形态发生了突变。由此可见，区域管理的一个重要任务就是要推进区域创新，首先创新管理，创新技术已经成为了区域管理核心目标，技术创新，将对资源环境结构的控制与人口管理紧密地联系在一起。

区域构成不仅有资源环境，重要的还有人口，而且人口是聚集的，通过管理手段控制或调控人口是区域治理的重要功能，然而对人口问题，更多的需要治理。人口治理中的人口控制仅仅是区域治理的一个元素。在中国哲学中，治理主要是人口问题。

长期以来，由于控制人口在中国已经成为了计划生育的专用名词，因此在区域治理问题方面，关于人口管理，地理学使用了一个包含控制和校正的词汇——调控，调控包含调节与优化控制的意义。中国人强调以礼治国。中国传统文化中，人分几等，以礼定亲疏的思想在孔子时代就被否定，孔子说“礼之用，和为贵”，治理目标就是建立和谐社会，维护人类与自然的和谐关系，或者用地理学语言讲，保持人地关系协调。由此可见，区域的治理，核心的是和谐为中心人口的治理，而不是人口的控制或者提倡阶级斗争。

如何治理人口而不是控制人口，首先要看到人口结构的特点。区域人口作为一个群体，具有它的经济性。俗话说“人有一张口，还有一双手”，反映了这个区域性质的经济性，因此区域治理中的人口管理，第一要解决区域民众吃饭问题，其次还要解决人口的就业问题。而不是完全否认人口群体的经济性。

区域的人口的第二个特点，就是他们是聚集的。聚集是人类社会发生了第一次产业分工后发生的区域进化特征。区域的人口聚集为区域提供了集体的劳动力资本和集体的人力资源、知识资本。正如“人有一张口，还有一双手”所述，人口自己创造了人力资本也创造了消费市场。这就是区域治理中人口问题的经济性起源。人口聚集就像资源环境作为区域的自然禀赋一样定义了区域。在克鲁格曼的理论中，它被称为区域的第二本性（second nature）^[7]，这个本性使得区域人口依托它的经济性组织起来形成了城市、城市群，乃至于经济上关系更密切的或多或少具有行政管理意义城镇体系，这使得区域的人口的治理是通过城镇存在并且被组织为体系而体现的。

区域治理就要治理城镇体系，城镇体系是区域组织起来的大城市到乡村的结构系统，乡村是它的一个层次，称其为城镇体系是习惯叫法。城镇体系是区域经济发展的函数，在管理学意义上，城镇体系具有层次性，我们说的例如长江三角洲地区，是以上海为一级中心，南京、杭州为二级中心，苏州、无锡、常州、宁波、湖州等为更次级的中心（长江三角洲有地貌学和经济学上的两种理解。区域管理的长江三角洲通常指地貌上的三角洲，长江三角洲地区是指经济理解，它包括地貌上不属于长江三角洲的南京、镇江、绍兴、宁波、舟山等地），直至当地农村，确定适应资源环境生态条件的城镇体系，就是区域治理的重要内容。对城镇体系的治理，意味着对人口组织的经济特性的经济进化引导。过去1 000年的经济进化表明，对区域治理的这种进化引导会发生专业化分工。当前中国经济发展已经实现工业化，在中国产业革命深入的情况下，结合信息化产业的兴起，区域治理政策就需要向区域专业化方向倾斜，发展区域专业化是区域治理的基本任务，是区域治理调控区域经济结构的重要管理任务。现在，区域专业化这个特点表现为区域内产业集群放置，例如我国传统文明的基地——黄河中下游地区，发生了工业化，河南、山东产业集群如火如荼地发展，因此在本区，区域治理任务是对区域组织——城市的城乡体系的要因势利导，其手段包括推行区域知识管理，推进产业技术溢出、对城市人口和产业结构实行管理调控。需要注意的是，区域治理没有专业化分工，城市之间只会竞争，没有配合，就形不成城市的产业链和产业生态系统，并不能协同发展。区域治理的一个重要任务就是利用区域行政关系促进产业分工下的产业链和生态系统，进而形成城市在区域中的城市领导力作用，过度强调城市竞争力，而不是协调、合作，就可能给区域自身带来伤害。

关于地区领导力，这里有个教训。在某个国际城市，在产业发生信息化产业发展的初期，其行政长官提出发展自己城市为信息技术、文化产业的枢纽，建设数码港，结果遭到反对，市民担心区域合作会使得自己已经发达的城市吃了亏，兄弟地区沾了自己的光，拒绝合作，拒绝发挥城市的地区领导力。结果在新经济条件下，产业生态系统的空间位置转移，经济增长不可持续了，在某些误导的条件下，当地民众或多或少形成了不满情绪。由这个教训可以明白，在协调意义下区域城市城镇体系的领导力建设是区域治理人口治理领域的核心。

必须指出，人口聚集为城市，城市创造了技术溢出和市场，城市的这种溢出效应是起源于城市集中了人力资源，提供了公共设施和公共服务，公共设施是称为社会资源的东西。历史上，城市的人口聚集与公共设施发展互动，使得区域得到了发展，其中为公共服务的设施是区域治理建设必不可少的，鉴于我国广大乡镇地区，多年公共投入不足，发展公共服务设施是乡村振兴的关键。目前中国正在实施乡村振兴战略，乡村作为一个人口的聚集地，需要设施，并把这些这些设施作为公共资源调控起来，提高公共服务效率。离开了这一点，乡村振兴的区域治理就会失败。在非乡村的更大区域，需要发展文化—技术枢纽城市，从针对区域结构层次性、聚集性和经济性的管理，进一步凝结人口，形成具有文化创新、研发活动产业化的创新枢纽城市。当前，发展创新枢纽城市构成了区域治理的基本主题^[8]。

在人口管理的治理意义上，重要的是要有人本主义精神。一度流行的驱赶城市“低端人口”的政策，对区域治理来说，从管理学意义上是倒行逆施的。那些所谓低端人口，可能经济上“一穷二白”，但是这些人如毛主席评价，是最想“要干，要革命”，贵州是中国最贫困的省，就是这个省出了龙永图、任正非这样的人物，穷则思变，区域治理推进区域进化关键就在于承认人权，承认在法律上人人平等。

总之，区域管理的对象是资源—环境结构，区域治理的核心内容是对区域城镇体系及其联系着的区域经济系统。

区域治理是区域管理具有进化意义的有优化目的的拓展，亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中，提出管理活动包括“计划、组织、指挥、协调和控制”五项内容，或称管理的五个范畴，是管理的本意，也适合作为区域治理的手段。区域管理恢复这个管理学本意，就能发展区域治理理论。在现代，区域治理有中国传统的治国理政意义，但是不能仅用古代的治理理论来认识区域治理，而要把管理学思想原理结合起来，坚持以人为本的人本主义选择，结合区域的地理学本性（nature），发展出中国的区域治理学说。