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2021 , Vol. 41 >Issue 11: 97 - 105

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.11.011

Spatial Characteristics and Influencing Factors of "One City With Two Districts" in Small and Medium-sized Coastal Cities：A Case of Rushan City in Shandong Province

  • LIU Zhaode , 1 ,
  • WANG Menghan , 1, 2, ※ ,
  • LIN Zhiwen 1 ,
  • SUN Wenwen 1
Expand
  • 1. School of Architecture and Urban Planning，Shandong Jianzhu University，Jinan 250101，Shandong，China
  • 2. Jining Planning Design & Research Institute，Jining 272000，Shandong，China

Received date: 2020-08-27

  Revised date: 2021-06-22

  Online published: 2025-04-17

Fold

Abstract

Small and medium-sized cities play an increasingly important role in the urban system,and gradually become important cores of regional economic development and population agglomeration. In coastal small and medium-sized cities of China,the spatial phenomenon of "one city with two districts" is common,which is caused by a certain distance between the new district and the old district. However,some of the cities,lacking of overall planning and coordination for the development of new and old districts,results in a series of problems such as unbalanced layout and inefficient utilization. This paper studies the spatial characteristics and influencing factors of the phenomenon of "one city with two districts" in small and medium-sized coastal cities by the means of comprehensive analysis and comparative analysis. The study states that: 1) The spatial development has five main characteristics under the pattern of "one city with two districts" : functional difference,stage expansion,rupture of connection,low efficiency of utilization and social differentiation. 2) Coastal strategy and coastal resources endowment are the basis for the formation of the two-area pattern. The dual effects of location constraints and real estate drive lead to the spread of low-quality space. 3) Spatial resource mismatch and low industrial level restrict the improvement of spatial efficiency. The rapid expansion of the new area and the dislocation of the functions of the two areas result in the spatial separation and social differentiation.

Key words： small and medium-sized coastal cities; urban space; one city with two districts; spatial characteristics; Rushan City

Cite this article

LIU Zhaode , WANG Menghan , LIN Zhiwen , SUN Wenwen . Spatial Characteristics and Influencing Factors of "One City With Two Districts" in Small and Medium-sized Coastal Cities：A Case of Rushan City in Shandong Province[J]. Economic geography, 2021 , 41(11) : 97 -105 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.11.011

《中国中小城市发展报告（2019）》指出我国中小城市数量众多，发展要素聚集，其高质量发展对我国现代化建设、全面建成小康社会具有决定全局的长远意义。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》第十二章提出要促进大中小城市和小城镇协调发展，把加快发展中小城市作为优化我国城镇规模结构的主攻方向。国家“十三五”规划、“十四五”规划先后将“加快发展中小城市”“大中小城市协调发展”上升为以人为核心的新型城镇化战略实施的重要举措。可见，中小城市协调健康发展对我国城镇体系完善尤为重要。
城市空间是城市中各种空间实践的载体，是城市中经济、政治、社会、生态等各要素综合作用的外在表现，是判断城市发展、制定规划策略所遵循的基本依据。城市空间研究一直是地理学界与规划学界关注的核心议题，自1980年代至今，随着城市发展，研究内容不断丰富并逐渐走向成熟。最初以城市空间形态、结构的归纳以及空间扩展的主要模式、驱动机制分析为主，探究城市空间发展与城市各要素间的相互关系，为城市空间研究奠定了基本框架，研究方法多采用定性分析[1⇓⇓⇓-5]。随后受计量地理学影响，学界开始以定量分析的方法，多视角、多层次研究城市空间形态结构演变、演变的驱动机制、演变对城市环境的影响等[6⇓⇓⇓⇓⇓-12]。近年来，定性定量结合分析成为城市空间研究的主流方法，并在以往基础上深入研究了多种要素与城市空间发展的作用关系，主要涵盖地形[13]、产业[14⇓-16]、政治[17]、土地[18]等。21世纪初，中小城市的城市空间相关研究开始兴起。最初，学界采用定性分析的方法，总结中小城市空间形态的影响因素[19-20]，探讨大城市周边[21]、都市连绵区内[22]等不同区位下的中小城市发展的动力机制。随后，学界逐渐采用定性定量相结合的方法，分析不同职能分工对中小城市空间发展的影响[23]，研究平原[24]、盆地[25]、丘陵[26]等位于不同地形地貌区域的中小城市空间拓展的特征。但涉及沿海中小城市，对其城市空间特征的研究则相对较少。
改革开放以来，我国东部沿海中小城市凭借自身资源优势与沿海化战略支持发展迅速，并逐渐与中部、西部中小城市拉开差距，其城市空间增长较快，但沿海中小城市快速城镇化也伴随着诸多空间问题。一方面，“十九大”报告中“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”“加快生态文明体制改革”“牢固树立社会主义生态文明观”等重要指示下，在空间维度审视沿海中小城市空间发展历程，总结发展过程中的特征与问题，探讨未来沿海中小城市发展对策，对沿海中小城市空间可持续利用、开展“城市双修”有一定参考价值。另一方面，目前对中小城市的空间研究切入视角较为单一，缺乏对城市空间的系统性分析，无法评价城市空间在不同角度的发展情况，也缺乏中小城市发展过程中较为典型的空间现象关注与分析。20多年来，乳山形成的“一城两区（一个中心城涵盖两个独立城区）”现象，由于新城与老城统筹协调不足，空间发展失衡造成的诸多问题十分典型，其依靠传统产业与土地财政的发展路径在沿海中小城市中也具有一定的代表性和时代性。在此基础上，通过对乳山“一城两区”在空间功能、空间拓展、空间联系、空间效率及空间分异五个方面特征的总结，对以后的沿海中小城市空间研究具有一定的借鉴意义。再一方面，五级三类国土空间规划体系有序建立，国土空间治理体系与治理能力现代化目标逐步实现，在此背景下探讨沿海中小城市典型空间现象及其影响因素，也可为沿海中小城市的国土空间治理与规划提供科学的依据和参考。

1 研究基础

1.1 分析视角

社会生产关系日益复杂化，空间实践逐渐多样化，需要多维视角分析城市空间。首先，城市空间必然是满足人类需求、经实践而诞生的产物，必然由若干功能单元有序构成，其功能属性是城市空间的核心属性。城市空间的不断扩展也反映功能单元总量的增加，空间总量增加至较大规模时，需要以不同尺度界定空间所满足的功能，由此得出空间拓展与空间层次两个视角。由于一定范围内空间功能有限，人类需要转换不同的空间以满足特定需要，空间单元间必须建立物理联系以实现人或物的场所转移，归纳得出空间联系视角；主体对空间的利用程度不同，空间单元各自功能发挥的程度不同，归纳得出空间效率视角；空间单元间的功能差异反映在劳动分工、社会关系语境下人类群体在不同区域的集聚，归纳得出空间分异视角。
空间功能是分析体系中的核心视角，对应城市规划中功能布局；空间拓展反映功能单元的数量变化，空间层次反映功能单元的界定尺度，空间联系反映功能单元的场所转换，空间效率反映功能单元的有效使用，空间分异则反映功能单元的群体差异，这五个方面作为分析体系中的主体部分，分别对应城市规划中城市规模、城市分区、城市交通、城市产业、城市社会结构（图1）。
图1 分析视角逻辑关系与对应规划术语

Fig.1 Logical relationship of analytical perspectives and corresponding planning terminology

1.2 案例选择

乳山地处胶东半岛东南端，2019年城区常住人口32万人，属于I型小城市。将山东乳山作为研究案例，原因如下：①沿海中小城市滨海新区选址距离老城较远、产业园区（开发区）建设规模超出实际需求造成老城与新区空间脱节、建设用地效率低下、人地关系紧张等问题较为普遍。②沿海中小城市新区与老城区发展大致可以分为两种类型，一是以港口开发为契机，形成了港区（产业园区）和原主城区共同发展的模式，如温岭、连云港、日照、莱州、黄骅、盘锦等；二是经济开发区建设、大事件促动或行政中心迁移，形成两区共同发展的格局，如临海、慈溪、海阳、招远、龙口等。乳山滨海新区选址建设受地形影响较明显，港口和产业园区的带动作用不突出，其表现出的“一城两区”内生性发展的特征十分典型。③乳山宏观区位可达性一般，滨海新区、产业园区建设动力不足，其依赖房地产、传统产业发展新区也凸显了近年来中小城市对“土地财政”发展模式的依赖。由于城市规模偏小，财政能力有限，导致了投资分散，老城和新区公共服务水平均较低的局面尤为突出，具有一定的代表性。

2 乳山市“一城两区”空间特征

根据发展实际、现有数据，选取空间功能、空间拓展、空间联系、空间效率与空间分异五个视角，以乳山为例，梳理沿海中小城市“一城两区”现象的几种典型空间特征。乳山两城区分别指老城区（包含产业园）与滨海新区，滨海新区包括已经与银滩度假区连为一体的徐家镇区、海阳所镇区及白沙滩镇区。

2.1 空间功能的差异性

据2017年乳山城区用地现状分析，老城区与滨海新区分别承担服务本地居民与外地游客的职能，在功能单元的拓展上两区分别呈现出由内向外圈层差异、由西向东的带状差异（图2）。
图2 空间功能分析

Fig.2 Spatial function analysis

老城区和滨海新区大致形成服务城市“内部”和“外部”的功能分区。老城区功能定位为城市综合中心区，兼具生活生产功能，具有相对完善的公共服务设施体系，主要服务本地居民；滨海新区功能定位为旅游休闲度假胜地，以居住功能为主兼有少量产业功能，公共服务设施相对不足，主要服务外来人口。
老城区功能单元由内向外拓展，第一圈层位于老城核心位置，根据地租理论模型，原有功能单元逐渐被替换为商业、行政等其他功能；第二圈层为本地居民提供居住空间、生活服务；第三圈层以工业制造为主，逐渐拓展城市产业功能，完善城市产业结构。滨海新区功能单元由西向东拓展，第一板块承担海阳所镇的生活服务职能，第二板块发展滨海新区海洋产业、装备制造，第三板块是为外来游客提供旅游居住功能的度假区。

2.2 空间拓展的阶段性

1990年代以来，乳山城市空间不断拓展，建成区面积由1996年的18.0 km2增加到2017年的62.25 km2，年均增长率为6.08%。依据建成区面积和两区面积增量的变化特征，将空间增长划为三个阶段（图3）。
图3 空间拓展三阶段

Fig.3 Three stages of space growth

第一阶段，1996—2005年，老城低速外延增长，滨海新区迅速起步。1990年代以来，随着山东半岛对外开放的加速，沿海中小城市空间增长加快，乳山两城区建成区面积增加到2005年的25.6 km2，年均增长率为3.99%。老城区空间增长基于县城原有用地呈现出明显的外延性扩张特征，出现了“城区外拓”及“城市蔓延”，与大城市空间增长类似。老城建成区面积由1996年的16.3 km2增加到2005年的20.3 km2，年均增长率仅为2.46%。滨海新区凭借优质的岸线资源，人口和产业集聚速度加快，建成区面积由1996年的1.7 km2增加到2005年的5.3 km2，年均增长率达到13.46%。两区建成区面积增量基本一致。
第二阶段，2006—2012年，老城快速南向拓展，新区向东超速增长，建成区面积由2006年的29.4 km2增加到2012年的55.38 km2，年均增长率高达11.03%，明显高于胶州（5.54%）、即墨（2.27%）、龙口（1.34%）和荣成（0.93%）。开发区规模增加，老城区不断向南、向东拓展，建成区面积由2006年的21.8 km2增加到2012年的31.37 km2，年均增长速度高达6.25%。凭借银滩度假区建设，滨海新区向东扩展，建成区面积由2006年的7.6 km2增加到2012年的24.01 km2，年均增速高达21.13%。
第三阶段，2013—2017年，受宏观经济环境和政策影响，两城区空间增长趋于稳定，增速逐年降低，建成区面积由2013年的58.07 km2提高到2017年的62.25 km2，年均增长率仅为1.75%，明显低于胶州（4.79%）、荣成（4.86%），略高于即墨（1.45%）和龙口（1.54%）。此间，老城空间增长趋于稳定，建成区仅增加了1.93 km2，年均增长率仅为1.46%。滨海新区受到土地制约和房地产市场的影响，建成区面积由2013年的25.76 km2提高到2017年的28.01 km2，年均增长率也仅为2.12%。滨海新区占全市建成区面积的比重由1996年的9.44%提高到2017年的44.99%，原以老城区为核心的空间格局被打破，形成老城区与滨海新区并重的“一城两区”格局。第三次国土调查数据显示，老城区的城镇空间为40.20 km2，滨海新区建设空间为53.08 km2。

2.3 空间联系的断裂性

结合前述空间拓展的脉络，梳理2019年乳山卫星影像的主要道路及公交线路数据，进行空间句法空间穿行度与空间整合度分析，两个城区间联系存在一定程度的断裂。
新区与老城联系断裂。金银大道与银金大道是老城区和滨海新区仅有的两条交通线路，其空间穿行度最高（图4左）。由于两区拓展各行其道、交通网络不完善及旅游旺季银滩人流过多等原因，两条道路并没有满足新区空间快速拓展带来的交通需求，夏季交通“蜂腰”问题严重。两条干道交通压力过大，两区的空间联系被削弱。老城区与滨海新区仅有3条公交线路，占所有公交线路（82条）的比重仅为3.65%。
图4 空间句法的空间穿行度与整合度分析

Fig.4 Spatial integration and traversal degree analysis of spatial syntax

滨海新区各组团空间联系断裂。滨海新区道路网密度不均衡，次干路系统不完善，空间整合度低、可达性差。与老城区相比，海阳所、白沙滩、银滩度假区的空间可达性较差（图4右），且尚未形成跨镇连续性空间功能走廊，导致滨海区域衔接不足，空间的联系被进一步削弱。除老城区外，银滩度假区仅与海阳所镇、白沙滩镇、徐家镇仅有9条公交线路，占比10.98%。

2.4 空间利用的低效性

通过对两城区空间布局、土地效益、利用时间三个角度分析，得出两区在不同程度上存在空间利用低效性的特征。
老城区土地蔓延，旧区更新缓慢难以适应空间功能变化的需求，外围空间布局零散、开发强度不足、土地效益较低。老城区外围空间的分布较为零散，空间布局的紧凑度由内向外递减，空间紧凑度分别为0.759、0.623、0.344（图5）。老城空间集聚效应尚未形成，主轴两侧单一性质居住用地、工业用地较多，土地效益不高。2019年，乳山与其他沿海县级市对比中，其建成区每平方公里的工业增加值、规模以上工业企业利税总额均在末位（表1）；2018年，乳山亏损企业94个，占威海亏损企业（327个）的28.75%，比例最高。2018年，乳山规模以上工业企业数量（355个）与温岭（851个）慈溪（1 499个）的比值分别为0.417、0.237。加上“工业围城”对城区生态环境的负面作用，导致土地综合效益更低。
图5 建成区空间紧凑度分析

Fig.5 Compact degree analysis of urban construction

表1 沿海县级市土地效益对比(亿元/km2)

Tab.1 Land benefits in coastal county-level cities (100 million yuan/km2)

沿海县级市（区） 建成区内工业
增加值（排名）		 建成区内规模以上工业
企业利税总额（排名）
胶州市 8.85 3.52
即墨区 10.83 2.51
龙口市 14.64 6.34
莱阳市 3.85 2.17
蓬莱市 9.37 4.83
招远市 10.7 4.32
海阳市 2.83 0.64
荣成市 8.64 4.08
乳山市 5.90（7） 1.64（8）
滨海新区空间利用更加低效。新区各组团空间紧凑度较低，测度的平均值（0.326）低于老城区外围测度值，最小值为0.166（图5）。新区建设虽受地形限制，但新区内建设用地布局零散、尚未开发用地较多是主要原因。2017年，新区建设用地面积28.01 km2，占新区面积比重为67.1%。银滩度假区设施配套严重不足，难以支撑预期人口数量，居住用地占比（78.89%）过高，服务设施类用地面积1.12 km2，占比仅为3.74%。2020年，社区医疗设施、中小学步行15 min覆盖率仅为4.2%、1.3%，而老城分别达到82.5%、80.1%。度假区的海景地产经营模式，全年利用效率不高，滨海新区春冬两季不宜居住，银滩全年人口呈潮汐性变化，2018年12月份住户通水率仅为19%。度假区房价不高，带来财政收入较少。截至2019年7月，银滩房产网站出售住宅共计77套，售价30万以下住宅（54套）占比70.12%，30~40万元住宅（17套）占比22.1%。滨海新区旅游经济效益较低，2018年，乳山全年游客1 102万人次，高于蓬莱市92万人次，但66亿元的综合收入不足蓬莱（135亿元）的50%。

2.5 社会空间的分异性

城市社会空间分异，即空间上体现为不同社会群体的分异与集聚。2019年7月，对老城区与滨海新区居民各发放50份问卷，面对面采访，现场回收问卷。分析得出，两区存在明显的社会分异现象，居民在年龄、语言、收入、住区等方面存在明显的差异（表2）。即使在旅游旺季，人流客流最多的情况下，两区居民间交流依旧很少，且外地居民也以籍贯、语言等要素划分社会团体。据问卷统计，本地居民与外来游客交流情况中，53%的受访者与对方基本没有交流，19%交流较少，仅有3%交流较为频繁。
表2 两区居住分异现象

Tab.2 Residential differentiation between two districts

地区 老城区 滨海新区
户籍所在 乳山户籍（82%） 非乳山户籍（78%）
年龄结构 25岁以下（36%）、50岁以上（46%） 60岁以上（68%）、35岁以下（20%）
常用语言 乳山方言（82%） 省外方言、普通话（86%）
收入水平 1 000~5 000元/月（74%） 5 000元/月以上（60%）
居住时长 6个月以上（76%） 3个月以内（92%）
住区所在 城区街道（66%） 海阳所（20%）、白沙滩（62%）

3 “一城两区”空间特征的影响因素

3.1 宏观背景和资源禀赋是两区形成的基础

自1979年以来，国家设立经济特区、沿海开放城市，推动海岛建设开发、浦东开放发展，邓小平同志南巡讲话极大地推动了沿海城市对外开放。1990年代初，以邓小平第二次南巡讲话和浦东全面开放为标志，中国沿海地区城市快速发展，建设滨海新区、产业园区是这一时期沿海中小城市发展的共同特点。1992年中韩建交背景下，威海市各县区凭借自身区位优势，大力吸引韩资，纷纷设立工业园。
郡邑时变，山川难易。乳山老城区受北部山体限制难以拓展，但东向与南向土地充足。乳山依托其省级经济开发区，在老城南部设立韩国工业园；凭借市域东南优质滨海空间，建设滨海新区。200 km长的海滨岸线，优美的海湾、优质的沙滩及众多的岛屿，自然环境得天独厚，经20多年的发展，形成了目前集旅游度假、养老地产、工业制造于一体的滨海新区。

3.2 区位约束和外力不足导致空间低质发展

改革开放以来，中心城市辐射带动和外资拉动已经成为中小城市发展的重要外力，区位条件成为中小城市接受带动与投资的关键因素。部分沿海中小城市宏观区位可达性不强，空间发展的外部带动不足，产业层次较低，内生动力相对较弱，导致空间发展的品质较低。
乳山宏观区位优势不足，对外联系仅有高速公路和普通铁路，交通站点均远离老城区和滨海新区。青烟威荣城际铁路未经乳山，直接影响到乳山与周边地区的联系。港口发展滞后，国家一类开放口岸的乳山口港，受腹地限制，仅有2个万吨级泊位，2019年吞吐量343.8万t，占威海市的比重仅为9.27%。乳山地处威海、烟台和青岛的结合部，3个城市处于极化发展阶段，受其辐射影响均较小。从威海市域层面看，乳山位于市域西南，远离威海市发展的重心；从青岛的辐射带动看，海阳的阻截作用十分明显；从烟台的辐射带动看，烟台发展的重点向西偏移。据第三次经济普查统计，乳山市企业与青岛、威海和烟台有联系的企业分别仅有4、1和1个。2005—2019年，乳山外商直接投资额占威海市的比重与经济外向度均呈下降趋势，分别由15.87%下降至2.19%、14.97%下降到4.62%。
乳山近30年没有重大事件影响和重大基础设施带动，属于典型的内生型增长模式，经济增长虽然比较稳定，但发展质量与温岭、慈溪、海阳等中小城市差距十分明显。2017年，乳山城区面积与温岭、慈溪的比值为1.153、0.520，但城区人口、地区生产总值的比值仅为0.612、0.371和0.555、0.357。与乳山毗邻的海阳市，因2012年亚洲沙滩运动会举办及核电站建设的带动，其新区与老城联动发展的局面逐渐形成。

3.3 规划引导和地产驱动促使城市空间蔓延

为响应国家沿海化发展战略，沿海中小城市各类空间规划为滨海新区的跨越发展提供了价值动力、开发正当性及空间的制度保障。同时顺应滨海旅游地产与制造业热潮，海岸资源丰富的沿海中小城市发展房地产，具有港口、制造优势的沿海中小城市发展产业园区，以此推动城市发展。
1996年乳山城市总体规划提出巩固完善老城区、逐步实施城市战略转移，把建设重点转移到银滩，形成一城两区、五组团的空间结构。2005年城市总体规划继续提出城市建设与发展应充分结合滨海环境，解决多年来城市临海不靠海的问题，规划结构依然为一城两区，并将海阳所、白沙滩、徐家镇纳入滨海新区，同时在滨海新区规划市级行政文化中心。至今，老城区公共服务、基础设施的重心仍未实现实质的迁移，工业用地集中在开发区。滨海新区用地快速扩张，但功能单一，公共服务设施匮乏。受国家政策与财力限制，新的市级行政文化中心仍未建设，滨海新区整体环境难以提升。
乳山海岸资源丰富，滨海新区海景地产、养老地产发展迅猛。2004年，滨海新区建设用地仅为4.7 km2，但已出让土地26 km2，均为居住用地。2006—2012年，乳山市房地产开发投资完成额高于多数沿海县级市，2013年后稍有下降趋势，但整体水平依旧较高（图6）。2006—2019年，乳山市建筑业总产值和公共财政收入的皮尔逊相关系数高达0.927。
图6 沿海县级市房地产开发投资对比

Fig.6 Investment contrast of real estate development in coastal county-level cities

3.4 产业层次和资源错配制约空间效率提升

部分沿海中小城市长期受自身规模和区位限制，产业结构层次不高，创新能力不强，缺乏产业特色；企业收益较低，建设用地增加没有提高实质效益，就业带动不足，人口增长缓慢或逐年外流。各类功能单元在建设时序、空间分配上存在失衡，导致预期功能发展受限，空间效益不高、实践主体不断减少制约着空间效率的提升。
乳山第一产业仍以传统种植业、养殖业为主。第二产业多为资源与资源加工型企业，传统工业占工业产值的比重在76%以上；企业规模的碎石型结构十分突出，；乳山规模以上工业企业中大型企业仅有1家，且处于亏损状态，中国500强、山东100强企业均榜上无名，上市公司仅1家；城市创新能力不足，2019年科技创新支出占比（2.4%）不足慈溪（5.64%）的1/2，2019年专利授权量年仅为荣成的22.2%、胶州的20.1%。2009—2019年乳山经济开发区工业用地增长率为16.69%，但同期工业产值、一般公共预算收入增长率仅为14.56%、12.89%。2019年海阳所镇、徐家镇和白沙滩镇工业产值占全市的比重仅为16.72%。乳山二三产业从业人员不足13万，不足全市人口比重的25%。老城区常住人口增长缓慢，滨海新区则以流动性人口波动增长为主，而大部分乡镇人口呈现出负增长的趋势，根据第七次人口普查数据，2010—2020年乳山户籍人口、常住人口年均分别减少6.04万人、10.78万人。第三产业仍以传统商贸、餐饮服务和交通运输业为主，仅房地产业从业比重（10.17%）超过威海（9%），其他现代服务业水平较低，文化旅游业从业人数和产值比重依然较低，旅游资源的价值未得到充分的体现。
服务设施、商业住宅与其他设施资源在空间分配上严重失衡，导致滨海新区的旅游度假功能大幅减弱。截至2019年7月，滨海新区兴趣点（POI）2 600个，不足老城区（14 082个）的1/5，仅占总量的7%；服务设施数量过少，老城区各类服务设施数量与密度远大于滨海新区。设施可实际服务人口过少，削弱了滨海新区对外来人口的吸引能力。海景住宅数量过多，滨海新区房产类POI共1 457个，占滨海新区POI总量比重为56.04%，现以旅游养老地产为主导的滨海新区，因其服务设施过少，预期功能也没有达到理想程度。旅游养老地产本身限制导致供需错配，导致人口暂住时间进一步减少。滨海新区并不适宜全年居住，6~9月份人流集中，潮汐性特征明显；企业不足，就业机会不多，外来购房者无法在当地获得收入以长期居住；购房者多为外来个体，无法建立社会关系网络；临近沿海城市同质化竞争严重，银滩房地产业低位运行，成交量下降、房价滞涨。

3.5 新区扩张过快与功能错位削弱空间联系

沿海中小城市的老城与新区通常作为城市经济发展对内延伸与对外开放的两个扇面，分别服务城市的“内”与“外”。新区往往以靠海镇区为基础发展，但镇区人口基数较少、设施基础薄弱难以支撑新区规模快速增长，导致新区综合功能难以发挥，外加两区功能相对独立，从而弱化了两城区的空间联系。
两区功能错位分化了乳山滨海新区外来暂住旅客与老城区常住居民两类社会群体。滨海新区海景地产的开发模式，为迎合外来游客享受沿海城市宜人滨海生活的单一需求，其住区开发仅配套基本的日常生活服务；对于本地居民，长期生活在沿海地区，没有对大海的强烈向往，滨海地区并非长期居住在沿海城市的最佳地点。滨海新区大量地产开发，但服务设施不足，减少了两类群体的经济交流机会，既无法满足旅游的多样消费需求，也无法带动当地居民就业，加剧了两区居民的社会分异现象。

4 结论与建议

20年多来，我国大城市与中小城市均有新区建设，但中小城市在人口、经济、行政管理以及在城市发展的统筹能力上不如大城市，所以中小城市在新区与旧区、生活空间与新生产空间（开发区）会出现一等程度的割裂。沿海中小城市响应国家沿海化战略或受土地、地形等自然因素影响，采取了不同于其他中小城市将新区在老城基础上拓展或就近布置的做法，将新区选址在城市中距离老城区较远的滨海区域，所以沿海中小城市“一城两区”现象在空间上表现较为明显。

4.1 结论

本文以传统路径发展的典型沿海中小城市乳山为例，分析其“一城两区”的特征及影响因素，主要结论如下：①乳山两城区空间拓展呈现出明显的阶段性特征，是我国城镇化与经济快速发展时期中小城市空间快速拓展的时代缩影。老城与新区分别作为城市发展内外两个扇面，是近年来中小城市发展新区、产业园区，参与国家乃至国际产业分工体系的基本空间取向。②乳山两城区土地利用低效的问题在中小城市较为普遍，多数中小城市发展的外力不足，其发展路径单一、产业创新能力不强、统筹协调能力有限，不足以适应国内外经济形势的变化，倾向于采取土地财政等传统方式发展新区，容易导致中小城市两城区发展失衡、新区与产业园区土地利用低效等问题。③乳山两城区分离、空间联系不足的问题在沿海中小城市比较常见，其社会分异现象与滨海新区海景地产开发过快直接相关。近年来，沿海中小城市均有海景地产，但乳山新区设施配套难以支撑地产开发的速度，单一居住功能无法增加两区居民的交流机会，加剧了两区社会分异现象。

4.2 建议

目前中小城市“一城两区”现象存在问题的同时也伴随着人口收缩现象，但应理性看待我国快速城镇化时期遗留的这些阶段性问题。跨行政区域的劳动力转移造成的人口收缩并不代表中小城市的全面衰落。响应国家“以城市群为主体”发展的大方向，立足于城市群的整体发展，制定符合国情的中小城市增长或收缩的“精明发展”策略，提升中小城市居民的人均效用是中小城市国土空间治理的关键[27]。对此，地方政府作为国土空间治理的责任主体，在中小城市国土空间治理与规划中应关注以下方面：①落实新发展理念，探索“双循环”格局下中小城市发展动力。加快各项制度创新，发挥中小城市市场基数和内需潜力，激发基层积极性与创造性。服务城市群中心城市创新成果产业化，主攻先进制造中下游，与城市群内其他同级城市形成多样化但知识相关的产业结构，以城市群为单位参与国内国际双循环[28]。②提高决策水平，厘清家底，做好空间管控加减法。坚持生态文明理念，统筹开发保护，服务国家生态保护与粮食生产大局。在合理划定三条控制线的基础上，严格管控生态保护红线与永久基本农田，灵活制定城镇开发边界内开发措施。探索符合当地实际的土地集约利用、存量用地更新、耕地占补平衡政策，逐渐摆脱对土地财政的依赖。③加强空间统筹，构建优质高效“双城”空间格局。在明确双城功能定位的基础上，寻求功能互补，加强空间联系，统筹要素配置。树立“经营”理念，结合地方实际，制定功能单元梯度准入机制与腾退收储机制，统筹低效用地再开发，提升要素价值及利用效率。④坚持以人为本，补齐短板，营造宜居和谐生活。提升服务设施标准，形成应对多目标人群、多服务周期、多规模层次的全覆盖公共服务体系。基于城市承载能力，合理配置基础设施，落实重大交通设施、区域性市政设施空间布局要求。⑤注重弹性管控，预留空间，制定刚柔相济保障措施。预留政策空间，注重指标的刚性约束，但要因时因地制宜，弹性传导约束性指标，弹性调控开发与保护，激发下级责任主体的积极性与创造性，保障规划分期目标实施。预留土地指标，应对国内外环境及城市主导产业转型，保障城市动力转变的空间供给。
本文对沿海中小城市“一城两区”特征与影响因素进行了针对性解读，但分析深度有所欠缺。选取的案例存在一定的局限性，未能全面体现“一城两区”的全部特征，影响因素有待深入挖掘。在后续研究中，将进一步增加案例的样本数量，对影响因素的分析加入更多的量化研究方法。

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