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2024 , Vol. 44 >Issue 3: 147 - 159

DOI: https://doi.org/10.15957/j.cnki.jjdl.2024.03.015

Evolution Characteristics of Rural Innovation Policy and Its Implications for Rural Development：Based on Analysis of No. 1 Central Document （2004-2023）

  • LIU Bin , 1, 2 ,
  • TANG Chengli 1 ,
  • ZHOU Guohua , 1, ※ ,
  • YI Chun 2
Expand
  • 1. School of Geographical Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410081，Hunan，China
  • 2. College of Architecture and Urban Planning & Laboratory of Key Technologies of Digital Urban-Rural Spatial Planning of Hunan Province，Hunan City University，Yiyang 413000，Hunan，China

Received date: 2023-09-01

  Revised date: 2023-12-10

  Online published: 2024-09-12

Fold

Abstract

The No.1 Central Document which focuses on the issues of agriculture,rural areas and farmers is the top-level design and comprehensive reflection of China's rural development policy. Rural innovation is an important support for comprehensively promoting rural vitalization. This study,using Rost Content Mining text analysis software and a dual three-dimensional analysis framework,summarizes the evolution characteristics of rural innovation policies in the No. 1 Central Documents from 2004 to 2023. The text analysis shows that: 1) The word of innovation,with a strong centrality,has formed a semantic network with agriculture,rural area,countryside,technology and other related words.2) The three-dimensional analysis based on industrial innovation,institutional innovation,and social innovation shows that agricultural technological innovation,institutional innovation,as well as organizational and service innovation have always been the emphasis of innovation policy. 3) The three-dimensional analysis based on the subjects of innovation,the chains of innovation,and the tools of innovation policy shows that the rural innovation subjects are becoming more diverse,the trend of the integration of innovation chains and industrial chains is obvious,and the guiding effect of three types of policy tools,namely the supply-type,direction-type,and environment-type,is remarkable. 4) The evolution of rural innovation policies has the periodic characteristics of gradual promotion,deepening and expansion,as well as optimization and improvement. Facing the requirements for building a strong agricultural country and rural modernization,it is proposed that the key points for the future development of rural innovation are to improve the rural innovation policy system,to strengthen rural technological innovation with quality-orientation,to promote rural social innovation with the goal of sustainability,and to build a rural innovation system with urban-rural cooperation.

Key words： rural innovation policy; text analysis; evolution characteristics; rural development; innovation; agriculture,rural areas and farmers; urban-rural coordination

Cite this article

LIU Bin , TANG Chengli , ZHOU Guohua , YI Chun . Evolution Characteristics of Rural Innovation Policy and Its Implications for Rural Development：Based on Analysis of No. 1 Central Document （2004-2023）[J]. Economic geography, 2024 , 44(3) : 147 -159 . DOI: 10.15957/j.cnki.jjdl.2024.03.015

创新是引领发展的第一动力，在现代化建设全局中居于核心地位。创新在农业农村现代化建设全局中同样居于核心地位。全面推进乡村振兴、加快建设农业强国、创新建设中国式乡村现代化，离不开创新驱动乡村的内生动力[1-2]。创新政策在新型产业技术与产品开发、成果推广与市场应用、创新人才培育等创新环节，发挥了重要作用。乡村创新政策是指针对乡村发展和改革制定的政策措施，旨在促进乡村经济社会的创新发展。2004年起中央一号文件聚焦“三农”工作，从顶层设计层面为乡村发展提供人口、土地、产业、金融、制度、创新等各项政策[3-4]，总结梳理创新政策演变对乡村发展过程中明确政策导向具有指导意义。
乡村创新研究是创新研究转型过程中兴起的一个研究主题与方向[5]。面向乡村领域的农业、制度、社会等创新研究逐渐成为国内外研究的热点[6-7]。1989年有学者提出我国农村将面临一个全面的创新阶段，包括技术创新、企业家创新、组织创新、制度创新以及空间创新，各自相互促进且相互制约[8]。乡村创新研究三大主要内容中，农业科技创新专注于技术、农业企业和农业系统竞争力，乡村社会创新侧重于通过考虑内生发展和社会创新寻求乡村变革[9]。农业科技创新是在技术、市场、政府以及综合驱动等多方动力共同作用下实现的，是推动传统农业向现代农业转型、应对市场竞争、缓解资源压力、实现农业可持续发展的关键因素和主要动力；乡村制度创新研究涉及农村土地制度、宅基地制度、集体产权制度等，尤其是土地制度创新，主要有从“两权分离”到“三权分置”的土地制度创新、农村产业融合用地制度创新、闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新[10-11]等；底层联系治理是国外乡村社会创新实践之一，指的是构建一个合作的中间地带，吸纳不同行政级别、地理规模和行业部门的参与者汇聚在一起共同决策[12]。精准扶贫是我国一项重要的社会创新，具有构建多元主体绿色创业扶贫体系、结合市场选择与政府支持推动产业发展、质量并重的脱贫考核机制等措施[13]。随着乡村振兴、农业农村现代化等重大战略的推进，乡村创新系统研究快速兴起。乡村创新系统是指各种与创新相关的主体要素（政府、企业、农户等）和非主体要素，以及协调各要素之间关系的制度、政策和文化在创新过程中相互依存、相互作用而形成的社会经济系统[14]。政府在乡村创新系统中处于统筹者角色，主体作用在于构建创新主体结构和融合创新目标及创新利益[15]。
研究发现，自2004年起中央一号文件的主题重新回到“三农”领域，成为党中央调整城乡发展战略与引导政策的重要起点。农业与乡村创新发展政策在历年中央一号文件中均有不同程度的体现，但少有研究对此进行总结梳理。2004年以来我国非农产业成为国民经济主导产业及经济增长的主要动力之一，进入工业反哺农业、城市带动乡村的发展阶段，为推动乡村各项创新活动创造了发展条件。因此，本文对2004—2023年中央一号文件中乡村创新政策内容进行高度概括与归纳总结，运用Rost Content Mining软件作为辅助工具分析文件高频词汇以及语义网络等，由此形成乡村创新政策话语分析。同时，采用双重三维分析框架系统梳理乡村创新政策内容，总结乡村产业创新、制度创新、社会创新三方面内容的演变特征以及基于创新主体、创新链、创新政策工具3个维度分析创新要素的演变特征。深入乡村创新政策导向下的乡村发展思考，为明确未来乡村创新重点方向提供参考依据。

1 研究材料与研究方法

1.1 研究材料与数据来源

运用文本挖掘、话语分析以及归纳总结等方法，选取2004—2023年共20年的中央一号文件进行研究。为了更好地研究文件中所呈现的“创新”话语特征，将文件中出现“创新”一词的标题与内容段落（遵照中央一号文件自然段落内容进行选取）整理成以“创新”为关键词的词库，得到一份总字数为15025个的创新话语体系。
从科技部、农业农村部、国家乡村振兴局等主要部门网站获取与农业和乡村创新有关的发展数据，如国家农业科技园区、国家农业高新技术产业示范区、国家农业科技创新联盟、现代农业产业科技创新中心、星创天地等历年已创建数量情况。

1.2 研究方法

1.2.1 词频及语义网络分析

采用Rost Content Mining 软件作为文本分析工具，具体分析步骤如下：首先，将文本相关内容转换成“*.txt”格式，删减无效词汇（如无意义的代词等），提取其高频词汇，并分阶段比较及总体评价前20位高频词汇的名称及数量；然后，对20年文本分阶段展开分析，由于各阶段文本中的文字数量不一致，需要将频次数通过以下公式进行标准化换算：

N b = N a · 100 / N m a x

式中： N a表示某一词语词频的绝对数量； N m a x表示该词汇所在文本中最大频次词汇的数量； N b表示该词汇词频标准化后的得分，再根据 N b的计算结果构建语义网络图。

1.2.2 双重三维分析框架

创新不仅是单一的技术投入或要素投入，还是科学、技术、政策、制度和网络建设协同促进的复杂过程[15]。乡村创新也不是封闭式的、孤立的活动，是多元化主体在不同阶段开展的连续活动。创新政策是经济、社会、文化等的综合体[16]，是一个整合性概念，乡村创新政策包含不同的政策手段与作用方式，其目标是推进城乡融合创新，实现乡村可持续发展。基于乡村创新的连续性、协同性以及创新政策的整体性，参考相关研究文献[17]，构建乡村创新政策的双重三维分析框架（图1），全面总结乡村创新政策的演进特征。一方面，基于文本呈现的乡村产业创新、制度创新、社会创新3个维度分析乡村创新政策的内容演进特征。另一方面，基于乡村创新活动的主体类型、创新链主要环节、创新政策工具类型构建三维分析框架，厘清2004—2023年中央一号文件中乡村创新政策中创新人才、创新平台、创新投入等各类创新要素的演进特征。
图1 乡村创新政策双重三维分析框架

Fig.1 Dual three-dimensional analysis framework of rural innovation policy

2 文本词频及语义网络分析

2.1 “创新”频次分析

“创新”在中央一号文件中的出现频次是反映乡村创新政策重要程度的直接体现。“创新”在2004—2023年的中央一号文件中共出现181次。其中，“创新”在文件主题中出现2次，分别为2012年《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的建设》和2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的建议》。此外，“创新”在文件的一级标题、二级标题中分别出现11次和29次，正文中出现139次。整体上，各年度文件中“创新”次数具有一定起伏变化且阶段性明显（图2）：2004—2011年次数较少，在5~8次之间；2012—2018年的次数大幅度上升，年均达到15次，其中2015年出现频次最高达18次；2019年以来次数有所回落，在3~8次之间。
图2 2004—2023年中央一号文件中“创新”出现频次

Fig.2 Frequency of “innovation” in No.1 Central Document from 2004 to 2023

2.2 高频词汇分析

高频词是文本中出现频率较高的词，通过对历年文本进行词频提取，提取前20位高频词汇，并对其进行标准化得分换算。较为明显的高频特征词有“农业”“农村”“创新”“建设”“推进”“科技”等（表1）。为归纳和体现阶段性特征，深入分析文件文本中的词频特征与转变过程，综合一号文件中“创新”出现的次数变化阶段，分别对2004—2011、2012—2018、2019—2023年3个时间段以及2004—2023年总时间段进行标准化换算，并进行对比分析。
表1 2004—2023年及各阶段中央一号文件文本前20位高频词汇

Tab.1 Top 20 high-frequency words of the texts of No.1 Central Document from 2004 to 2023

2004—2011年 2012—2018年 2019—2023年 2004—2023年
特征词 词频（次） 得分 特征词 词频（次） 得分 特征词 词频（次） 得分 特征词 词频（次） 得分
农业 75 100.00 创新 158 100.00 创新 41 100.00 农业 291 100.00
农村 67 89.33 科技 76 48.10 建设 35 85.37 创新 254 87.29
创新 59 78.67 发展 65 41.14 发展 29 70.73 农村 186 63.92
建设 46 61.33 建设 55 34.81 科技 21 51.22 建设 135 46.39
发展 29 38.67 改革 40 25.32 技术 15 36.59 发展 121 41.58
推进 27 36.00 技术 32 20.25 创业 15 36.59 科技 116 39.86
加强 27 36.00 社会 28 17.72 人才 14 34.15 推进 86 29.55
加快 26 34.67 经营 27 17.09 领域 14 34.15 加强 85 29.21
科技 24 32.00 金融 24 15.19 强化 13 31.71 加快 82 28.18
技术 23 30.67 制度 23 14.56 平台 10 24.39 服务 76 26.12
改革 21 28.00 强化 19 12.03 重点 10 24.39 机制 73 25.09
服务 18 24.00 成果 18 11.39 坚持 9 21.95 乡村 70 24.05
体制 17 22.67 人才 17 10.76 保障 8 19.51 技术 69 23.71
农民 16 21.33 国家 16 10.13 健全 8 19.51 改革 66 22.68
金融 16 21.33 政策 16 10.13 全面 8 19.51 体系 54 18.56
机制 15 20.00 资源 16 10.13 落实 8 19.51 农民 49 16.84
体系 13 17.33 投入 16 10.13 国家 7 17.07 现代 47 16.15
基础 13 17.33 工程 16 10.13 政策 6 14.63 金融 46 15.81
现代 13 17.33 建立 14 8.86 条件 6 14.63 完善 41 14.09
科研 12 16.00 科研 14 8.86 大力 6 14.63 强化 38 13.06
结合词汇词频得分情况，主要高频词为“农业”“农村”“创新”“科技”等，其词频得分在3个时间段及总体时间段中的排名基本处于首位。“建设”“推进”“发展”“加强”“加快”等是文件中体现政策推进程度的词汇，也是创新政策重要程度的体现，这些词汇的词频排名在各阶段中均有一定地位。“科技”“技术”“服务”“金融”“体系”“组织”等是体现乡村创新政策内容的词汇。2004—2011年，“科技”“技术”“服务”“体制”“机制”“金融”“科研”等内容突出，尤其在2012—2018年，“经营”“社会”“制度”“成果”“人才”等新内容词汇突出，体现了创新政策内容的更加全面。2019—2023年，进一步凸显了“创业”“平台”等内容。

2.3 语义网络分析

对2004—2023年各阶段文件内容进行语义网络分析，“创新”的中心性及关联特征（图3）。2004—2011年文件中“创新”与“科技”“技术”“建设”等共同形成网络中心（图3a），“创新”的中心性较强。“创新”与“发展”“农业”“农村”“新农村”“科研”等词频形成次一级关联网络；与“模式”“人才”“体系”“工程”“金融”“经营”“制度”等词汇直接关联。2012—2018年文件中“创新”的中心性最强（图3b），与“农业”“农村”“机制”“建设”“发展”“推进”等形成语义网络，并呈现出更多的词汇关联、更广的政策内容，包括“经营”“体制”“企业”“金融”“技术”“农产品”“社会”“管理”“服务”等。2019—2023年文件中“创新”的中心性相对转弱，但网络性增强（图3c），与“乡村”“农业”“农村”“体系”“科技”“加快”“领域”“平台”“重点”等形成关联网络。该时段“创新”政策话语范围从“农村”转向“乡村”，体现了创新政策的综合性更强。
图3 2004—2023年及各阶段中央一号文件语义网络

Fig.3 The semantic network of No.1 Central Document in 2004-2023

总体而言，2004—2023年的文件语义网络分析显示“创新”的中心性强（图3d），体现了创新作为一号文件中乡村发展政策的重要地位日渐明显。“创新”与“科技”“农业”“农村”“乡村”“农民”“建设”“推进”“发展”“机制”等连接构成次一级网络，“创新”与“国家”“技术”“管理”“企业”“制度”“经营”“金融”等词汇关联，体现了创新在乡村发展政策领域涉及的领域和范围越来越广。

3 乡村创新政策双重三维分析

3.1 乡村创新内容演进分析

乡村创新是实现乡村转型与乡村重构、进而实现乡村可持续发展的重要手段，2004—2023年文件中的乡村创新政策呈现了不同维度的内容。结合文件一级、二级标题，基于乡村产业创新、制度创新与社会创新3个维度分析其内容演进特征（图4）。
图4 2004—2023年中央一号文件中乡村创新内容演进

Fig.4 Evolution of the three major contents of rural innovation policies of No.1 Central Document from 2004 to 2023

3.1.1 乡村产业创新政策

乡村产业创新是实现乡村经济重构的必要环节，其目的在于适应市场多元化的需要，通过重新组合农业生产要素，发展新型农业业态、重构现代农业产业经营体系。乡村产业创新的核心要义是实现农业产业的多功能定位、多要素整合、多元化开发、多业态联动、多渠道营销等[18]。总体上，2004—2023年中央一号文件涉及乡村产业创新政策的内容最为丰富，并以农业科技创新为首要内容。提升农业科技创新是推动传统农业向现代农业转型、应对市场竞争、缓解资源压力等的关键因素和主要动力，对实施乡村振兴战略具有重要意义[19]，对于增强现代农业的综合生产能力、提高农业全要素生产率、实现可持续性等具有根本性的推动作用[20]。
乡村产业创新政策内容主要体现在企业创新、生产技术创新、经营组织创新、产业服务创新等方面（表2）。2005年文件明确了乡镇企业体制改革与创新，加快乡镇企业的产权制度创新、组织制度创新和技术创新是乡镇企业进入资本市场的关键，而产权制度又是现代企业制度建立的基础[21]。生产技术创新是乡村产业创新的核心内容，强调了农业生物技术、信息技术、精准农业技术、生物育种创新及种业自主创新等多个方面的内容。乡村产业的组织创新包括2008年文件中的“供销合作社组织创新和经营创新”，2012—2014连续3年强调的农业生产经营组织创新，创新和完善农民合作社、专业技术协会等组织设置等，2018年提出基于互联网的新型农业产业模式创新。产业服务创新方面，2013年文件突出了创新农民合作社保险产品和服务以及农民合作社创新等内容，2015年提出农业生产全程社会化服务机制创新，服务创新的作用和地位逐渐增强。2019年提出乡村手工业创新。乡村手工业植根于乡土社会，具有文化多样性和创造转化力，既是村民维持生计的方式也是文化传承实践，促进乡村手工业技术的传承创新与价值转化应受到重视[22]。2022年提出县域基层创新、强化产业链与创新链融合，是乡村产业经营组织创新与服务创新的新指向。
表2 2004—2023年中央一号文件中乡村产业创新政策内容

Tab.2 Evolution of rural industrial innovation policies of No.1 Central Document from 2004 to 2023

创新方向 创新内容
企业创新 乡镇企业体制创新（2005年）；农机、化肥、农药企业技术创新（2015年）
生产技术创新 农机行业技术创新（2007年）；农业生物育种创新、沼气技术创新（2010年）；农业生物技术、信息技术、新材料技术、先进制造技术、精准农业技术等创新（2012年）；农产品加工技术创新（2016年）；种业自主创新（2016、2018年）；农业关键核心技术攻关、先进实用技术集成创新（2019年）；农业生物技术研发（2020年）
经营组织创新 供销合作社组织创新和经营创新（2008年）；农业生产经营模式创新（2012、2013年）；农民合作社创新，引导发展农民专业合作社联合社（2014年）；创新农业对外合作模式（2015年）；创新发展订单农业（2016年）；创新发展基于互联网的新型农业产业模式（2018年）；创新粮食产销区合作机制（2022年）
产业服务创新 创新农民合作社保险产品和服务（2013年）；创新供销社组织体系和服务机制（2014年）；农业生产全程社会化服务机制创新（2015年）；县域基层创新，强化产业链与创新链融合（2022年）

3.1.2 乡村制度创新政策

农村制度安排是乡村振兴的基石[23]，乡村制度创新的重点任务是在体制机制上解决“人、地、钱”等关键问题。40多年的改革开放奠定了乡村地区更为坚实的物质基础，也蓄积了巨大的制度创新动能[24]。2004—2023年中央一号文件中乡村制度创新主要有体制机制创新、金融制度创新、土地制度创新等（表3）。
表3 2004—2023年中央一号文件中乡村制度创新政策内容

Tab.3 Evolution of rural system innovation policies of No.1 Central Document from 2004 to 2023

创新方向 创新内容
体制机制创新 农业科研体制改革（2005年）；深化农业科研体制改革、乡镇事业站所运行机制创新（2006年）；农村社会管理体制机制创新（2007年）；创新农村党组织设置方式（2009年）；协同创新机制；创新农田水利建设管理机制（2012年）；体制机制创新；农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制、创新扶贫开发工作机制（2014年）；创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制（2015年）；创新培训机制、创新人才培养模式（2018年）；创新职称评定（2019年）；农村社区治理创新（2018年）、乡村治理创新（2020年）
金融制度创新 创新投融资机制（2015、2016、2018年）；创新涉农资金运行机制、农村公路养护管理的资金投入和机制创新、农村金融改革创新、创新服务“三农”融资模式（2015年）；服务“三农”融资模式创新、创新村镇银行设立模式、创新农村金融组织和服务、创新农村基础设施投融资体制机制（2016年）；创新财政资金使用方式、国家开发银行创新信贷投放方式（2017年）
土地制度创新 创新土地流转和规模经营方式（2015年）
体制机制创新是乡村制度创新的关键，涉及农业科研、社会管理、土地与金融等体制机制创新与改革。2005、2006年的文件均强调了农业科研体制改革。农业科技体制是农业科技研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系和管理方式的结构体系，完善农业科技体制是促进农业科技水平不断提升的基础和前提条件[25]。农村社会管理体制机制创新在2007、2009年的文件中分别提出。随着市场经济的实行和城乡二元结构的变化，农村社会不同利益群体兴起，为促进农村社会健康有序发展[26]，农村社会管理体制机制创新被提上日程。改革基层领导方式、转变乡镇政府职能、完善村民自治机制、实现多方参与和健全法治保障是我国农村社会管理体制创新的现实进路[27]。2018、2020年文件分别强调了乡村社区治理及乡村治理创新。
金融政策创新也是乡村制度创新中的重要组成部分，对推动乡村创新具有重要作用。金融创新以投融资机制创新为主，在2015、2016、2018年文件中多次强调，投融资机制包括投融资活动的组织形式、投融资方法和管理方式等。2015年中央一号文件强调了创新土地流转和规模经营方式、农村集体经济运行机制。有效的农村土地流转制度是新型城镇化背景下农业农村现代化的核心议题，创新集体土地所有制是应对我国普遍存在的土地细碎化问题、优化土地流转市场、推进农业适度规模经营、促进农业现代化的重要途径[28]。

3.1.3 乡村社会创新政策

社会创新是一种适应现代社会发展、解决社会问题的有效机制，已成为全球社会发展中的热门概念。国家创新体系构成下的社会创新是通过公共部门和私营部门的跨界活动来加强制度安排和制度建设的过程[29]。由此，乡村社会创新与乡村制度创新内容存在一定程度的交叉，2种乡村创新类型的边界也存在部分叠合。除此之外，社会创新被视为一种规范性概念和实践，旨在满足社会需求、实现共同愿望，包括识别、评估和解决这些利益以及赋予社会群体权力所需的流程和安排[30]。乡村社会创新是将社会创新理论与乡村这一特定社会领域、乡村社会群体加以结合的一个新视角。欧盟委员会在2015年发表的《Horizon2020》中将社会创新作为一种新的乡村发展工具，提出通过加强治理和社会创新释放农村地区的增长潜力。国内也有学者提出“社会创新是乡村最需要的创新”[31]。
2004—2023年中央一号文件中，乡村社会创新政策内容包括乡村服务创新、组织创新、文化创新（表4）。其中，服务创新与组织创新是乡村社会政策创新的重要内容，农村组织创新被认为是农村发展的内部核心驱动力[32]。乡村服务创新的主要内容有供销合作社服务方式创新（2006年）、信息化服务模式创新（2007年）、创新农村流动人口计划生育服务管理和完善农村流动党员教育管理服务制度（2010年）、创新公益性农技推广服务方式（2017年）等。农村金融产品和金融服务创新是应对乡村金融服务单一、服务内容不匹配等问题的政策措施，是金融政策创新在社会服务领域的进一步体现，在2009、2010年等多个年份文件中提出。乡村组织创新内容有农村基层党组织创新（3次提出）、农村社会管理创新以及村级议事协商创新等。乡村文化创新是近年文件中提倡的新政策内容，具体有创新乡贤文化（2015年）、创新优秀传统乡土文化（2021年）两方面的内容。
表4 2004—2023年中央一号文件中乡村社会创新政策内容

Tab.4 Evolution of rural social innovation policies of No.1 Central Document from 2004 to 2023

创新方向 创新内容
服务创新 供销合作社服务方式创新（2006年）；信息化服务模式创新（2007年）；创新农村金融产品和金融服务（2009、2010、2013、2014、2018年）；创新农村流动人口计划生育服务管理、创新完善农村流动党员教育管理服务制度（2010年）；政府购买农业公益性服务机制创新、创新电信普遍服务补偿机制（2016年）；创新公益性农技推广服务方式（2017年）
组织创新 农村基层党组织创新（2008、2015、2016年）；创新农村社会管理（2012、2013年）；创新群众工作机制（2014年）；创新监管方式（2018年）；村级议事协商创新（2022年）
文化创新 创新乡贤文化（2015年）；创新实施文化惠民工程、创新优秀传统乡土文化（2021年）

3.2 乡村创新要素演进分析

根据2004—2023年中央一号文件中创新政策的正文内容，开展基于乡村创新活动主体、创新链主要环节、创新政策工具的3个维度分析（图5），提炼并总结创新政策中创新体系建设以及创新活动主体与创新人才、创新平台、创新投入等各类创新发展要素的演进特征。
图5 2004—2023年中央一号文件中乡村创新要素演进

Fig.5 Evolution of rural innovation policy elements in No.1 Central Document from 2004 to 2023

3.2.1 创新活动主体

创新活动主体与创新型人才是乡村创新政策中的重要支持与培育对象。乡村创新活动作为区域创新活动的内容之一，应注重培育多元化的创新主体承担相应的创新功能。创新政策必须充分考虑创新主体的特点及其所承担的功能，增强创新主体的创新意识、创新活力以及创新能力。2004—2023年中央一号文件内容中，逐渐形成了以科研单位、企业为创新主体，专业性人才引领、辅助型人才为支撑，尊重并挖掘农民首创精神的多层次、全方位乡村创新主体与创新人才培育政策。企业始终是创新主体，创新型农业企业、龙头企业应成为重要主体，具备知识型、技能型与创新型的新型农业经营主体也逐渐成为企业创新主体的重要培育对象。高等院校与科研机构是高层次创新人才的集聚区，2012年文件强调了培养农业科研杰出人才、农业科技领军人才与创新团队建设，2014、2016年提出发挥科技特派员作用，2022年再次强调了更高水平的战略科学家、高水平创新团队建设等专业性高端人才的培养。此外，2017年以来的文件多次提出鼓励高校毕业生、外出农民工、城市人才等返乡回乡下乡创新创业，为支持乡村全面创新提供了重要辅助力量。

3.2.2 创新链主要环节

基础研究、开发与应用、科技成果产业化、销售推广与中介服务等是构建创新链的主要环节[17]。根据2004—2023年中央一号文件内容，乡村创新政策正以形成创新链为目标不断完善。基础研究是整个科学体系的源头[33]，乡村创新基础研究以农业领域基础研究为主，是促进农业科技创新的重要动力，一般通过农业领域发明专利、论文数量及影响力、研究机构实力等表现各区域的研究能力[34]。引领型专业人才是从事基础研究的主力，文件中建设国家基地、国家实验室等政策措施均是基础研究的重要平台。为鼓励并推动科研成果开发、应用与转化，2014年以来文件开始强调农业科技成果托管中心和交易市场、转化中心等平台的建设。2022年文件提出产业链与创新链融合，强化了创新驱动产业升级的作用和地位。

3.2.3 创新政策工具

创新政策工具要素视角下，根据龚勤林等[17]、Rothwell等[35]的研究，将创新政策工具分为供给型、导向型、环境型3类政策工具。①供给型政策通过直接提供人、财、物等要素推动区域内农业与乡村创新的发展。以创新经费投入为例，2004—2023年中央一号文件内容中涉及的农业科技创新投入政策，直接相关的有农业科技创新基金和“后补助”方式2项内容。②导向型政策是通过政府需求、市场需求以及社会需求等引导创新主体进行创新与提供创新服务，具体表现为各级各类创新平台建设。其中，国家基地、国家重点实验室、区域性农业科研中心、现代农业产业科技创新中心、产业创新中心等是2005年以来多个年度文件中明确强调的顶层创新平台类型。③环境型政策通过创造良好的创新环境支持区域内的乡村创新活动，表现为创新体系建设、推动成立创新联盟等方面。其中，创新体系建设是建设创新型国家的重要组成部分，是实现现代化的必然选择和体现[36]。自2005年以来，文件内容中提出建设国家农业科技创新体系、现代农业产业技术体系的次数分别有4次和5次之多，在2018年文件中突出了现代农业产业、生产、经营三大体系的建设。2012年以来农业产业技术创新战略联盟、科技创新联盟成为重要布局内容。

4 结论与启示

4.1 主要结论

①乡村创新政策在2004—2023年中央一号文件中的地位日益凸显。根据“创新”在文件中的出现频率，结合创新政策产生的一系列阶段性建设成效，乡村创新政策演进可归纳为逐步推动（2004—2011年）、深化拓展（2012—2018年）以及优化完善（2019—2023年）的阶段性特征（表5）。基于Rost Content Mining软件的创新话语分析显示：3个阶段文件中“创新”词频数量经历了低频次到高频次再到低频次的过程，与此同时，“创新”的中心性经历了“较强”“强”再“减弱”的变化，“创新”所关联的词汇在各阶段也有所变化；总体而言，“创新”的中心性强，“创新”关联词汇数量、涉及的具体对象类型呈现更多、更广的趋势。
表5 2004—2023年中央一号文件中乡村创新政策演进的阶段特征

Tab.5 Characteristics of the stage evolution of rural innovation policies of No.1 Central Document from 2004 to 2023

主要阶段 “创新”频次 语义网络特征 “创新”主要关联词汇 创新政策内容演进特征
逐步推动阶段
（2004—2011年）		 低 中心性较强 模式、人才、体系、工程、金融、经营、制度等 乡村产业创新以乡镇企业创新为起点、以生产技术创新为核心；
重视体制机制创新：以农业科研体制改革、农村社会管理体制机制创新为主；
社会服务创新导向：提出供销合作社服务方式创新、信息化服务模式创新、农村金融产品和金融服务
深化拓展阶段
（2012—2018年）		 高 中心性强 经营、体制、企业、金融、技术、农产品、社会、管理、服务等 乡村产业创新转向：重视农业生产经营组织创新；
体制机制创新转向：企业市场化经营与管理体制创新，提出土地流转和经营方式的土地制度创新
优化完善阶段
（2019—2023年）		 低 中心性减弱 体系、科技、领域、平台、重点 乡村产业创新转向：产业链与创新链融合；
生产技术创新重点：突出种业、农业关键核心技术集成创新；
体制机制创新转向：突出乡村治理创新，重视金融政策创新；
全方位的社会创新：重视农业生产、乡村生活的社会服务创新、组织创新，提出文化创新
②进一步采用双重三维分析框架法系统梳理乡村创新内容及创新要素演进特征。2004—2023年的中央一号文件凸显了产业创新、制度创新与社会创新等乡村创新三大主要内容，其中的农业科技创新、体制机制创新、组织与服务创新一直是创新政策的重点内容。乡村产业创新政策内容主要体现在企业创新、生产技术创新、经营组织创新、产业服务创新等方面，农业生产技术创新是核心；乡村制度创新主要涉及体制机制创新、金融政策创新、土地政策创新等，其中农业科研体制改革、社会管理体制机制创新、协同创新机制等是关键；乡村社会创新包括乡村组织创新、服务创新、文化创新等，尤其组织创新与服务创新是重要趋势。
③乡村创新要素演进分析显示：乡村创新主体日渐多元，创新链与产业链融合成为发展趋势，供给型、导向型、环境型3类政策工具导向下创新发展效应明显。高校和科研单位专业科技人才、农业产业化龙头企业、各类返乡创新创业人才等是构成乡村创新活动的多元主体。2012—2021年全国累计选派28.98万名科技特派员扎根基层带动乡村产业创新①。农业产业化国家重点龙头企业是推动农业产业化经营、开展乡村产业创新的市场主体，2000—2021年农业部（农业农村部）等共认定扶持国家产业化龙头企业1988家[36]。2012—2022年全国返乡入乡创业人员数量累计达1220万人②，是推动乡村社会创新的重要力量。2004—2023年中央一号文件中强调支持的农业高新技术产业示范区、农业科技园、农业产业化示范基地、产业融合发展示范园等现代化产业园建设（图6），是创新平台的主要空间载体，成为创新链与产业链融合的重要支撑。国家农业高新技术产业示范区是农业科技园的最高级形态，是现代化产业园区的典型代表。1997年首次创立陕西杨凌农业高新技术产业示范区，2015年再次启动创建，至2022年我国已设立4批共9大示范区；2001—2020年国家农业科技园区已创建8批共299个，其中2015年大力支持创建124个；国家农业产业化示范基地、产业融合发展示范园、国家现代农业产业园等是2017年以来的重点创建内容。文件强调的各类创新平台建设主要包括现代农业产业科技创新中心、科技部星创天地、国家农业科技创新联盟等（图7）。乡村创新环境政策工具下，国家农业科技创新体系、现代农业产业技术体系建设不断完善，推动我国农业科技进步贡献率不断提高，由2003年的45.97%提高到2023年的62.40%。
图6 1997—2023年现代化农业产业空间认定数量

Fig.6 Number of modern agricultural industry space from 1997 to 2023

图7 2016年以来重要创新平台创建数量

Fig.7 The number of important innovation platforms after 2016

4.2 乡村发展启示

2023年中央一号文件提到世界百年未有之大变局正在加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要。尤其，乡村产业的核心粮食产业是关乎国民生存、社会发展和国家稳定的基石。面向农业强国、乡村现代化的建设目标，我国乡村发展亟须科技创新的支撑、更需要社会创新力量的融入。由此，本研究基于乡村创新政策体系完善方向、乡村发展对创新的具体要求、乡村创新系统构建等方面思考未来乡村创新发展的相关要点。

4.2.1 完善乡村创新政策体系

深入土地、金融、项目与投入体制机制、规划等各项制度创新，完善乡村创新政策体系。新时代乡村发展不是孤立进行和单纯的城市依赖，而是动态交织于全球生产网络和城乡融合体之中[37]。结合城乡发展的客观趋势，城乡融合将促进城乡要素流动与重组，推动乡村地区的结构与格局变化，加快乡村地区的功能转型升级[38]。乡村制度创新是推动城乡“人、地、业、钱”四大核心要素顺畅流动的重要保障，是实现城乡融合发展的关键。创新乡村与城市融合发展的体制机制尤为关键，如以“项目制”为抓手的乡村投入体制机制创新。“项目制”作为上级政府突破科层体制束缚、实现财政转移支付的手段，旨在弥补政府财政缺口，保障民生工程和公共服务的有效投入，并推动政府战略目标的落实[39]。随着创新资金、产业资金、设施投资等各类政府资金在乡村地区的积累，在基础设施、公共设施领域已形成一定程度的资产，推动乡村振兴由“乡村建设”转向“乡村运营”[40]。此外，应注重并加强乡村社会资源管理与运行机制创新等乡村制度创新，有效推动城乡基础设施、公共服务设施规划及运营、管护一体化。乡村规划是基于县、乡（镇）、村三级而形成的规划体系，是应对乡村可持续发展问题的公共干预[41-42]，是国家空间治理体系的重要组成。乡村规划创新涵盖规划内容体系创新、规划目标创新、规划方法创新等方面[38]，应加强乡村规划与乡村创新政策的融合，实现规划内容体系的创新。

4.2.2 加强以质量为导向的乡村技术创新

以质量和效益为首要目标的高质量发展要求是未来乡村转型发展的新目标，既包括乡村经济结构、农产品供给体系高质量，也包括乡村社会保障支持体系的高质量。其中，涉及维持农业经济的多样性、探寻适应气候变化的农业技术生产路径、提高农业生产水平和保障食品供给的同时维持农业生态系统服务的数量和质量等一系列具体要求。当前，农业与乡村发展关键技术领域还存在高产高效技术创新能力不足、资源高效利用和有害生物绿色防控技术缺乏、智能生产装备匮乏等问题，无不需要乡村技术创新的支撑。同时，乡村转型发展是城乡社会经济发展到一定阶段的必然产物[43]，主要表现为乡村产业转型、多功能转型、土地利用转型等[44-45]，技术推动农业转型升级是乡村转型发展的主要引擎。乡村创新政策导向下现代农业产业技术体系正在构建中，现代化产业园区作为创新平台的建设载体，产业链与创新链融合将成为驱动乡村产业空间转型的有力手段。基于此，需进一步构建农业全产业链标准体系，增强农业标准化服务与推广平台的示范带动作用。

4.2.3 推进以可持续为目标的乡村社会创新

乡村可持续性强调建立在乡村性基础上的乡村多功能可持续，即稳定维系乡村地域为人类提供的各种供给与服务的能力与状态，包括农产品供给、生态安全、居住生活、文化传承等功能[46]。“乡村运营”转向下，应注重市场主体、社会力量的引入，联结乡村新型经营主体组织创新形成内外互动，克服乡村运营效益低和创新动力不足的问题。乡村创新政策导向下，乡村社会创新力量正备受关注。农业农村部印发《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》，明确提出到2025年，培育乡村产业振兴带头人10万人，返乡入乡创业人员超过1500万人，其中农村创业带头人100万人 ①。国家产业化龙头企业、国家重点实验室、科技特派员，具备首创精神的新型农业经营主体、农户和返乡创新创业人员等是具有重要作用的创新机构和创新主体，是推进乡村社会创新的共同力量。此外，减贫目标作为《联合国2030年可持续发展议程》的首要目标，我国已经取得全面胜利。但是，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、促进城乡居民共同富裕，仍然需要通过多方社会力量构建防返贫机制、创新协作帮扶方式、完善外源型社会组织参与乡村治理等多维度社会创新路径。

4.2.4 城乡协同构建乡村创新系统

城乡协同是基于城乡互动、城乡融合理念，以城市和乡村为统筹客体实现整体性、同步性、战略性与生态性的共同发展[47]。当前，城乡生态协同、产业及产业链协同、教育协同、治理协同等多项协同正推动形成城乡综合协同格局，城乡创新协同也应具有重要地位。建立和完善乡村创新系统是实施乡村振兴战略的重要载体，是贯彻创新驱动发展战略、完善国家创新系统和提升国家创新系统整体效能的必然趋势[14]。构建乡村创新系统的核心目标是形成创新主体关联互动的社会经济系统或网络系统。具体来说，乡村创新系统是创新主体、创新环境与创新活动的统一构成体，即通过农业科技创新子系统、技术应用子系统、技术服务子系统等子系统，促进城乡协同创新以及县、乡（镇）、村联动创新的动态发展，引导乡村产业创新、制度创新、社会创新、服务创新等创新活动与创新方向实现综合集成。

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