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Economic geography >

2021 , Vol. 41 >Issue 9: 40 - 47

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2021.09.005

Logic and Effect of Coordinated Governance of Ecological Environment in the Administrative Junction Area

  • JIA Xianwen , 1 ,
  • LI Zhou 2 ,
  • LIU Zhiyong 1
Expand
  • 1. Provincial Cooperative Innovation Center of Dongting Lake Eco-economic Zone Construction and Development，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，Hunan，China
  • 2. Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China

Received date: 2021-01-23

  Revised date: 2021-07-19

  Online published: 2025-04-01

Fold

Abstract

Administrative barriers,interest competition and the nature of public products lead to the "barrier effect","prisoner's dilemma" and the poor cooperation process among administrative regions. The governance of ecological environment in the administrative junction area is an open system of non-linear,non-equilibrium,mutual competition and cooperation,which is highly consistent with the synergetics. This is the logic and mechanism of the coordinated governance of ecological environment in the administrative junction area. A collaborative governance model of ecological environment governance should be built in the administrative junction area. Under the coordination of the ecological environment department and the emergency management department,using laws and regulations,systems,economy,ethics and other control parameters,we should integrate various elements of each different part and each administrative region,and give full play to the complementary effect of the different part,the effect of spatial coordination and the effect of process integration. These will produce the effect that the whole is greater than the sum of the parts. Government should provide policy support in many aspects,such as establishing multi-center partnership,cultivating social organizations,implementing the combination of legal system and moral governance. Through these methods above,we try to realize the orderly governance of the ecological environment and achieve the goal of maximizing governance effectiveness in the administrative junction area.

Key words： administrative junction area; ecological environment; coordinated governance; governance mechanism; governance rffect

Cite this article

JIA Xianwen , LI Zhou , LIU Zhiyong . Logic and Effect of Coordinated Governance of Ecological Environment in the Administrative Junction Area[J]. Economic geography, 2021 , 41(9) : 40 -47 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2021.09.005

改革开放以来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但也造成了较为严重的生态环境污染。尤其是行政交界区各级政府在推行以经济发展为中心的过程中，容忍将行政交界区资源和环境利用到甚至超过极限，破坏区域生态环境。随着近些年政府采取措施，强力推行绿色发展观，引起了市场和社会对生态环境的高度重视，我国生态环境明显好转。但是，行政交界区生态环境治理中政府、市场和第三部门都存在某些缺陷或失灵，“屏障效应”与“囚徒困境”明显，行政区之间合作流程不畅。如何构建整体协同模型，推动行政区之间多主体、跨区域一体化联动，是解决行政交界区生态环境治理的重大课题。
“环境合作共治”不仅仅像May与Williams所预言的是20世纪末环境保护体系的发展主轴[1]，也是21世纪生态环境治理的研究重点。行政交界区生态环境治理作为“环境合作共治”的重要组成部分，是目前学界和政界的研究热点，其研究主要围绕治理演进、治理困境和治理体制机制三方面展开。一是关于行政交界区生态环境治理演进研究。有学者运用演化博弈模型对政府跨界治理决策行为进行动态模拟，得出政府跨界治理决策演化是一个不断“试错”过程的结论[2]；也有学者研究了省际交界区跨界环境风险过程管理，认为省际交界区环境风险合作共治是一个事前因利益引发风险、事中因外部效应“免费搭车”、事后因多重高压而联动的演进过程[3]；学者胡佳则以长三角地区、泛珠三角地区、环渤海地区等三个典型区域为例，探究了跨行政区环境治理中地方政府协作的政策演进，归纳总结地方政府协作演进的模式和成效[4]。二是关于行政交界区生态环境治理困境研究。主要观点集中在：传统基于行政区域内的碎片化治理模式已无法化解跨界环境风险[5]；行政交界区管理薄弱，往往是污染企业建厂的最佳选择[6]；由于邻近政府环境规制执行失灵，导致空间溢出效应，无法规制市场失灵，部分企业选择跨地迁移，污染风险加大[7]；财政分权加剧了政府间横向竞争和纵向竞争，造成市场分割加剧，行政区之间更加难以统筹，生态环境治理困难[8]；跨界各辖区没有足够的激励去治理环境，很多企图通过“搭便车”转移污染，博弈的结果是地方政府都不大可能加大力度去治理公共污染，行政区间污染外部性随着分权程度的增强而提升[9]，而且距离下游行政边界越近，水污染程度恶化的速度越快[10]。三是关于行政交界区生态环境治理体制机制研究。学者们提出，需要加强制度设计，构建统一的生态功能区财政转移支付制度体系[11]；完善环境污染政府主导、市场配合和社会参与的合作治理新模式[12]；建立生态文明协同治理体系[13]和区域间生态补偿机制[14]；明确区域“共有产权”，赋予流域管理机构监督与惩罚流域地方政府权力，推动参与式流域管理[15]。
国内外学术研究取得了较为丰硕的成果，分析了跨行政区生态环境合作治理的演进过程及其困境，提出了合作治理机制。政界也为生态环境协同治理进行了大量的探索，如整合多个部委的职责成立了生态环境部、开展环境监察等等。学界理论研究和政府的实践探索，为本研究打下了坚实的基础。但当前研究仍存在不足，对行政交界区生态环境协同治理逻辑和机理的理论探究不够；跨行政区生态环境协同治理主要集中在对区域主体协同研究，但主体协同未必就能产生协同效应，缺乏关于如何实现主体、区域、过程整体联动及其协同效应相关研究。本研究将以行政交界区生态环境治理为研究对象，探讨行政交界区生态环境治理与协同学的契合性，即协同治理逻辑和机理，通过构建行政交界区生态环境主体、区域、过程的整体协同治理模型，分析行政交界区生态环境协同治理效应，以促进行政交界区生态环境有序治理，实现人与自然及经济与社会的和谐共生。

1 行政交界区生态环境治理与协同学理论的契合性：协同治理的逻辑

1.1 协同学理论阐释

协同学理论由德国物理学家哈肯在1970年代创立。哈肯认为协同是系统内部各要素间的和谐状态，协同学是研究一个远离平衡的复合、开放系统，外界环境变化达到一定阈值下，通过内部非线性作用，自发由无序状态走向有序状态的学问[16]。郑巧等认为协同学是研究大量子系统相互作用形成复合、开放系统，在一定环境下，子系统间通过非线性作用产生相干现象和协同效应，使系统形成自组织结构，并通过自组织有序化程度不断作用，使系统从无序状态到有序状态[17]。协同学将一切研究对象视为由子系统构成的系统，通过合作促使系统内各要素之间处于和谐、有序状态，它研究的是开放系统如何从无序发展到有序或者从一种有序结构发展到另外一种有序结构的学问[18]。综上，学界对协同学的理解基本相同，即在一定的条件下，远离平衡的开放系统，在内部的非线性作用下，自发由无序状态走向有序和谐的状态的过程与路径。
不稳定性原理、支配原理和序参量原理是协同学的三个基本原理。不稳定性原理意指除旧布新，如果系统保持稳定，新的结构就无法形成，当且仅当系统不稳定时，才会有变革的动力，新的结构才能形成。支配原理认为有序结构是由少数几个慢变量、不稳定模或子系统决定的。当系统远离临界点时，系统内部的矛盾、冲突、不平衡处于被压抑和被约束状态；当系统逼近临界点，系统内部的矛盾、冲突、不平衡将被释放出来；当系统到达临界点，这些矛盾、冲突、不平衡被非线性放大，最终慢变量、不稳定模、长寿命子系统起到了支配作用，从而形成有序结构。序参量原理是描述系统整体行为特性的宏观参量，是系统内部大量子系统之间的合作和协同一致的产物，是指系统趋近临界点时，各子系统发生关联，形成合作关系，协同行动，并具有指示或显示出新结构形成的作用，导致序参量的出现。序参量一旦形成就成为主宰和支配系统演化过程的力量[19]。
协同学理论认为系统从无序到有序的过程中需满足一定条件：系统是开放的，与外界环境进行能量与信息交换；存在竞争与合作，使各子系统能协同产生出超越自身各要素的作用；系统处于非平衡状态；存在着对子系统行为起主导作用的序参量；具备为系统自组织结构形成与功能发挥提供保障的外部环境，亦即控制参量；具备维持系统稳定性与连续性、实现自身目标的反馈机制[16]。

1.2 行政交界区生态环境协同治理逻辑

行政交界区生态环境治理由诸多不同的治理主体、不同区域、不同流程等系统构成，系统具有一定的开放性，处于非线性、非均衡状态，系统间相互作用、竞争与合作，外部环境保障进一步增强。行政交界区生态环境治理特性与协同学理论高度契合，是行政交界区生态环境治理的逻辑与机理。

1.2.1 行政交界区生态环境治理是一个开放系统

行政交界区生态环境治理是一个复杂开放的动态系统，由不同行政区的政府、市场、社区、公众以及第三部门等主体在一定的政治、经济、文化等环境下不断地同外界进行物质、能量和信息的交换，获取决策信息，协同生态环境规划、预防、治理、评估和修复，由此形成了生态环境治理主体系统、客体系统、区域系统、过程系统、手段系统等子系统，每个子系统又嵌套着若干次级系统。其中，治理主体系统是我国生态环境治理系统的核心部分，是整个系统的“序参量”，它支配着生态环境治理系统的状态，决定整个系统从无序到有序的变化状态。但我国生态环境治理主体单一、跨域合作困难、市场和公民社会发育不完善，生态环境治理存在一定的封闭性。生态环境治理一定程度的封闭性现实与治理要求的开放性矛盾，是生态环境治理变革的动力，将推动行政交界区生态环境治理从无序到有序转变。而且随着法制的完善、政府自我革新、市场发育、公民社会的逐渐形成，政府之外的力量不断发展壮大，治理主体将动态变化，政府的封闭性被进一步打破。一个有限、封闭的系统已经不能容纳转型社会所带来的快速多变和混沌无序，政府、市场与公民社会通过“协同”这一自组织重塑有序结构、合作治理公共事务是大势所趋[17]。因此，随着市场与社会参与力量不断增强，政府、市场与社会协同共治局面将形成。

1.2.2 行政交界区生态环境治理系统存在大量的非线性

非线性特点表现为相互作用系统之间以及系统与环境之间具有相干性、不均匀性、不对称性。相干性是指发生作用的系统不是独立的，而是相互关联的，以丧失要素的独立性为前提，强调整体效应，相互竞争与合作，线性叠加失效，在数量上不能简单相加，整体不等于部分之和；不均匀性是指相互作用系统给予不同的条件，将表现出不同的结果，存在多重解，即具有明显的时空特征；不对称性是指系统作用力并非对称的，而是处于支配与被支配、决定与被决定关系[20]。
行政交界区生态环境治理满足非线性的三个特征。首先是具有相互竞争与合作的相干性。行政交界区生态环境治理在行政区之间、主体之间存在竞争，但通过合作博弈，实现区域整体福利最大化是趋势，也是民心所向。行政交界区生态环境治理也不是各个组成要素功能的简单叠加，而是各个行政区、各个主体、各种手段等系统的相互作用，形成新系统，新系统的功能不仅在数量上大于各个子系统之和，更是质的变化与提升。其次，行政交界区生态环境治理相互作用具有时空特征。各个行政区空间上加强合作，逐步建立政府、市场、公民社会合作伙伴关系，实现跨界生态环境治理一体化、持续化等等，提高跨界生态环境治理效率与效益。再次，行政交界区生态环境治理呈现不对称性。各政府采取自上而下的决策机制，按照自己的偏好主宰生态环境治理，社会与居民被排斥于决策与管理之外，缺乏需求表达的渠道，不能有效监督各地生态环境治理状况，效果难以保证。虽然政府支配作用符合非对称性特性，但在生态环境保护多重压力下，政府试图调动市场、社会、居民等各个主体的积极性，需要在协同合作中发挥引领作用。行政交界区生态环境治理出现以上非线性现象的原因是系统的各个子系统之间，通过相互联系、相互作用，形成一种协同机制，凸显非线性功能和整体功能。

1.2.3 行政交界区生态环境治理系统目前处于非平衡状态

不稳定性原理认为当且仅当系统不稳定时，才会有变革的动力，形成新的结构，从而实现从无序状态向有序状态的演化。行政交界区生态环境治理涉及到多个行政区，存在“集体行动困境”，各行政区企图“免费搭车”，将外部负效应转移到其他管辖区。各个行政区环境治理投入资源不够，尤其是在实行财政分权，扩大财政自主权后，各行政区倾向于将新增加的财力用于生产性支出，而忽视辖区内包括环境在内的公共服务供给[8]，加之外界约束无力，导致公众所需要的优质生态环境这一公共产品供给不足，成为制约行政交界区可持续发展的瓶颈。这种非平衡的无序供给状态，为协同共治提供了条件。社会的责备、居民的不满、上级政府的高压，使得地方政府、市场和社会相互之间不断发生碰撞、交流，不稳定状态积累到某一临界点时，将会发生突变，系统将从不稳定状态进入稳定状态，从无序发展到有序。当然，有序是暂时的，随着新的环境问题出现，以及公众对环境的需求变化，出现“涨落”现象，这种有序将会被打破，又处于一种新的非平衡态状态，亟待向有序状态转变（图1）。
图1 行政交界区生态环境系统演化进程

Fig.1 Evolution process of ecological environment system in administrative junction area

1.2.4 行政交界区生态环境治理系统具有自组织性

行政交界区生态环境治理系统包括治理主体系统、客体系统、手段系统、区域系统、过程系统等子系统，每个子系统又嵌套着若干次级系统，这些系统在内部力量推动下相互作用，自发地使整个系统趋于稳定状态。系统新结构或新功能的形成具有内在性和自生性特征。行政交界区生态环境治理自组织性主要包括以下几个方面：一是行政交界区的社区和居民主动组织起来，保护生态环境，社区、居民的“避邻效应”、保护母亲河等就是自组织的表现；二是新闻媒体依靠自身的影响，为生态环境治理呼吁呐喊；三是NGO自发地聚集社会各界人士，为实现环境保护目标积极行动。当然，自组织性离不开外部保障，尤其是作为生态环境治理控制参量的法律、政策、伦理等，须为促进系统自组织结构形成及其功能发挥提供保障。实践也反复证明，每一次生态环境事件的解决无不包含了公众自组织的作用和法律、政策、伦理等外部保障功能。而且，法律法规、政策制度对公民社会的培育以及培育程度直接关乎自组织力作用的发挥。
综上所述，我国行政交界区生态环境治理与协同学原理高度契合，是一个开放、动态、复杂系统，不断与外界进行物质、能量、信息交换；系统呈现非线性现象，凸显整体功能；系统处于非平衡状态，存在涨落现象；系统具有自组织性，有外部条件保障。行政交界区生态环境治理与协同学理论的高度契合正是实施生态环境协同治理的逻辑与机理。根据这一契合性，借助郑巧等对协同治理的界定[17]，本文得出行政交界区生态环境协同治理含义，是指在行政交界区生态环境治理中，政府、市场、第三部门、社区及公众等构成的动态开放的子系统，在经济、法律法规、制度、伦理等控制参量外部保障下，通过系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，自发地出现有序结构，产生大于局部或子系统所具备的新能量和力量，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理行政交界区生态环境，实现生态环境治理时间、空间和功能上从无序发展到有序，最终达到生态环境治理效能和效果最大化。

2 行政交界区生态环境协同治理机制再造与协同效应发挥

一项制度好坏的衡量标准在于能否降低交易费用，应以交易费用最小化的方式将不同特征交易与不同治理结构组合起来[21]。协同治理模式就是这样一种制度安排，实现交易费用最小化和资源配置的最优化[22]，通过“自组织”治理模式，以平等、协商的方式构建一套“集体行动”制度，促使区域共同体获得持久的共同利益[23]。新时代我国生态环境部的组建是对生态环境治理作出的一项制度安排，旨在整合职责，降低交易成本，协同治理生态环境。行政交界区生态环境协同治理，就是在法律法规、制度、经济、伦理等控制参量的外部保障下，将各类要素整合在一起，在政府部门的主导下，充分利用多主体、多区域优势互补、协同作用，凸显主体互补效应、空间配合效应、过程一体化效应。这些效应的融合和放大，产生整体大于局部的效果，实现行政交界区生态环境治理从无序到有序，达到治理效能和效果最大化目标（图2）。
图2 行政交界区生态环境协同治理及效应

Fig.2 Synergetic governance and effect of ecological environment in administrative junction area

2.1 建立多中心协同共治机制，凸显主体互补效应

目前诸多的公共管理是一个牵动全局的系统，不是国家或市场能解决的，自我组织是更为有效的制度安排[23]。政府、市场、第三部门和居民等相互独立的决策中存在竞争，需要通过签订合约或利用核心机制来解决冲突[24]，建立多中心协同共治机制，实现优势互补。如图2，在吸纳企业、公众和第三部门等治理主体的基础上，组建国家生态环境协同委员会，隶属生态环境部或应急管理部，作为各省生态环境治理和生态环境应急事件的协调机构。各级环保部门和应急管理部门成立相应生态环境协同委员会，通过法律法规、制度、经济、伦理等控制参量，协调下一级各行政区政府行动，合作治理交界区生态环境，并由下一级各生态环保部门（必要时应急管理部门）及其生态环境协同委员会执行，吸收政府各部门、企业、公众和非政府组织，通过跨界多主体互通联动，解决行政交界区生态环境问题。
促进政府、市场、第三部门和社区及居民协同合作，利用各自的优势、避免其缺陷，发挥多主体互补效应。国内外学者对政府、市场、社会融合或协同作用进行了直接或间接论证，认为社区、社会团体与政府、市场合作，能平衡政府与社会公众间的关系与利益[25]，社会、市场、政府共同为支撑现代经济社会发展提供了组织体系[26]，单一的政府或市场在治理中都难以取得实际成效，而应该是政府与市场的组合，以及各种资源配置方式不同程度上的选择[27]。生态环境治理也不例外，需要融合政府、市场、第三部门、社区及居民等多个主体，发挥各自优势，将制度嵌入到一定的社会关系中，利用制度的规范约束力，结合道德规范等强大的非正式力量，产生协同效应。如图3a~图3d分别说明了政府、市场、第三部门、社区和居民在生态环境治理中各自的作用方式与优势，e是政府、市场、第三部门及社区与居民束的交集，阴影部分a就是协同治理互补效应。它融合了政府、市场、社会的优点，政府可充分利用公权，把握宏观方向、顾及公平与正义、提供资金；市场通过价格机制、竞争机制，聚集各种生产要素，注重效率，以最低的成本和最佳的投资收益来治理生态环境；第三部门利用社会机制，注重公益性，突出个性化和强化及时回应；利用社区、居民道德规范约束机制，发挥其第一线监督作用。总之，生态环境协同治理是一种区别于传统单兵作战的新体系，既能充分发挥行政交界区市场竞争机制优势，避免政府单向操作的低效率，也能利用各个政府或社会组织的规划、决策、监督和及时回应的优势，避免因市场外部性导致公共性的流失，兼顾公平、效率和公益性，节约信息搜索成本，降低执行成本和监督成本，减少内耗，促进不同主体利益分享与成本分摊，提高治理效率，使行政交界区生态环境的消费者福利最大化。
图3 生态环境治理中政府、市场、第三部门以及社区和居民协同互补效应

Fig.3 Synergetic and complementary effects of government, market, third sector,community and residents in ecological environment governance

2.2 构筑跨区域合作机制，凸显空间配合效应

行政壁垒和“屏障效应”是行政交界区生态环境治理的顽疾。在利益最大化驱动下，各行政区从区域本位出发，强化边界功能，使其对相邻行政区经济要素流动和空间联系发生“切变”[28]，体现在对生态环境、产业扩张、基础设施、市场等产生“切变”，导致行政交界区生态环境治理的“碎片化”和“集体行动困境”。传统模式中，单个地区均难以化解跨行政区生态环境治理困境，需要区域协同合作。但区域联动不是自觉形成的，具有被动性。其逻辑是：环境事件发生后，给当地居民和社会造成了极大危害，出现民众请愿、媒体介入、第三部门呼吁、上级政府甚至是中央政府的高压，方能促成跨行政区合作。这种环境事件发生后的联合行动逻辑，交易成本较高，尤其是行政交界区一般远离行政中心，地理位置较偏，生态环境脆弱，管理较为松散，协同难度更大。
建立跨区域全方位协同治理机制，强化各行政区整体性和一体化，提升区域整体效应，是解决行政交界区生态环境“囚徒困境”和“碎片化”的重要路径。各行政区摈弃传统行政区思维，打破行政壁垒，开展自由平等对话，将跨边界各个行政区视为一体，强调行动的一致性，降低盲目竞争，化解矛盾与冲突，共享信息，实现公共理性和公共利益最大化。发挥上一级政府、生态环境部门及其生态环境协同委员会的作用，统筹所管辖的各个行政区生态环境治理，防止行政区之间竞争所带来的无效耗损，尽可能避免一个行政区获取收益的政策或行为，其负效应由另外一个行政区来承担的现象发生。充分利用各行政区要素禀赋和区位优势，合理调配、共同开发资源，促进要素空间流动和互补，发挥规模集聚效应。共同承担跨行政区生态环境治理成本，共同获取收益，必要时相互让渡优势资源和给予对方补偿，防范为利益过度竞争，避免道德风险和逆向选择，避免过度理性而追求本位主义导致公地悲剧，实现区域整体效应，提高治理效率，克服“免费搭车”和“集体行动困境”，防止重复建设，更好地回应、满足跨区域跨部门的社会多元化需求，在更大范围内优化配置有限的资源，解决“碎片化”难题，达到双方共同福利的帕累托最优效应。

2.3 构建一体化运作机制，凸显过程整合效应

行政交界区生态环境多中心治理产生的主体互补效应，以及区域合作产生的空间配合效应的发挥，需要通过一体化运作机制来实现。构建一个集规划、预防、治理、评估和补偿为一体的生态环境运作机制，凸显过程整合效应，促进主体互补效应和空间配合效应最大程度的发挥，也是行政交界区生态环境协同治理的重要组成部分。
行政交界区生态环境治理在上一级生态环保部门的领导下（必要时应急管理部门协同参与），由上一级生态环境协同委员会协调跨区域生态环境治理，促进多主体联合行动，按照行政交界区生态环境治理事前预防、事中响应和事后反馈三个阶段构建一体化运作机制，通过规划、预防、治理、评估和补偿等过程的无缝对接，发挥过程的整合效应，提高运作效率。首先，加强事前规划与预防。生态环境协同委员会指导下一级行政交界区各政府联合制定生态环境防治规划，组织各行政区生态环境全天候的联防联控，吸纳政府、私人部门、第三部门、社区组织和居民的参与，加大对环境风险源排查、识别、评估，建立跨区域数据库及监控系统，完善预警机制，制定应急预案，克服行政交界区“屏障效应”和“切边效应”，避免各个行政区以边界为天然屏障，维护自身利益，释放环境风险因子，造成生态环境事件。其次，强化事中响应与治理。当第一阶段预防失利，生态环境事件发生后，各行政区在上一级生态环境部门和应急管理部的指导下，上一级生态环境协同委员会迅速启动合作治理，各行政区积极响应，运用各类资源，调动各种力量，避免“囚徒困境”。重点在于启动环境风险应急预案，及时有效地处置环境风险因子释放之后所造成的污染事件，严控生态环境风险的发展，降低污染事件的影响。再次，落实事后评估与反馈。生态环境治理取得一定成效后，对生态环境进行全面评估，按照评估结果制定修复措施，并根据治理中各行政区的权责及治理中的成本和收益，对行政区和相关当事人进行合理补偿。同时，反馈协同治理经验教训，修订与完善行政交界区生态环境规划和应急预案，提高下一轮生态环境治理能力和治理效应。

3 结论与政策建议

综上，本文得出以下结论：①我国生态环境治理存在困境，尤其是行政交界区生态环境治理较为困难，需要构建跨域协同治理模型。②行政交界区生态环境治理与协同学原理高度契合，这是行政交界区实行生态环境协同治理的逻辑与机理。③通过行政交界区生态环境协同治理模型运行，可以完善协同治理机制，凸显主体互补效应、空间配合效应、运作一体化效应，产生整体大于局部的效果，实现行政交界区生态环境治理从无序到有序，达到治理效能和效果最大化目标。
构建生态环境协同治理模型，产生协同效应，解决行政交界区生态环境治理跨界问题，需要从建立合作伙伴关系、培育社会组织、实行法治与德治结合等多个方面提供政策支持。

3.1 突破封闭的行政系统，建立包容的合作伙伴关系

经济组织与社会组织不再是政府管理系统中一个子系统，两者之间是一种合作伙伴关系。它们都是生态环境治理的参与者，不能互相替代。而市场、社会和公众参与生态环境治理的广度和深度取决于政府的态度，政府要一改以自我为中心的思维，不能以挑剔或蔑视的眼光看待市场和社会对生态环境治理的作用，要突破封闭的行政系统，以包容胸怀，主动接纳不同行政区生态环境的保护者、破坏者、受害者以及生态资源的所有者、使用者、受益者等利益相关者参与，以一种平等、协商的方式，建立利益相关者高度认同和平等伙伴关系，构建合作交流平台，通过社会、市场、公民自愿合作和对政府权威自觉认同实现善治，方能有效达到生态环境治理目标。发挥政府相关部门的协调作用，尤其是环保部华北、华东、华南、西北、西南、东北督察局对片区的统筹作用，协调不同行政区的生态环境治理，防范行政区之间生态环境保护中的“囚徒困境”。理顺上下级政府间、平行政府间关系，建立上下级政府间互补关系，尤其是中央与地方政府协同关系，构筑地方政府间互动网络，分清各自职责。加大政府与市场、社会良性互动，框定政府权力的行动边界，加大经济性放权和行政性放权，将部分权力主动让渡给市场与社会，以发挥市场和社会不可替代的作用，实现政府、市场和社会的协同配合，真正发挥各自优势，增强治理效果。

3.2 培育社会组织，提高公众参与度

行政交界区生态环境治理突破封闭性、建立包容合作伙伴关系，社会组织必不可少。我国目前生态环境治理公众参与制度还不成熟，社会组织缺乏，以个体分散参与为主，利益表达分散，整体压力效应不够，其诉求难以进入地方政府决策，从而反过来挫伤了公众参与的积极性。社会组织能极大提高公众参与的有效度。培育社会组织是行政交界区生态环境协同治理的关键。要颁布扶持政策，加强法律监督，降低社会组织准入门槛，改严格控制为积极引导，改前置审批制为备案制，以培育、规范社会组织，尤其要加大对行政交界区这一特殊区域生态环境保护组织培育，采取政策引导、资金扶持，做大做强生态环境保护组织，壮大社会组织参与环境治理力量。
同时，创造社会组织参与行政交界区生态环境治理条件，提高社会组织参与度。一是完善信息公开制度，各行政区通过一定方式向社会公开各自生态环境信息，实现行政区之间的生态环境数据共享，为社会组织参与生态环境治理奠定基础。二是制定可操作性程序，保障社会组织作为独立主体规范有序地参与行政交界区生态环境治理的规划、预防、治理、评估、补偿等权利。三是各地方政府建立生态环境治理反馈机制，防止公众“被参与”现象发生，提高社会参与的积极性和有效度。四是建立和完善社会组织及公众参与生态环境治理的救济制度，加强制度的执行力度，确保社会组织及公众环境权利遭到侵害时，能及时得到救济。五是加大能力培育，提升生态环境社会组织的内部治理能力、协调动员能力、资源获取能力和技术服务能力。

3.3 法治与德治结合，增强控制参量

制定和完善法律法规及乡规民约，充分发挥法律、舆论、社会网络、互惠性规范及信任等社会资本的重要作用，实行法治与德治结合，增强行政交界区生态环境协同治理控制参量。
发挥法律法规的强约束作用。一是完善行政交界区生态环境治理法律法规，构建以环境保护法为基本法、以区域协同法为单行法的法律法规体系；赋予行政交界区协调机构立法权，各个行政区协调机构颁布的法律法规，经上一级行政区人大备案通过后生效；地方政府间因交界区协同治理需要而签订的合作契约，经各行政区人大分别通过后具备法律效力。以此确保行政交界区生态环境治理有法可依，保证合作治理的有效性与有序性。二是行政交界区生态环境执法、司法和监督一体化。明确各行政区生态环境治理权责，促进跨行政区政府间联动，尤其是推动执法联动、案件移送、行为监督、信息互通等方面协同合作，建立和完善流动法庭制度，处理跨行政区生态环境案件，实现执法、司法和监督的无缝对接。
法律的作用是有限的，起到“兜底”作用。实现行政交界区生态环境全覆盖、全天候治理，法治还应与德治结合。要积极引导和有效利用伦理道德、风俗习惯、乡规民约等非正式制度，发挥道德舆论机制、网络机制、信任与规范机制、声誉机制的作用，提倡通过道德原则、行为规范和道德舆论评判来调节公众行为，通过民间构建的网络促进互利合作和实现外部效应“内部化”，通过区域相似的文化背景和生活习俗、认同的意识形态指导和规范居民行为，通过获得群体认同、声誉、自尊和个人声望促使人们诚实守信、按规行动。这些道德约束作用与法律强制作用互相补充，促使行政区之间、组织之间、个体之间合作，最大限度解决行政交界区生态环境治理难题。

References

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